城市转型的实质挑战及土地制度的应对——兼论集体土地入市问题

夏柱智

一 、问题的提出

在快速的城市转型过程中，土地制度不断发生变革，围绕土地制度改革分析问题和提出对策是重要的研究路径。目前，中央在全国正在进行33个土地制度改革试点，2018年，全国人大常委会又批准试点延长1年。此举源于土地制度是基础性制度，关系到经济社会长期发展和国家长治久安。而学界及舆论就土地制度改革的具体方向发生了很大的分歧。核心分歧是关于征地制度改革，即多大程度上缩小征地范围，这关系到多大范围内允许集体土地直接进入市场的问题。①贺雪峰：《三项土地制度改革试点中的土地利用问题》，《中南大学学报》 （社会科学版）2018年第3期。其实质影响是：未来的城市究竟是继续在国有土地上规划和建设，还是在集体土地上建设，其中，后者意味着现有城市化模式的改弦更张。

要厘清分歧，我们主张回到改革开放40年来的土地制度和城市化的关系中审视，一切从实际出发。目前，主流的一种观点主张现行土地制度要“大调整”，而不是仅仅“打补丁”，其核心观点是集体土地入市。②黄小虎：《建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序》，《中国改革》2017年第5期。然而，正如华生所说的：“真正的土地制度研究要回答发展中国家城市化转型的实质性挑战，即是如何能将一个国家的大多数人口，平稳和体面地从传统农村农业转移到更高产出的现代工业和城市经济。”③华 生：《如何辨证地看土地问题》，《商界评论》2015年第1期。这段话提出了两个重要命题：一是土地制度如何服务于现代城市经济体系的建立；二是如何建立公平分享现代经济剩余的机制，让大多数人口有序融入城市。本文主要研究第一个问题，基本观点是：现行土地制度是现行城市化体制是重要构成部分，能够有力推动以城市为中心的现代经济体系形成。只有在城市经济增长的基础上，城乡发展不平衡及城乡二元结构才能逐渐打破，而单纯的城乡一体化的土地制度改革无济于事。笔者首先描述改革开放以来城市转型的现状和问题，再分析现行土地制度对城市转型的影响，重点是征地制度；而后，对当下主流舆论推崇的集体土地入市政策主张进行四方面的辨析；最后给出结论并提出相关的政策建议。

二、中国城市转型的现状和问题

受益于计划经济时期奠定的工业化基础和改革开放时期融入全球化的双重因素，近40年来，中国城市化史无前例地快速扩张，带动了经济社会结构全方位的改变。

首先是城市人口的增加。改革开放后，中国经济逐渐融入全球化，城市快速扩张，尤其是21世纪以来，城市人口以每年超过1个百分点的速度增加。①李培林：《城市化与我国新成长阶段——我国城市化发展战略研究》，《江苏社会科学》2012年第5期。2011年，中国城市人口比例首次超过50%，2017年，城市化率达到 58.5%，这标志着中国城市化进入中后期。

其次是城市现代化程度的不断提高。20世纪80年代以来城市化有两个阶段：一是改革开放伊始到20世纪90年代中期，乡镇企业异军突起，小城镇迅速增加，出现农村人口向小城镇聚集、向非农产业转移的趋势。这个时期，大中城市对流动人口仍有严格的户籍限制，农民“进厂不进城，离土不离乡”，这在沿海发达地区表现得非常明显。②贺雪峰：《城市化的中国道路》，北京：东方出版社，2013年，第105页。二是20世纪90年代中期到现在，乡镇企业趋于衰落，各地方以园区工业化为重点，人口、资金和土地等生产要素越来越集中于全国性和区域性的中心城市，打破了传统城镇化的模式。这一阶段，户籍制度改革的方向是放宽进城落户的限制，农村人口大量向城市聚集。在城市快速扩张的背景下，经济最活跃的地区出现了大中城市和小城镇构成的城市群，主要包括长三角、珠三角和京津冀三大城市群。

然而，在取得成就的同时，我们也意识到中国目前城市化还未完成，大多数农民作为流动人口还未能完全融入城市。根据统计，中国2015年的常住人口城市化率已经接近56%，户籍人口城市化率则不到36%，相差了约20个百分点，这主要是由于进城务工的农民“半城市化”所致。③王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期。“半城市化”和户籍制度有一定联系，然而，从社会变迁的观点来看，随着市场经济体制的建立和完善，城市户籍不再是农民融入城市的充分条件。④夏柱智：《半工半耕：一个农村社会学的中层概念——与兼业概念相比较》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2016年第6期。主要原因是农民工个体职业的约束。农民工在城市从事的主要是非正规就业，收入不高，难以体面地进行家庭再生产，故理性地选择“以代际分工为基础的半工半耕”，即年轻子女在城市务工，年老父母在农村务农，农民工和农村还保持紧密的经济社会关系。⑤王海娟：《人的城市化：内涵界定、路径选择与制度基础——基于农民城市化过程的分析框架》，《人口与经济》2015年第4期。

农民工的这种处境是宏观经济结构决定的。从全球化的视角看，随着中国经济继续转型升级，只有中国经济在世界分工体系中占据更有利的位置，城市才有条件容纳更多的农业人口，但这必然是一个长期过程。⑥贺雪峰：《论中国式城市化与现代化道路》，《中国农村观察》2014年第1期。因此，需要保持过去几十年被证明行之有效的基本体制。从中国国情来看，重要体制之一便是城市化的体制，即从“小城镇”转向以“城市”为中心的城市化体制。20世纪80年代的农村工业化和小城镇建设，为国家经济做出了巨大的贡献，然而，其固有的分散特征决定了其难以满足产业升级和城市建设的需要，也不利于农民工及家属的城市融入。小城镇是特定国家发展战略和积累模式制约下的城镇化模式。随着改革开放的深化，依赖国际市场和投资，城市采取了自身积累的经济发展模式，城市化开始迅速扩张。⑦赵燕菁：《制度变迁·小城镇发展·中国城市化》，《城市规划》2001年第8期。而中国特色城市化模式的扩张又是和中国土地公有制度分不开的。土地公有制意味着土地作为生产资料进入到工业和城市建设，土地利益阶层没有合法存在的空间，这是中国土地制度相对于其他发展中国家的巨大优势。⑧桂 华，贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014年第4期；曹锦清：《中国土地制度:农民工与工业化、城市化》，《社会建设》2015年第3期。在这一基本前提下，本文要进一步对城市化体制的实践逻辑予以分析。在当下主流舆论不加分析地否定现行土地制度时，这种分析对土地制度的历史形成及其优势进行总结有重要的理论意义和实践意义。

三、土地制度和中国城市化

改革开放以来，在土地公有这一宪法秩序框架下，中国城市化进程中形成了特色的土地制度。其基础部分是征地制度。征地制度顺利解决了城市扩张和郊区农村土地集体所有的矛盾，把城市建立在国有土地上。这为政府主导的城市综合开发和运用市场机制形成“土地财政”提供了产权基础，进而为城市的现代化转型提供基本条件。

（一）征地制度：把城市建立在国有土地上

城市化首先是土地的城市化，土地是任何经济社会建设的空间载体。改革开放之后，我国城市建成区占地面积扩大了数倍，达到了1.05亿亩，①具体数据参见中华人民共和国住房和城乡建设部《2014年城乡建设统计公报》，《城乡建设》2015年第8期。绝大多数土地来源于郊区农村集体。没有征地制度，城市不可能如此快的扩张。城市快速扩张面临的基本矛盾是城市建设和私人占有土地的矛盾，土地所有者有可能以垄断性的位置要求高额土地补偿，妨碍城市建设。中国则通过社会主义革命取消了土地的私人所有权，也就是把土地转为纯粹的生产资料投入到经济建设中，形成了中国土地制度的宪法秩序。“中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的法律，可以称作中国土地制度中的宪法秩序，是中国20世纪资产阶级革命和社会主义革命的重要成果，这一成果在当前中国现实中的表现是，土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了，没有人再可以声称自己是特定土地的所有者，从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。”②贺雪峰：《中国土地制度的宪法秩序》，载郑凌志《中国土地政策蓝皮书》（2012），北京中国社会科学出版社，2012年，第267～274页。

征地制度就是这一宪法秩序的制度实现路径。按照《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）对土地制度原则的规定，1998年《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第2条第1款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第3款规定“任何人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”（征用指临时性的占用）。依据《土地管理法》的相关规定，只需要满足公共利益、程序合法和足额补偿三个条件，③桂 华，贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014年第4期。地方政府就可以实施征地，农民集体无权妨碍。从性质来看，国家征收集体土地是行政行为，征地补偿不包括任何市场交易的成分。第47条规定了征地补偿的方式。“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”这一条非常重要。其意义是把城市建立在国有土地上。通过征地制度，地方政府只需要按照原用途补偿就能够合法地获得成片土地，从而能够以土地调控宏观经济社会建设，体现了国家在土地管理领域强大的基础性能力。这种能力表现为两方面，一是地方政府作为城市一级土地市场唯一的供地主体，有能力按照城市规划需要供给土地，为政府主导的城市综合开发提供条件。二是政府运用市场机制激活土地资源价值，形成了支撑城市经济崛起的“土地财政”。

（二）城市综合开发：科学地建设城市

城市化表现为人财物各类生产要素的聚集，形成规模经济，其前提是集中统一的城市土地开发。20世纪90年代以来，为了汲取20世纪80年代小城镇分散开发在土地利用方面的教训，中国各地方政府形成了“城市综合开发”体制，表现为各类开发区和新城区实践。总体来看，城市综合开发是科学建设城市的机制，是地方政府及各城市职能部门作为建设主体，依据城市土地利用和城市建设规划，向城市各个生产部门提供土地空间的政治经济过程。

城市综合开发的首要目标是“集中型城市化”，①张路雄：《中国要确立集中型城市化的方向》，《社会科学论坛》2011年第11期。提高土地资源的利用效率。在偏紧的土地供给政策约束下，城市扩张和土地供给之间会产生矛盾，地方政府则积极推动土地资源向城市集中。长三角的苏州市在20世纪90年代中期就提出 “工业向园区集中、居住向城镇集中、农业向大户集中”的“三集中”战略，以此优化城乡空间布局和土地资源配置。从全国来看，1998年是分界线，1998年修订的《土地管理法》引入了现代土地管理的基本制度——土地用途管制制度，规定任何建设均需要服从土地利用总体规划，严格控制在城市规划区外建设。②也可以说，以1998年《中华人民共和国土地管理法》为标志，中国建立了现代化的土地制度。在这个意义上，城市的现代化和土地制度是互构的。20世纪八九十年代，快速增长的分散工业用地开始受到严格控制。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出，“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中”。这之后，乡镇企业用地基本不再增长，只存在规范管理问题，多个地区开始试点集体建设用地流转等盘活利用方式。

城市综合开发体制是政府主导进行的。城市综合开发看起来是政府“经营”城市的行为，然而，其性质根本上不同于私人企业的经营，不能混为一谈。城市规划是基于城市经济增长、城市宜居、城市公正和城市土地利用效率等理由的。城市规划的落地最终依赖的是地方政府的土地管理能力。由于中国城市建立在国有土地上，城市规划得以按照科学的方式，摆脱了发展中国家城市空间利用的普遍无序。故“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”。③从艳国，魏立华：《2003年以来有关土地问题的研究述评》，《城市规划》2008年第9期。因此，没有理由否定政府推动城市综合开发的行为。1992年，《国务院关于严格控制乱占滥用耕地的紧急通知》把城市综合开发体制的特征概括为“五统一”，指的是“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”。1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》作为一部规范城市开发的重要法律，正式确立了城市综合开发的体制。第25条提出了房地产开发原则。“房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。”概括来说，城市综合开发有三方面优势：一是综合开发，按规划成街成片地改造旧城，配套建设新小区，可以避免分散建设的种种弊端，有利于实现城市总体规划，加快改变城市面貌；第二，综合开发，可以有计划地把基础设施、配套工程和主体工程同步建设起来，工程竣工后配套交用，这样便于生产和生活；第三，综合开发，建设周期短，工程造价低，有利于施工单位提高劳动生产率。有利于提高工程质量，也有利于保护市容环境。④房维廉：《中华人民共和国城市房地产管理法释义》，北京：人民法院出版社，1995年，第84～85页。

城市综合开发的成功范例，是1994年苏州市政府和新加坡合作共建的苏州工业园区，体现了地方政府按照统一规划进行城市建设的能力。20世纪90年代后，乡镇企业开始衰落，苏南地区的地方政府开始发展外向型经济，建立高标准的工业园区是前提条件。经过20多年的发展，如今，苏州工业园区已成为苏州城市经济和文化的中心，聚集着众多高新技术产业，是“新苏南模式”的标志。地方政府在开发工业园区的过程中，对集体土地实行统一征收，对农民实行集中安置（后来全部办理城镇社会保障），对原集体土地上的乡镇企业实行“关停并转”政策，低成本地清理农村政治经济关系。在腾出土地后，地方政府进行统一开发，建设了高标准的基础设施，首期开发资金投入44.32亿元，平均每平方公里投资3.8亿元，达到“九通一平”的标准，即道路、供电、供水、供热、燃气、排水、排污、邮电、有线电视通和土地平整。⑤董筱丹：《再读苏南》，苏州：苏州大学出版社，2015年，第30～31页。

（三）城市土地财政：通过市场激活土地价值

中国城市化在近40年来的快速扩张，还得益于在城市建设中发挥巨大作用的土地财政。赵燕菁称之为“伟大的制度创新”，其伟大的创新意义，远比大多数人的理解来得深刻、复杂。⑥赵燕菁：《土地财政：历史、逻辑与抉择》，《城市发展研究》2014年第1期。土地财政和城市综合开发是相互作用的。在分税制改革的背景下，大多留存地方的土地财政为城市综合开发提供了经济基础，反过来，城市综合开发不断推动城市扩张和经济转型升级，提高城市财政收入，形成城市开发和经济增长的良性循环。

土地财政直接源于20世纪80年代末土地有偿使用制度改革。①另一个原因是1994年的分税制实施。参见贺雪峰《地权的逻辑Ⅱ——地权变革的真相与谬误》，北京：东方出版社, 2013年，第98页。当时，为适应市场经济体制改革，国家开始试行土地有偿使用制度，激活城市土地资源。土地有偿使用最早是针对外资的，1987年12月，深圳特区敲下了土地拍卖第一槌。随后1988年《宪法》第10条第4款修正为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国城市房地产管理法》（下称《城市房地产管理法》）和《土地管理法》均把土地有偿使用作为“一般”规定，把无偿划拨作为“例外”规定，对地方政府划拨土地的范围进行控制。为了严格土地管理，维护城市房地产市场秩序，国家还把土地有偿使用限制在城镇国有土地范围内，集体所有土地不在其内。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“国家垄断城镇土地一级土地市场”。随后，1995年《城市房地产管理法》第8条就明确规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让”。《土地管理法》规定，建设用地一般使用国有土地，把集体所有土地使用权可以转让的情形严格限制在“例外”情形。第63条规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

土地财政的主要功能是解决城市快速扩张的资金问题。城市扩张需要原始资本积累，如何获得“第一桶金”至关重要。中国创新性地探索形成了土地财政形式。地方政府通过垄断性的城市一级土地市场获得土地财政收入，以这些预期收入获得银行抵押贷款，支付城市快速扩张所需的成本。据统计，截止1993年底，土地财政收入为1千多亿人民币，在有些城市，土地出让收入已占本市财政收入的25%，少数城市达到50%甚至更多。②房维廉：《中华人民共和国城市房地产管理法释义》，北京：人民法院出版社，1995年，第16页。2014年，土地财政收入达到4.2万亿元，其中80%左右属于成本补偿性费用，涉及征地拆迁补偿、土地开发和城市基础设施建设，对城市建设发挥着重要的作用。③刘尚希：《正确认识“土地财政”》，爱思想网：http://www.aisixiang.com/data/87454.html，2018年9月21日。当时的立法者也明确意识到土地市场的这种功能：“国有土地使用制度改革是实现城市基础设施建设良性循环，促进经济发展的正确途径。我国城市基础设施建设最大的困难是资金短缺，在旧的国有土地使用制度下，土地使用者无限期使用土地，土地所有者却无任何收益，形成城市基础设施建设只有投入没有回报，政府投入越多财政包袱越重的恶性循环。实行国有土地有偿、有限期使用制度，把本应归国家的土地收益收归人民政府，以地养地，以地生财，就从根本上解决了城市基础设施建设的难题。”④房维廉：《中华人民共和国城市房地产管理法释义》，北京：人民法院出版社，1995年，第18页。

土地财政还发挥了政府调节经济发展，实现国家发展战略的功能。比如说在招商引资中，地方政府就通过廉价供给工业用地，“暗补”工业企业。熟悉地方经济的人都知道，几乎所有大型工业项目，背后都有地方政府的大规模补贴，而补贴的来源绝大部分来自于土地财政。政府通过一级开发形成的“熟地”中，一般只有大约1/4的土地被规划为房地产商业用地，这些土地通过市场卖出高价，是土地财政收入的主要来源。有大约1/4是城市基础设施和公益事业用地，是无偿划拨的。还有约一半的土地是工矿仓储用地，一般是协议出让的，地方政府以成本价甚至“零地价”出让。如苏州工业园区一亩工业用地地价为22.4万元，这远远低于土地开发的成本。只有地方政府获得商业和房地产土地市场的土地收入，才可能既能补偿土地开发的前期投入，又有能力补偿工业企业用地的成本。

综上，现行土地制度是在土地公有的基本框架下，由征地制度及相关的城市土地开发、城市土地市场等制度共同构成的。这一制度的实行，有力地支撑了中国快速的城市扩张，是中国改革开放40年来经济崛起的秘密。中国的政府通过征地制度，形成国有土地上的城市建设，排除了土地私有条件下的土地利益集团。通过城市综合开发，地方政府依据规划科学建设城市，最大程度地利用城市空间，提高用地效率。同时运用市场机制，激活城市土地资产的价值，形成土地财政，和城市综合开发相辅相成，为政府主导城市建设提供经济基础。这是中国作为发展中国家的优越制度条件。

四、辨析集体土地入市

在三项土地制度改革试点和修订《土地管理法》的背景下，《土地管理法》（修正案）（征求意见稿）第63条规定，“国家建立统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位和人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押”。对此，一种主流的观点认为：应当允许集体土地入市，允许农民走“自主城市化”道路，赋予集体土地和国有土地“同地、同权、同价”的权利。①刘守英：《土地资本化与农村城市化道路——北京三模式调查》，《开放导报》2011年第2期。这种观点看上去维护农民的利益、维护农村和城市的平等权益，却从逻辑上是不成立的。下面将逐一梳理这一主流观点的四种辩护理由，并尝试一一反驳，指出其不符实际之处。

（一）经验逻辑辨析

在经验上，这一主流观点往往列举发达地区农民在集体土地上进行的自主开发的经验。集体土地入市有两个优势：第一，解决城市扩张和农村集体占有土地之间的矛盾，由于征地冲突问题，目前征地制度已经不可持续，集体土地入市可以为城市扩张提供土地资源；第二，解决农民收入问题，土地是农民最主要的财富形式，允许集体土地入市将给农民带来不断增加和可持续的财产性收入。笔者认为，这两个判断似是而非。在我国，尽管征地相对于许多公共事务要难得多，然而，绝大多数农民并不反对征地，相反盼望征地，征地制度总体上有序运行。②贺雪峰：《如何理解征地冲突——兼论〈土地管理法〉的修改》，《思想战线》2018年第3期。相反的是，一些试点集体土地入市的地区，典型如珠三角地区，因涉及多方利益主体的博弈，城市所需土地资源变得更加难以保障，成为土地利用上的“先行劣势”。③贺雪峰：《发达地区土地利用上的先行劣势》，《农村工作通讯》2016年第12期。这就是珠三角地区经济社会快速发展，而城市转型陷入困境的制度原因。而所谓集体土地入市解决农民收入问题，需要反思的是，这一方式能够解决哪一类农民的收入问题。城郊地区有开发机会的农民是全国农民的绝对少数，即使集体土地入市解决了他们的收入问题，大多数农民的收入问题依然无解。且由于政府难以集中土地收益形成土地财政，税收财政将被用于支付城市建设成本，普通农民更难以从财政转移支付中获得好处。

（二）法理逻辑辨析

在法理上，很多学者认为现行《土地管理法》限制集体土地入市超越了宪法规定的权限。如黄小虎就认为，集体建设用地进入市场，符合宪法关于土地的使用权可以依法转让的规定，“1998年修订，1999年实施的《土地管理法》，不允许集体建设用地进入市场，实际上把农村土地也纳入政府经营范围。严格说来，超越了管理法的立法权限”。④黄小虎：《建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序》，《中国改革》2017年第5期。这涉及到重大法律问题。实际上，《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”是一般性规定，具体依据什么法律，这是其他下位法的任务，并没有在此确定了所有类型的土地使用权均可以转让。⑤桂 华：《论土地使用权转让的〈宪法〉秩序——土地管理法（修正案）（征求意见稿）评析》，《思想战线》2018年第3期。20世纪90年代以来，最主要的土地法律是《土地管理法》，以及《城市房地产管理法》、《担保法》和《物权法》等。这些法律都明白无误地规定了什么性质和类型的土地使用权可以转让，不存在现行《土地管理法》不符合宪法精神的问题。同时，黄小虎还认为，1986～1998年的土地管理法律是允许集体土地使用权转让的，直到1998修订的《土地管理法》才关闭了集体土地进入市场的通道。笔者认为，这种认识也是不成立的。1986年形成的《土地管理法》规定了利用集体土地从事建设的三种情形，不允许集体土地进入市场，至于实际上集体土地隐性地进入市场，这是另一回事。1988年之后，在市场经济背景下，国家在城市逐渐建立起国有土地有偿使用制度，同时，国家法律一直不认可集体所有土地的使用权的转让。包括苏州、芜湖、成都在内的很多地方进行过相关试点，迄今争议十分大，尚未上升为全国性法律。正在进行的33个土地制度改革试点的重点任务之一，就是讨论如何解决这一问题。

（三）理论逻辑辨析

从理论上，主流的土地制度改革主张主要受到西方产权经济学的“土地财产权”理论影响。抽象地看，这一命题无所谓对错，可用于解释特定的现象。然而，学者往往把中国大多数人口尚未融入城市这一发展中国家普遍的社会转型困境归结为中国特色土地公有制度，然后把“还权赋能”作为解决“三农”问题的根本路径。①北京大学国家发展研究院综合课题组：《“还权赋能”：奠定长期发展的可靠基础—成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究》，北京：北京大学出版社，2010年，第2页。在城市建设用地尤其是商业服务业和房地产用地屡屡拍出高价的背景下，他们把农村集体建设用地想象为财富源泉。农村最大的财富是集体土地，只是由于没有被改革激活，“农民是捧着金饭碗讨饭吃”。②王维博：《成都求解农村“未来之路” 》，《中国新闻周刊》2009年第8期。

这种思路缺乏逻辑，也没有历史视野。这种观点误会了土地价值的来源，陷入了马克思所说的“土地拜物教”的泥潭。土地是自然物，本身没有价值，经济发展的剩余附着于特定区位的土地，产生了土地价值的表现形式——地租。同时，这种观点也没有意识到，发展中国家城市转型面临的实质性挑战——持续性的经济增长。农民融入城市要以农民在城市获得体面和稳定的就业为条件，试图以农民占有土地来获得城市融入所需的经济收入，这种想法过于天真和幼稚了。如果仅仅是土地制度设计出了问题，那么现代化就过于容易了，就不需要各个国家为现代化奋斗了。现实是，在过去100年的历史中，大多数发展中国家没有实现现代化。在较大的国家中，除了韩国和中国，其他发展中国家均落入“中等收入陷阱”，经济停滞，社会动荡，农民过度涌入城市造成触目惊心的贫民窟。③贺雪峰：《论中国式城市化与现代化道路》，《中国农村观察》2014年第1期。如果我国土地制度改弦更张，允许集体土地直接进入城市一级市场，那么，中国作为发展中国家，将重新面临城市化过程的土地利益集团，快速的城市化将会中断，良好的社会秩序也将不复存在。

（四）改革逻辑辨析

从目前的土地制度试点改革和2017年公布的《土地管理法（修正案）（征求意见稿）》的一些内容来看，上述政策主张对我国目前正在进行的土地制度改革试点的方案设计和实践产生了实质性影响。本来，2015年国家开启三项土地制度改革时，是将不同类型的改革封闭进行的，以此降低土地制度改革的风险。2016年以来，为了扩大试点效果，相关学者和舆论呼吁“打通三项土地制度”，要求缩小征地范围至公益性建设用地，允许集体经营性建设用地入市，允许宅基地退出并经整理形成新增集体经营性建设用地，视其为建立城乡统一的建设用地市场的捷径。④夏柱智：《农村土地制度改革的进展、问题和启示——基于33个试点的资料》，《云南行政学院学报》2017年第5期。笔者认为，这种试点政策是有风险的，将对现有土地制度及其支撑的城市化模式产生根本性冲击。因为，城市还在继续扩张，还需要大规模征收郊区集体土地。如果按照现行土地制度的规定，城市规划区内的建设用地仍然实行统一征收之后再供给的模式，城市规划区外可以通过集体经营性建设用地入市供给，这种改革既盘活了农村存量集体经营性建设用地，又维护了征地制度和农村宅基地制度，城市仍然建立在国有土地上。但如果按照主流政策主张打通三项土地制度改革，那么，存量集体经营性建设用地和存量宅基地加起来的总量将至少达2.7亿亩以上，⑤李 元：《坚持制度创新推进农民集体建设用地使用权流转——在芜湖试点总结研讨会上的讲话》，《国土资源通讯》2003年第6期。这些土地作为“集体经营性建设用地”进入市场，将对现行城市化模式造成巨大的冲击。

五、结论和政策建议

城市化作为中国现代化的重要部分，城市化过程中的土地制度改革受到普遍关注。本文对中国现阶段城市化现状和问题进行了分析，把当下城市转型的挑战归结为城市持续经济增长问题，分析了改革开放40年城市化实践中以征地为基础的土地制度和城市转型之关系。

中国是一个发展中国家，中国特色土地制度是城市化快速扩张的前提。经过改革开放和改革开放之前70年的探索，已经建立了和我国社会主义初级阶段基本国情和中国特色社会主义经济体制基本适应的中国特色土地制度框架，这是中国城市经济增长的基本秘密。这一土地制度既包含了改革之前已经建立的土地公有制的宪法秩序框架，没有土地公有制，就没有中国特色的征地制度和把城市建立在国有土地之上之举；还包括改革开放之后，国家为适应城市建设和市场经济规律所建立的城市综合开发和土地财政制度，两者相辅相成，构成了城市经济增长的重要机制。

当下，国家正在进行土地制度改革试点，《土地管理法》面临新一轮修订。鉴于土地制度的基础性，土地制度改革必然对城市化产生重大影响。因此，国家慎之又慎，2017年把3年试点期推迟1年之后，2018年又把试点推迟一年，使得试点更为充分，力求试点成果能够支撑土地管理法律修订。从本文研究来看，国家的立法者要建立对中国特色社会主义制度体系的自信，注重研究中国特色土地制度历史由来和优势，不轻易变革被证明行之有效的现行土地制度原则。我们期待学界结合中国经验，对现行土地制度和城市化的政治的、经济的和社会的关联进行更多的客观分析，“一切从实际出发，把马克思主义和中国实际有机结合起来”，从而能够为三项土地制度改革试点、为科学客观地修订《土地管理法》作出贡献。