独立、问责和支配的统合：中国司法经费管理体制改革的政治分析

张洪松

党的十八届三中、四中全会对我国的司法管理体制改革作出重大部署，推动省以下法院、检察院人财物的统一管理，使这一长期制约司法部门独立性、公正性和效率性的深层次问题有望重塑。过去几年，以司法人员分类管理为核心的司法人事制度改革基本完成，但看上去对既有利益格局触动更小的司法经费管理体制改革，却仍然停留在试点阶段。不仅有的省（区、市）暂时还是以地市一级为单位实行统一管理，即使在已经实现省以下法院、检察院统一管理的省（区、市），比如吉林、安徽、湖北、广东、海南、青海等，采纳的模式也并不一致。造成这种状况的原因是复杂的，既源于以现代公共预算制度为依托的司法经费管理体制改革，需要遵守财政管理的基本规律和司法制度的基本原理，导致改革议程更加复杂；同时，理论准备的不足也是一个重要原因。司法经费管理体制改革已经涉及中国司法体制的深层结构，改革不只是机构和职能的重新配置，同时也是对当代中国法政理念的调整和重组，因而，改革兼顾政治和专业两个维度。但是，过去理论界更多的是从司法专业维度把握这一问题，在很大程度上忽视了司法经费管理体制改革的政治基础。①从学科属性上看，这是一个法律与政治的交叉领域，本应成为法学和政治学共同关注的问题。但遗憾的是，在法学界，由于司法经费管理一般被认为是财政管理问题，研究并不充分。与此同时，在政治学界，尤其是在预算政治学领域，虽然有较为丰富的研究工具，但也因该问题往往被归入司法制度研究的范畴而不受关注。司法经费管理问题的研究同样较为薄弱。在既有的研究中，诉讼费用等议题由于直接影响当事人诉讼权利受到了更早、更多的关注。参见方流芳《民事诉讼收费考》，《中国社会科学》1999年第3期；廖永安《论民事诉讼费用的性质与征收依据》，《政法论坛》2003年第5期；张 榕《民事诉讼收费制度改革的理念及路径》，《法律科学》2006年第1期；王福华《论民事司法成本的分担》，《中国社会科学》2016年第2期等。但是，对于由公共财政保障的司法经费，学界的关注相对有限。相关研究参见刘会生《人民法院管理体制改革的几点思考》，《法学研究》2002年第3期；陈永生《司法经费与司法公正》，《中外法学》2009年第3期；王亚新《“省级统管”改革与法院经费保障》，《法制与社会发展》2015 年第6 期；左卫民《中国基层法院财政制度实证研究》，《中国法学》2015年第1期；朱大旗，李 帅《法治视野下的司法预算模式建构》，《中国社会科学》2016年第10期；李 帅：《财政法治视角下的司法预算独立性改革》，《法律科学》2017年第1期等。理论准备上的不足，导致理论界面对稳步展开的省级统管改革，未能提出一个足以研判司法经费管理体制运行的理论框架。有鉴于此，本文将离析出制约当代中国司法经费管理体制改革且具有特定社会—政治结构支撑的重大法政理念，以此来分析中国司法经费管理体制改革的政治基础，研判中国司法经费管理体制改革的方向和前途。

一、决策型司法独立

在司法改革的主流话语中，通过司法经费管理体制改革保障司法独立，一直是重要的价值诉求。可以说，司法独立以及支撑该理念的社会—政治结构，是推进省以下法院、检察院财物统管最重要的宏观因素之一。但是，在将司法独立的话语与当代中国司法经费管理体制改革勾连起来时，必须看到，司法独立表面上虽然贯穿各项改革议程，但它的意义却是含糊的。在我国，司法部门在经费上应当独立于哪些事项，而又不独立于哪些事项，并不是自明的，与西方国家也有很大的差异。

（一）司法独立的内涵

综合国内外的相关研究来看，①比如，在今天美国的法政文献中，从一个以上的维度定义司法独立乃是一种共识性的观念。具体可参见C. G.Geyh，“The Elastic Nature of Judicial Independence and Judicial Accountability”, in Griller and Stott（eds.）, The Improvement of The Administration of Justice，Chicago: Judicial Division American Bar Association, 2002, p.167.可以将司法独立分为两个维度：一是决策独立（decisional independence），二是机构独立（institutional independence）。前者主要指司法官员个人不受政治或者其他外部压力的干扰做出决策的自由，而后者则主要指司法部门被看做是一个独立的部门存在的能力。

从内涵上看，决策独立是“任何人均不得担任自己案件的裁判者”这一自然正义原则在逻辑上的必然结果，它强调裁判者个人不受外在压力地作出司法决策的自由，目的在于建立一个三方结构，并避免该三方结构向二对一的结构转换，以达到争议解决的目的。②虽然从政治学的角度看，这个三方结构仍然涉及不稳定性、自相矛盾、辩证法等基本问题。参见[美]马丁·夏皮罗《法院：比较法上和政治学上的分析》，张 生，李 彤译，北京：中国政法大学出版社，2005年，第2～3页。根据《中华人民共和国宪法》（下简称《宪法》）第131条关于“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”之规定、第136条关于“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”之规定，决策独立已经在宪法上实定化。

而机构独立，强调的则是司法部门作为一个独立部门存在的能力。这里所谓的“机构”独立所涉及的，主要是司法部门在行政事务上的自主性，与我国《宪法》第131条、第136条规定的“独立”并不相同。机构独立本质上是立足于组织结构视角观察的结果，并不必然与决策独立发生关联。从比较法的角度看，这样一种扩展的司法独立理念，最初是在美国发展起来的。但是，即使在美国，它也并不是宪法规定的结果，而是在长期的发展过程中，经由多方逐步确认而形成的制度安排。事实上，美国联邦宪法的设计者们可能根本就未曾想到过司法部门在行政上的自治问题。在司法经费的管理上，直到1840年，联邦法院都是由财政部负责的，后来转到内务部，1870年，司法部设立后又转移到司法部。就此而论，相对于决策独立，机构独立的要求在法律史上所拥有的历史其实非常有限。一定程度上，它是20世纪进步主义运动的产物。而且，最初的要求也不是司法行政上的彻底独立，而只是想通过设立一个专门的法院行政管理局，以保障司法部门有效应对因司法职责不断扩张而变得复杂的司法行政。③在美国，通过设立联邦法院行政管理局，国会将联邦法院的行政控制从司法部移出，置于美国司法会议的领导之下，从而构建了一个双层的司法行政组织模式。在司法经费管理上，法院行政管理局与司法会议拨款委员会紧密配合，负责准备整个联邦法院系统的预算请求，然后交由司法会议审查和批准，再提交到总统预算与管理局，并入总统提交给国会的预算之中。根据联邦法，总统有义务在不做修改的情况下向国会提交司法部门的预算请求。这一重要的改革使联邦法院在行政上开始独立于其他政府部门。具体可参见C. J. Council, Alternative Models of Court Administration, Ottawa: Canadian Judicial Council, 2006, pp.60～63.第二次世界大战后，这种司法部门在司法行政上也要独立的理念首先扩散到日本，而在美国国内，则经过司法改革拓展到州法院。进入20世纪90年代以后，司法行政权从行政权中剥离，进而并入司法权逐步成为一种世界性的发展趋势。比如，北欧的丹麦、西欧的荷兰和东欧的匈牙利等国家，均先后成立了独立于一般行政部门的机构来执掌司法体系的行政和预算事项。①丹麦于1999年成立司法行政委员会，其职权涵盖司法预算；荷兰于2002年成立司法委员会，其职权包括法院预算的分配和管理；匈牙利于2007年成立了国家司法会议，将预算案的拟议等事项纳入其职责范围。参见苏永钦《寻找共和国》，台北：元照出版有限公司，2008年，第346～348页。

（二）决策独立与司法经费

虽然决策独立与机构独立在特定条件下都可以支撑司法经费管理体制的特殊性，但其依托的理据和达致的限度是不同的。就决策独立而言，虽然理论界对《宪法》第131条和第136条的规整结构存在一定的分歧，比如，一种观点以《宪法》第131条的文义为基础认为，司法独立只包括“法院独立”，但更多的看法则认为应当进一步保障“法官独立”，还有论者则补充了司法独立的第三项要素，即审判人员在审判活动中，对自我的独立性或者是上下级法院之间的审级独立。②在根据2018年3月11日全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》对《宪法》条款顺序作出调整前，分别对应《宪法》第126条、第131条。参见孙宁华《审判独立的三重性》，《现代法学》1994年第3期；贺卫方《中国的法院改革与司法独立——一个参与者的观察与反思》，《浙江社会科学》2003年第3期；俞静尧《司法独立结构分析与司法改革》，《法学研究》2004年第3期；陈光中《比较法视野下的中国特色司法独立原则》，《比较法研究》2013年第2期等。但不管对其内涵作何种诠释，都倾向于认定《宪法》第131条、第136条所指向的对象是审判事务或检察事务。并由此导出的一系列制度设置，包括职务固定、薪酬固定和对职务监督的特别安排等。由于这种意义上的独立主要着眼于司法部门在司法事务中的中立性，理论上可以允许司法行政权从司法权中分离出来，交由行政部门处理。③比如，大陆法系传统上都将司法行政置于行政部门的科层体制中，从“人事行政”到“财务行政”都掌控在行政官员手中，司法部门只有决策的独立，而无部门的自治。参见苏永钦《寻找共和国》，台北：元照出版有限公司，2008年，第341页。在中华人民共和国成立初期，亦曾实行此一体制，司法行政事务主要由其时的“司法部”负责处理。由此，决策独立与司法经费独立之间并无必然关联。

不过，随着司法部门处理的司法事务范围不断扩大，尤其是当司法部门大量处理涉及政府的案件时，司法经费独立也可以从决策独立所依托的三方结构中导出，而这正是转型时期治理司法“地方保护主义”的常规“药方”。在这里，面对一种地方政府深度介入地方经济社会事务，甚至直接作为当事人参与地方经济社会事务的中国式法治环境，从三方结构的逻辑出发，亦可导出剥离地方政府对省以下法院、检察院经费保障责任的必要性。由此，基于具体的语境中的司法部门决策独立与司法经费独立之间，就可能产生的因果关联。当司法经费不独立会影响到司法部门的决策独立时，决策独立也可以基于这种价值之间的联动，导出司法经费独立。在德国，第二次世界大战结束之后重建国家秩序时，最先要求将司法行政权从行政权中分离出来并入司法权的是行政法院，这一点就可以从决策独立的三方结构中获得解释。④1951年，Münster高等行政法院第一任院长，Paulus van Husen在全国高等行政法院院长联席会议中发表了一篇题为“解放第三权”的演讲，在他看来，把法院继续置于行政部会的行政监督之下，已经使新德国的审判独立岌岌可危，而以行政法院尤然。1953年，第40届德国法官协会大会以“在基本法下应否建立完全自治的司法权？”为题展开讨论。不过，由于大多数与会者在彼时仍认为司法行政权的本质是行政权，必须置于对国会负责的行政部门之下，导致最后认为不宜完全由法官自治的主张以72票比7票的悬殊比数获得通过。但进入21世纪以后，2002年，德国法官协会“司法自治工作小组”又发布了一项决议，主张德国各邦亦应设置一个“司法行政委员会”的宪法机关，将所有现在分属各主管部会的司法行政业务（包括人事、财政等）都转移到这个机关。参见苏永钦《寻找共和国》，台北：元照出版有限公司，2008年，第353～355页。

在考察决策独立与司法经费独立之间的联动时，不仅要看到，司法经费独立可以为司法部门提供一个超越“地方保护主义”的管道，也要看到，建立这种关联的必要性，是以司法部门在中国社会中所发挥的功能和作用的变化为前提的。随着改革的全面深化，中国政府与市场的关系发生了深刻变化，司法部门所发挥的功能和作用，不再只是一个个具体纠纷的解决者，同时，还以其统一规范的尺度发挥着整合社会秩序、构建统一市场的政治功能。⑤参见王亚新《围绕审判的资源获取与分配》，《北大法律评论》第2卷第1辑，北京：法律出版社，1999年。正是这种功能和作用的变迁，使得司法部门提供的司法服务具有了超越地方范围的公共性。但是，与预先假定司法权是中央事权，进而导出中央统管（省级统管只是一个过渡）的规范性视角不同，①虽然有不少论者主张司法权为中央事权（参见王 旭《论司法权的中央化》，《战略与管理》2001年第5期；刘作翔《中国地方司法保护主义之批判——兼论“司法权国家化”的司法改革思路》，《法学研究》2003 年第1期；朱大旗、危浪平《司法预算制度应以司法公正为基石》，《法学》2012年第1期等），但中央事权一说其实未尽周全。因为，我国的立法体制是分层的，即中央和地方都有立法权。既然司法部门所“司”之“法”有地方性法规，将司法权界定为中央事权进而否定司法权的地方属性并不妥当。参见张洪松《论美国州初审法院经费保障体制及其借鉴意义》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2010年第4期。基于决策独立的三方结构而展开的司法经费管理体制改革，在统管的级次上是开放的，它并未从规范的角度设定一个不容改变的目标模式。改革的目标模式究竟是省级统管还是中央统管，取决于在特定的社会发展阶段上，何种模式可以更好的保障决策独立，更好地实现社会对于司法功能和角色的期待，这是一个经验的视角，也因此具有更强的适应性。

（三）机构独立与司法经费

从内涵上看，限制其他政治部门对司法机关的经费管理权限，并在司法体系内部发展司法部门自身的预算能力，正是机构独立的实质内涵之一。但是，在将司法经费管理体制改革与机构独立结合起来时，必须注意中国特色政治发展道路对机构独立所给予的限制。与美国三权分立的政治架构不同，在我国“一府一委两院”的总体设计中，并未蕴含一个分立的政府架构，更多的只是政府职能上的一种分工。②从宪法史的角度看，这一特点至少可以追溯到“五四宪法”制定时期。比如，在1954年5月的《宪法》起草座谈会各组召集人联席会议上，针对《宪法》草案第66条第1款“中华人民共和国的司法权由最高人民法院、地方各级人民法院和依法设立的专门人民法院行使”中的“司法权”发生了争论，争议的焦点包括：（1）用“司法”还是用“审判”；（2）是否保留“权”字。针对这两个问题，李维汉认为，“过去用‘司法’是我们没有搞清楚”，并建议把“司法权”改成“审判权”。这一主张也得到了时任最高人民法院副院长张志让的支持，张志让进一步主张把“审判权”改成“审判机关”，以避免产生法院也是权力机关的混淆。参见韩大元《1954年宪法与中国宪政》，武汉：武汉大学出版社，2008年，第151～153页。虽然从最后通过的《宪法》文本看，只有“司法”被“审判”替换，“权”字仍然得到保留，但这丝毫不影响对司法部门在国家体系中的政治地位的全新理解。在我国的人民代表大会制度下，司法部门只是人民代表大会享有的国家权力在某一特定领域的延伸和执行，司法部门在《宪法》的架构下，并不拥有反向制衡人民代表大会的政治权力。而在党对国家的分口领导体制中，司法部门的政治地位更低，它只是党委工作部门——主要为政法委员会——领导下的一个执行部门，与之并列的还包括公安部门等。③这里所谓的“口”，是指党和国家工作中的某些领域，与条块关系中的“条条”有相似之处，具体到“政法口”，一般包括法院、检察院、公安机关和司法行政机关等。分口领导体制是党的一元化领导的具体展开，形成于中华人民共和国成立初期。1953年，党在全国范围内开展反对分散主义、地方主义的斗争，中共中央把政府工作划分为政法、财贸、文教等若干“口”，由同级党委的常委（后设分管书记）分口负责；1955年，中共中央决定在各级党委设立与政府对口的工作部门，各级党委对口领导政府工作的制度开始形成；1958年，中共中央又决定设立政法、财经、文教等小组，并由各小组直接领导国家各大口的业务工作，党对国家的分口领导体制进一步此强化。后，中央政法小组逐步演变成中央政法委员会。参见陈丽凤《中国共产党领导体制的历史考察：1921-2006》，上海：上海人民出版社，2007年，第184～185页、第232～233页。基于这样一个政治架构，司法经费管理的组织方式就与西方国家非常不同。

根据卢瑟·古利克的观点，公共组织可以按“服务地域”组织、按“过程”组织、按“客户”组织或按“目的”组织。④参见B.盖伊·彼得斯《官僚政治》，聂 露，李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第154～155页。针对一个分立的司法部门，“目的”是国家组织的基本依据，在每一个部门内部都应构建一套完整的过程；而针对一个分工的司法部门，“过程”可能超越“目的”成为国家组织的基本依据。比如，国家可以考虑将所有的预算、会计、审计或者采购活动集中到一个部门，通过这样一个部门的工作来协调各个业务部门的工作计划。显然，这样一个体制正是我国财政管理体制的现实。如果进一步将其放在党对国家的分口管理体制中，可以发现，我国最根本的国家组织原则乃是依照“过程”进行的，财政部门正好对应党委内部一个具有实权，通常由政府行政首长执掌的系统（“财经口”）。在这样一个“过程优先于目的”的语境下，司法部门机构独立的理念是难以生长的，即使以公共预算的概念替代目前使用的广义政府预算概念，⑤参见朱大旗，李 帅《法治视野下的司法预算模式建构》，《中国社会科学》2016年第10期。也难以为司法经费在公共预算这一概念之下的独立运作提供有力支撑。①由于广义上的政府是国家机构的总体，有时甚至包括执政党，广义政府预算概念与公共预算概念之间的差异并不显著，因此，问题的关键并不是使用哪一个概念，而是公共预算这一新概念是否蕴含着机构独立的新理念并基于这一新理念展开更为具体的制度建构。关于现代政府概念的讨论，参见朱光磊《现代政府理论》，北京：高等教育出版社，2006年，第2～4页。当然，这并不意味着在一个分工而非分立型的司法权之下，就不可能构建一个相对独立的司法经费管理体制，因为，一个分工的司法部门同样可能因其工作的规律和特征，而获得区别对待。②比如，有论者认为，我国虽然不实行三权分立的政治体制，但司法权在本质上仍然是一种既区别于立法权，又不同于行政权的独立权力，建立专门的司法经费管理体制乃是保障司法权正确行使的客观需要。参见贾新怡，唐虎梅《借鉴有益经验 构建符合我国国情的司法经费保障机制》，《财政研究》2006年第4期。这里只是强调，这种分工型的独立为司法经费管理体制的独特性所设定的限度。

二、垂直型政治问责

在复杂性的社会中，没有一项价值可以主张绝对的优先性，司法独立也不例外。况且，就其本质而言，司法独立只是一项工具性的价值，其目的还在于人民诉讼权的实现。因此，从国外的司法实践看，当司法独立拓展到机构独立层面，而司法部门的运行又不能完全满足人民的期待时，对司法部门孤立于世界的批评也日益增多，并最终导向对司法部门可问责性的强调。③L. Hammergren,“Judicial Independence and Judicial Accountability: The Shifting Balance in Reform Goals”, in Jose Garzon（eds.）, Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality. Washington, D.C.: Office of Democracy and Governance, 2002, pp.149～157.当然，强调司法部门在政治上的可问责性，并非要取消司法独立，而是代表了一种新的解决方案。

（一）政治问责的内涵

根据谢尔德对问责的定义，“当A有义务告知B关于A（过去或将来）的行动和决定，并为它们进行辩护，并且出现不当行为将遭受惩罚时，A就是对B负责的”。从这个界定看，问责主要包括三个要素：（1）监督，即权力的使用者有义务以一种透明的方式使用权力。（2）辩护，即权力的使用者必须对其行动提供说明和解释。（3）强制，即权力的使用者将受到潜在的惩罚的约束。④参见马 骏《政治问责研究：新的进展》，《公共行政评论》2009年第4期。以此为基础，可以将司法部门政治上的可问责性总结为：由司法部门解释并论证它的行动，⑤解释并论证其行为意味着，一个独立的司法部门并不豁免于给出理由这样一个义务。理由之所以重要，是因为给出理由的法律义务是法治的核心成分。参见[美]马蒂尔德•柯恩《作为理由之治的法治》，杨 贝译，《中外法学》2010年第3期。遵从预先建立且广泛接受的规则和标准；同时，如果未能如此或者不愿如此，将导致一些反应。

正如司法独立可以被设想为司法部门与其他主体之间的关系（独立于谁？独立于什么？），司法问责也是一样，可以通过司法部门与其他主体之间的关系来把握：向谁负责？就什么负责？⑥S. B. Burbank,“Judicial Accountability to the Past, Present and Future: Precedent, Politics and Power”, U. Ark.Little Rock L. Rev., vol.28, （Fall 2005）, pp.19～62.不过，由于可问责性在司法领域还是一个相对较新的因素，即使在成熟的司法体系中，它也未能获得充分的发展，因而，“问责应当针对什么？”“向谁负责？”等问题，远未如司法独立那般得到清晰的阐释。但是，在现代社会，司法本质上只是保护人民诉讼权的一种制度设置，在终极意义上也应当像其他国家机构一样，就其决策和运作向公众负责。司法部门的独特性质并不能取消问责，只是需要更好的平衡司法独立与司法问责等理念，设计一个比一般行政机关更加复杂的问责机制。⑦由于每个法官被期待独立作出公正的决策，在行政机构中通常被用来维系可问责性的科层监督体系在司法部门内部应用时，就不得不根据司法部门的治理需要作必要的调整。不过，这并不表示司法独立与司法问责之间是水火不容的关系。独立确保司法部门免于预先的决策控制，而问责要求司法部门在事后解释它的运作，两者在作用的时机上是有差异的。同时，一些增强问责的措施通常也有助于巩固司法独立。比如，对司法独立和司法问责而言，更大的透明度都是关键的要素。参见Office of D & G, Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality, Washington, D.C.: Office of Democracy and Governance, 2002, p.39.

在现代社会，公众对权力的态度已经发生了变化。一个任意的决策，不管由行政部门、立法部门还是司法部门作出，都是不可接受的。对司法部门而言，问责不仅有利于司法的独立、诚实和公正，促进公众对司法的信心，而且可以使司法部门因为回应公众需求而提升其合法性。当然，由于问责在意义上所具有的含糊性，它也是一个容易被滥用的术语。比如，人们可能在“司法问责”的名义下，通过威胁司法部门扭曲法律，来实现暂时受到多数人欢迎的裁判结果。为避免这一困境，实现问责应有的职能，也有必要像司法独立一样，建立一个司法问责的分层结构。其中一个方案，就是根据民主问责的对象，把司法问责分为决策问责（decisional accountability）和机构问责（institutional accountability）。①有论者在决策问责中进一步区分了狭义的决策问责与行为问责（behavioral accountability），将与司法行为的品质无关的其他行为归入行为问责的范畴。参见C. G. Geyh,“Rescuing Judicial Accountability From the Realm of Political Rhetoric”, Case W. Res. L. Rev., vol.56, （summer 2006）, pp.911～918.决策问责主要针对司法行为，而机构问责则关注管理司法部门的方式。虽然决策独立可能导出司法经费独立，但在问责层面，就司法经费管理进行问责所指向的，主要还是机构问责，即司法部门作为一个整体就其绩效所负有的责任。

对于机构问责，一个更加重要的问题是由谁来问责以及如何问责。有论者认为，根据问责主体的不同，可以将问责划分为选举问责、平行问责和社会问责。②参见马 骏《政治问责研究：新的进展》，《公共行政评论》2009年第4期。选举问责是通过定期的选举让司法部门接受人民的评价，使之周期性的被提醒他们与其所服务的人民之间的关系，这是一种自下而上的垂直方向的问责；而平行问责强调的是，通过其他政府部门的制衡使司法部门间接向人民负责；至于社会问责则着眼于国家与社会的互动，也可以看作是一种自下而上的垂直问责。据此，可以根据问责主体与司法部门之间的权力关系，将问责区分为垂直问责和平行问责。

（二）垂直问责与司法经费

虽然在美国，针对司法部门的垂直问责非常普遍，③在美国各州的法院，选举法官的现象至今仍然很盛行，选举问责有着广泛的应用。比如，截止1995年，法官不通过任何形式的选举就可产生的州，只有6个。当然，在联邦法院，通过有意的政治设计，很大程度上远离了此种问责形式。参见[美]亨利·J.亚伯拉罕：《司法的过程》，泮伟江，宦盛奎等译，北京：北京大学出版社，2009年，第22页、第37页。但在我国，针对司法部门的，以直接选举为特征的垂直问责并不存在。根据《中华人民共和国人民法院组织法》第34条、第35条，《中华人民共和国人民检察院组织法》第22条、第23条、第24条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第10条、第44条等规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举或者罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，但检察长的任免须报上一级人民代表大会常务委员会批准，副检察长、检察委员会委员和检察员由地方各级人民代表大会任免。显然，这里问责的主体并不是选民，而是人民行使国家权力的机关即人民代表大会。从表面上看，这是一种平行问责，但事实上，将这种问责形式归入平行问责的范畴是有问题的。在我国，人民代表大会是唯一的国家权力机关，相对于人民法院和人民检察院，在整个国家的政治架构中居于高权地位。从权力的属性上看，人民代表大会及其常务委员会可以监督人民法院和人民检察院，但后者却不拥有对人民代表大会及其常委会进行反向制衡的权力。因此，人民代表大会及其常务委员会与司法部门之间并不平等，由此展开的问责形式也不是平行问责，而是另外一种自上而下的垂直问责。

我国司法经费管理体制中嵌入的问责，是一种垂直型政治问责。问责的具体形式可以是相对柔性的审议意见（《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第20条）、询问（《中华人民共和国预算法》第85条、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第34条）等，也可以是更为刚性的质询（《宪法》第73条、《中华人民共和国预算法》第85条、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第35条）、组织调查委员会（《宪法》第71条、《中华人民共和国预算法》第84条、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第39条）等，乃至最为严厉的决定撤职案（《宪法》第63条、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第44条）等。①参见张洪松《国家支出预算授权效力之界分与实现》，《经济法学评论》第14卷，北京：中国法制出版社，2014年。虽然人民代表大会及其常务委员会是问责的主体，但与其他国家不同的是，中国的人民代表大会是在党的领导下建立和发展起来的，人大制度的运行必须要体现党的政治意图。因此，人大并不是政党竞争的平台，而是党委领导下的工作机关。这种领导不仅体现在党委对人大主要干部的管理上。比如，中共十五大以后，地方党委书记兼任同级人大常委会主任的现象日益增多。同时，也体现在地方党委通过人大党组对人大工作的具体领导上。比如，从政策过程看，在党委“总揽全局、协调各方”的政治格局下，重大政策往往首先由党委提出动议，再通过人大将党的意志上升为国家意志，或者先由人大常委会以党组的名义请示同级党委，党委同意后再通过人大将其上升为国家意志。不管由谁首先发起，人大及其常委会的工作都不能偏离党委的中心工作。②参见何俊志《中国地方人大的三重属性与变迁模式》，《政治学研究》2016年第5期。因此，对司法部门的垂直问责表面上看来自于人大，实际上也来自于领导人大工作的党委。而且，相对于地方民意的代表机关，人大作为地方党委领导下的工作机关近年来日益强化，这使得人大政治问责的实际空间，很大程度上取决于党委对其决定的认可程度。③参见钱宁峰《中国式问责制的公法学思考》，载周永坤《东吴法学》（2010年秋季卷），北京：中国法制出版社，2011年。

（三）平行问责与司法经费

在人大对司法部门的垂直型问责之外，人大之下“一府一委两院”的宪法架构，似乎蕴含了行政机关与司法机关之间的平行关系，并使得行政机关对司法机关的平行问责成为可能。但是，基于两个方面的理由，也不宜将其作为平行问责进行处理。首先，在涉及司法经费管理时，行政机关与司法机关并非平等主体之间的关系。在我国，由于国家按照“过程”组织，财政事务权力被统一地集中于行政部门，在这种司法经费管理架构下，财政部门对司法部门的预算事务具有法定的处置权限，财政部门与司法部门之间在经费管理上并不平等，而是直接的管理与被管理、领导与被领导的关系。其次，在涉及司法经费管理时，行政机关与司法机关的关系，事实上已经越出了问责的范畴。从公法的角度看，问责的法律基础乃是《宪法》第3条、第69条、第86条、第92条、第105条、第110条、第126条、第133条、第138条等规定所谓之“负责”，这里所谓的“负责”并不是负法律责任，而是负政治责任。在这里，“负责”（责任制政府）是有其特定内涵的：一是意味着应答复代表提出的质询。如果不答复，不交待，有错既不承认也不改正，在政治上就是不负责任。二是意味着得不到人民代表机关的信任时就应辞职（罢免）。因此，所谓负责的目的并不是为了集中或者行政效率，而是为了民主。④参见龚祥瑞《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，2003年，第357～358页。就此而论，问责本质上所追究的乃是政治责任，而与之并行不悖的针对具体违法或违纪人员的法律责任或纪律惩戒，则并非它直接关注的对象。⑤所谓政治责任，是指制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责，以及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。在现代社会，虽然政治责任的追究必须依照宪法等设定的法律程序进行，但法律化的政治责任仍然是政治责任，而非法律责任，因为法律明定的通常只是追究政治责任的程序，对某一具体的违法行为追究政治责任的决策自由仍然委之于政治机关。参见张贤明《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。既然《宪法》意义上的问责一定是与民主挂钩的，并且应将其与法律责任的追究区分开来，那么，司法经费管理中的政治问责一定是在“党领导下的人民代表大会制度”这一框架中展开的。将我国财政部门对司法预算事务的管理权限界定为问责，某种程度上模糊了问责的应有内涵，并可能影响真正意义上的政治问责机制的发展。

三、纵向式理性支配

司法独立与司法问责代表了司法经费管理体制的两个非常重要的取向模式，但从一个良好的司法经费管理体制所依赖的诸多要素看，它是不充分的。比如，就司法腐败的治理而言，除了司法独立与司法问责外，还必须同时解决第三个问题，即：使司法部门获得控制自身内部运转的能力。①L. Hammergren,“Judicial Independence and Judicial Accountability: The Shifting Balance in Reform Goals”,in Jose Garzon（eds.），Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality. Washington, D.C.: Office of Democracy and Governance, 2002, pp.149～157.历史上，它是通过在司法部门采纳一个科层化的改革模型来完成的，这个改革模型的采纳本身是近代社会以来整个支配结构理性化、组织化演进的结果。具体到司法经费管理领域就是，改革者将马克斯·韦伯的理性支配模型引入到司法改革领域。

（一）理性支配的内涵

根据马克斯·韦伯的概括，理性支配模型的特征包括：②参见[德]马克斯·韦伯《支配社会学》，康 乐，简惠美译，桂林：广西师范大学出版社，2004年，第22～24页。（1）各部门有依据规则而来的明确权限。（2）层级制与审级制。在发展成熟时，层级采取“一元制”的支配形式。（3）职务运作以原本草案形式保留下来的文书档案，以及由幕僚与各种书记组成的部门为基础。（4）职务活动通常都以彻底的专业训练为前提。（5）职务活动要求全职投入，不再以“兼差”的方式来处理。（6）业务的执行须遵照一般规则。不过，在应用理性支配这一模型时，要注意理性化在整合方向上的不同可能性。在我国特有的条块关系的架构中，国家既可以通过“条条”执行自己的决策，也可以通过“块块”执行自己的决策，③参见周振超《当代中国政府“条块关系”研究》，天津：天津人民出版社，2008年，第72页。在这样一个双轨并行的体系中，理性支配也可以分别从“条条”和“块块”两个方向展开，前者为纵向式支配，后者为横向式支配。

在司法经费管理领域，理性支配这一模型被接纳的理由是可以理解的。首先，官僚制的吸引力在于其效率，④J. Cole Blease Graham,“Reshaping the Courts: Traditions, Management Theories, and Political Realities”, in S. W.Hays and J. Cole Blease Graham（eds.）, Handbook of Court Administration and Management. New York: Marcel Dekker, Inc., 1993, pp.3～26.至少在改革之初，许多人都相信它是一种更有效率的选择。用马克斯·韦伯的话说，其“之得以有所发展的决定性因素，永远是其（较之其他形式的组织）纯粹技术上的优越性”。⑤参见[德]马克斯·韦伯《支配社会学》，康 乐，简惠美译，桂林：广西师范大学出版社，2004年，第45页。•不过，从制度推广并被普遍采纳的逻辑看，即使该模型应用于司法部门的效率未知甚至已被证伪，只要该种模型在全国乃至全球的范围内被普遍采纳，对司法改革者而言，它就是难以抗拒的。⑥S. K. Dosal, M. C. McQueen, et al.,“Administration of Justice is Archaic-the Rise of Modern Court Administration:Assessing Roscoe Pond’s Court Administration Prescriptions”, Indiana Law Journal, vol.82, （2007）, pp.1293～1304.因为，组织是受制于制度环境的，许多组织制度和组织行为并不是为效率所驱使，而是源于各种组织在当代社会追求合法性以求生存发展的需要，这种对合法性的追求将导致组织的趋同性发展。在现代社会，由于“理性支配”模型很大程度上已经变成一种神话和仪式，因而，不管理性支配的效率如何，它都会导致制度的趋同发展。⑦参见[美]约翰·迈耶，布莱恩·罗恩《制度化的组织：作为神话和仪式的正式结构》，何新发等译，载张永宏《组织社会学的新制度主义学派》，上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2007年。

（二）横向支配与司法经费

1999年以来，通过部门预算、国库集中收付、政府采购等控制导向的公共预算改革，司法部门连同其他行政机构一样，被更深程度地整合到了以同级党政为首的科层化的预算管理体系中。在这个整合的过程中，包括法院、检察院在内的所有政府部门，在经费管理上都被整合到了以同级党政为顶端的权力金字塔中，从而实现了一种横向维度的科层化，至于纵向维度，则主要维持一种松散的业务指导或者监督关系。这种整合一方面提升了司法经费管理的理性化程度，比如，通过“收支两条线”改革，使司法部门的收入与诉讼费用、罚没收入等脱钩。但另一方面，与西方国家相比，⑧在西方国家的分权架构中，虽然行政权可以自治，甚至立法权也可以自治，但唯独司法权不应自治，因为后者被认为是国家的司法部门，而不是某个特定地方的司法机关，这就无形中放大了司法部门的政治整合功能。参见[奥]凯尔森《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第348页。这种将司法部门散布中央到地方多个层级的做法，不仅大大削弱了司法部门自身的内部整合性，而且大大限制了司法部门通过解决纠纷供给规制、整合社会的延展功能。

横向式理性支配的形成和发展，一方面是因为我国上下级司法部门之间的功能分化并不明显。比如，上、下级法院之间在工作性质上基本同质，四级法院形成一种柱型结构的司法等级制，自塔基至塔顶，在价值目标、职能配置及运作方式方面几乎没有分别。①参见傅郁林《审级制度的建构原理：从民事程序视角的比较分析》，《中国社会科学》2002年第4期。另一方面，也是因为在我国，整个国家的政治整合主要依靠各级党政来完成。在以各级党政为核心的政治整合中，司法部门在政治系统中的功能受到抑制，因而在党和国家的领导体制上，除了金融、国税、海关等实施条条管理的部门外，只有各级党政之间的纵向关系是以“领导关系”为特征的，每一级党委或者政府直接隶属于上一级党委和政府，其他的条条关系——比如法院系统——则以业务上的指导或者监督关系为其特征，在系统内部以一种相对分散的方式在运作。②参见李侃如《治理中国：从革命到改革》，胡国成，赵 梅译，北京：中国社会科学出版社，2010年，第223页。但检察院的情况相对特殊。虽然上下级检察院之间为领导关系，但在始于1999年的公共预算改革中，检察院也和法院一样被整合进了以地方党政为核心的科层化的预算管理体系之中，以支持“块块”对当地各项经济社会事务的统筹。由于上下级法院的关系为“监督关系”，而上下级检察院之间的关系为“领导关系”，在司法经费管理体制的顶层设计中，如何处理法院、检察院的“分”与“别”，仍是一个尚未完全解决的问题。在本文中，考虑到《宪法》第131条、第136条对法院、检察院的独立性作出了相同的制度保障，作为一个初步的结论，本文并不建议在法院与检察院之间实行双轨制，而是将二者一并纳入司法经费的范围予以讨论。两个方面交互作用的结果，就是在1999年以来的公共预算改革中，我国司法经费管理体制走向了以同级党政为核心的横向科层化。

（三）纵向支配与司法经费

如前所述，横向式支配牺牲了司法部门内部的整合性。同时，在横向科层化的过程中，省以下司法部门更深程度地嵌入了地方化的预算政治之中，在司法经费管理上建立了一个对省以下地方党政单向度的依赖关系，这就可能助长本已严重的“地方保护主义”。因此，从2013年开始，中央启动了省以下法院、检察院财物统一管理改革，将省以下法院、检察院从省以下的地方预算网络中剥离出来，这就从根本上改变了我国司法经费管理体制理性化发展的方向。虽然在试点的省（区、市），由于对司法独立理念的坚守，主导性的改革方案都是直接将省以下法院、检察院作为省级财政的一级预算单位，由其直接向省级财政部门编报预算，司法部门内部的协调机制建设并未受到足够的重视，纵向的科层化建设远未成为一种自觉，甚至还可能被批评为影响司法独立的“内部行政化”。但是，一旦将省以下法院、检察院从横向科层化的政治网络中剥离出来，如果不能在司法部门内部完成整合，各个法院、检察院将以原子化的状态，碎片式地进入省级预算过程，既缺乏效率，也不利于问责。因此，从试点省（区、市）的改革实践看，即使纵向的科层化建设可能被批评为“内部行政化”，许多省（区、市）仍然通过让省级司法部门直接统管，或者协助统管省以下法院、检察院的预算编制和预算执行，强化司法部门内部的预算管理能力。

从理性支配的角度看，当司法部门从横向式支配的地方预算网络中剥离以后，纵向维度上司法部门的内部整合其实是难以避免的。而直接将省以下法院、检察院作为一级预算单位，显然忽视了这样一种客观存在的制度需求。但是，也不能简单地将纵向式理性支配等同于司法部门自上而下的垂直管理，这种做法不仅是狭隘的，同时也是有害的。谓其狭隘，是因为从“条条”的类型看，就有垂直管理、双重领导、单独管理等多种类型，③参见周振超《当代中国政府“条块关系”研究》，天津：天津人民出版社，2008年，第32～45页。并非仅垂直管理一途。谓其有害，是因为这种垂直管理将导致司法部门在缓解“地方保护主义”的同时，又跌入“内部行政化”的窠臼。因此，必须超越“纵向式理性支配=垂直管理”的偏见。纵向式支配虽然追求单纯的组织强化，要求预算管理权限在司法部门的集中；但是，集中之后的组织设置和决策过程却可以是开放的，也应当是开放的。于此，超越传统偏见的关键是，要通过司法机构与职能体系改革，建立一个足以吸纳司法体系内外利益相关者、社会公众共同参与的治理结构和程序架构。④参见张洪松《美国州法院统一预算体制及其借鉴——以法院预算过程的内部组织为重点》，《环球法律评论》2011年第1期。比如，通过设立司法委员会，吸纳司法体系内外的利害关系人共同参与，并始终保持该委员会整个决策程序的开放性。事实上，在一些试点省（区、市），已经出现了相应的组织设置，比如上海的预算管理委员会，海南的预算会审小组，只是在吸纳参与的广度和深度方面还有待拓展。①上海市法院系统的预算管理委员会由各级法院院长组成，这样的制度安排为下级司法部门参与司法预算事务管理提供了一个制度化的平台，相对于此前封闭的司法经费管理体制是一个巨大的进步。但是，从新时代司法治理现代化的角度看，预算管理委员会在人员构成上仍显狭隘，因为它不仅排除了法院体系之外其他部门的参与，而且也排除了普通司法干警的参与，可能滋长司法部门的本位主义和官僚主义。而海南省的预算会审小组由省财政部门邀请省高级人民法院、省人民检察院财务人员和各个市县会计管理中心的会计组成，这就将预算会审小组的参与人员范围扩展到司法部门之外，但其成员全部由财政系统人员组成，完全排除市县级司法部门的参与，这就在另外一个意义上限制了参与人员的范围，在开放性和回应性上仍有提升空间。这是影响中国司法经费管理体制改革成效的关键因素之一。

四、改革向何处去：中国司法经费管理体制的未来

讨论社会问题的科学基础不能仅建立在艰辛的经验研究与微观理论基础之上，它还应当告诉人们当代社会应该如何发展。②参见[英]帕特里克·邓利维，布伦登·奥利里《国家理论：自由民主的政治学》，欧阳景根等译，杭州：浙江人民出版社，2007年，第196页。本文考察制约中国司法经费管理体制改革的宏观法政理念，包括决策型司法独立、垂直型政治问责、纵向式理性支配等，也意在揭示在这样一种社会情境中，中国司法经费管理体制改革将向何处去。当然，在中国这样一个迅速转型的社会中，社会对司法部门的期待也在迅速流变，要获得一个长期有效，乃至永续成立的预测必定难以实现，任何研判都只是临时性的。

（一）中国司法经费管理体制将更加强调对省以下预算政治的超越

改革之前，我国省以下法院、检察院的人员经费和日常公用经费主要由同级财政负担，地方财政投入的不足和司法部门对地方单向度的依赖，深刻地影响了省以下法院、检察院在政治架构中的地位，为了获取必要的财政资源，司法部门不得不花费大量时间和地方党政搞好关系，从而对司法部门依法独立公正行使职权构成了制约。党的十八大以来，通过推动司法经费省级统管改革，省以下法院、检察院得以从省以下预算网络中解脱出来。随着市场在资源配置上将发挥更具决定性的作用，政府的管理模式和调控方式也将发生更加深刻的改变，法治和司法将以其统一规范的尺度在社会整合和秩序建设方面发挥更加重要的作用。在这种背景下，司法部门对地方政治的嵌入不再具有合理性，因为这种嵌入可能使省以下司法部门将自身定位为地方的机构，而不是国家司法体系的一个有机组成部分。未来，在一种决策而非机构、分工而非分立，因而与中国特色社会主义政治体系更加契合的司法理念的支撑下，中国司法经费管理体制将更加强调对省以下预算政治的超越，以支撑司法部门更好地发挥规范供给功能。

（二）中国司法经费管理体制在省一级仍将保持对预算政治的卷入

以省级统管为核心的中国司法经费管理体制改革虽然改变了省以下法院、检察院与省以下地方之间的关系，但在省一级，却没有改变司法部门与行政机关、权力机关之间的关系格局。在与行政机关的关系上，由于省级政府是唯一享有预算编制权的主体，司法部门的预算请求只能通过省级政府及其财政部门向省级人大提交。省级政府及其财政部门不仅可以在消极意义上删减司法部门的预算请求，还可以在积极的意义上作出绝大多数的资金分配决策。在与权力机关的关系上，由于人大的预算权力必须接受党的领导，并服务于党委“中心工作”，司法部门要在筹资上取得更大的成果，就必须“为中心工作服务”，凸显其工作对于“中心工作”的工具性价值。党的十九大报告提出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。未来，在一种垂直型问责的理念及相应社会—政治结构的支撑下，中国司法经费管理体制在省一级将保持对预算政治的深度卷入，并更为彻底地融入党委一元化的领导体制。

（三）中国司法经费管理体制将更加注重司法部门的内部整合

改革以前，由于省以下法院、检察院被嵌入到地方党政主导的预算网络之中，中国司法经费管理体制实际上是一个分散的、碎片化的体系，司法部门自身的预算能力也无从发展。党的十八大以来，虽然中央启动了省以下法院、检察院财物的统一管理改革，但由于许多试点省（区、市）都将省以下法院、检察院作为一级预算单位，省以下各法院、检察院实际上仍是以原子化的状态碎片式进入省级预算过程，这种安排不利于塑造司法部门的整体性。未来，在一种纵向式理性支配理念及相应社会—政治结构的支撑下，中国司法经费管理体制将会在司法体系内部构建集中化的预算准备和审查机制，以提升司法部门的内部整合水平。这种集中化的经费管理，并不是要对司法部门进行条条上的垂直管理，或者在司法部门内部推行行政化，而是要扬弃直接将省以下法院、检察院作为省级一级预算单位的做法，在司法经费管理权限集中的基础上，创建一个可以吸纳司法体系内外利害关系人和社会公众共同参与的、开放式的治理结构，以此支撑司法经费管理过程的内部组织，增强司法部门作为一个整体管理财政资源并向公众负责的能力。