以司法丈量法治中国之进度——法治政府司法指数报告*

叶必丰 上海社会科学院法学研究所所长、研究员

张 亮 上海社会科学院法学研究所助理研究员

肖 军 上海社会科学院法学研究所副研究员

何卫东 上海社会科学院法学研究所副研究员

邓少岭 上海社会科学院法学研究所副研究员

法治政府是法治中国的核心。在党的十九大报告中已经明确，我国要在2035年基本建成法治政府，但是何谓建成，目前的进度又是如何，其实是需要学者切实关注的，这就为法治政府司法指数的研究指明了方向。法治政府要求政府依法行政，那么在司法视角下，政府活动中所引发的行政诉讼，正是法治政府的运作轨迹。在行政诉讼发生、行政行为违法、行政不作为、行政赔偿等指数的框架下，行政裁判的结论被量化为行政纠纷和违法的地域、管理领域、行为种类、影响因素等要素，其分布与规律可以考察地区发展水平与法治政府建设的密切关系、行政诉讼中的群体特征与行为动机、“懒政”的发生情况以及行政赔偿的理想与现实，这些理论解释可能能为地方政府依法行政的合法性、合理性，乃至一系列改革创新的张力和冲突等问题提供必要和现实的借鉴。

一、“看得见”的法治政府

法治政府不但要积极建设，这个过程还应以“看得见”的方式来展示和记录，在此意义上，通过司法数据对我国依法行政水平进行全方位评估有助于实现这项目标。当下，围绕行政过程数据所开展的法治政府评估已经产生了很大影响，1参见2013年至2018年中国政法大学法治政府研究院主编的《中国法治政府评估报告》。而基于司法裁判文书进行的实证评估才刚起步。从行政法角度而言，行政裁判文书不仅是司法活动的表现形式，也是行政活动的规范重述。研究行政裁判文书，有助于深刻理解行政权运行的法治逻辑。本报告以2016年1月1日至2016年12月31日期间，我国31个省级行政区的中级人民法院（以下简称中院）及高级人民法院（以下简称高院）宣判并在“中国裁判文书网”上公布的92679份生效裁判文书为分析样本，试图通过一套量化标准来呈现我国地方政府的法治政府建设水平。2本文的分析样本中已排除纯粹以国务院部委为被告的案件、各地基层法院案件、特殊管辖案件的判决以及所有非终局性的裁定。排除后的文书共计92679件，包括38080件判决书和54599件裁定书。

“法治政府司法指数”是对法治政府实证研究的一次尝试，因应于中国司法公开改革所实现的裁判文书上网制度，也契合行政法学实证研究的理论发展趋势。通过司法镜像所呈现的法治政府影像虽然有所局限，但一定程度上正是公众对依法行政的真实反映。法治政府司法指数的设计基于对特定范围行政裁判文书的数据统计，将文书内容分解为7大类、50小项数据，应用于“行政诉讼发生”“行政行为违法”“行政不作为”“行政赔偿”等各项指数的分析。3需要说明的是，行政违法、行政不作为、行政赔偿等指数的分析样本仅包括有实体司法审查结论的行政判决，也就是说，由于行政纠纷不属于法律问题或者不符合行政诉讼受理条件而做出的裁定不在此范围，上述指数的案件基数为38080份行政判决。但是行政诉讼发生指数是为了描述行政纠纷发生的客观现象，与其他指数的评价功能不同，因此其分析样本是包括判决书和裁定书在内的92679份行政裁判文书。行政诉讼发生指数旨在呈现各地区行政诉讼发生的数量、领域以及影响因素，以考查行政纠纷发生的合理数量区间、集中领域以及密切相关的重要变量。与之相应的，行政违法指数则对法治政府建设情况具有极强的表征力，行政违法案件多或者少、比例高或者低，程度强弱等能直观展现法治政府建设的成绩与不足。行政不作为指数与行政赔偿指数系对当前突出问题的专门研究，在前两者的内容范围内但又有独立的补充作用。

围绕司法指数开展的地方法治政府水平比较，进而通过阶段性的数据库建设、体系性评估及其衍生的基础理论研究，可以为中国法治政府建设实践提供有益的决策建议，也能给行政法学本土化的规范研究带来经验事实上的理论给养。

二、地区发展水平与法治政府建设

法治水平、司法功能与社会经济发展的密切关系，一直是全球法治理论中的热点议题，4See Kenneth W. Dam. The Judiciary and Economic Development, U Chicago Law & Economics, Olin Working Paper No.287，P41.Asli Ozpolat, Gulsum Gunbala Guven, Ferda Nakipoglu Ozsoy, Ayse Bahar. Does Rule of Law Affect Economic Growth Positively? Research in World Economy, Vol. 7, No. 1 (2016). Stephan Haggard，Lydia Tiede. The Rule of Law and Economic Growth: Where are We? World Development，Volume 39, Issue 5, May 2011, Pages 673-685. Stephan Haggard, Andrew MacIntyre, Lydia Tiede. The Rule of Law and Economic Development, Annual Review of Political Science,Vol. 11:205-234.而且法治政府数据也是国际各类法治指数中的重要评估指标，5See World Justice Project.World Justice Project Rule of Law Index 2017-2018，https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018，2018年10月31日访问。在此本报告尝试以中国的司法数据来验证本土的法治与发展关系。

（一）行政纠纷发生的合理区间与相关因素

综观全国省级行政区的行政诉讼案件数排名，可以发现明显的地区间差异，如河南（7916件）、江苏（7802件）、北京（6717件）、山东（6423件）、浙江（5985件）、广东（5228件）等地位居前列，而内蒙古（1327件）、新疆（1069件）、海南（1068件）、宁夏（925件）、青海（307件）、西藏（7件）排在尾部，中位数为广西（2457件）。行政诉讼案件的发生说明行政过程中产生了纠纷，但是各地区的行政诉讼案件数排名并不能直接等同于地方政府的依法行政水平，与行政违法指数的负面评价功能不同，行政诉讼发生指数作为一项中性的评估指数，标准不在于案件数的多少，而是有两方面的意涵：其一，行政诉讼案件数少一定程度上可以表征依法行政水平较高。因为法治政府既要求完成令人民群众满意的行政活动，减少纠纷发生，又要尽量通过各种替代性纠纷解决机制高效化解行政纠纷。其二，法治政府要保障公民通过合法途径主张诉求，监督政府依法行政，一定数量的行政诉讼案件量是可以存在，甚至是应当保持的。因此，行政诉讼发生指数必须结合具体的地区变量进行综合判断。我们将31个地区的行政诉讼案件数与人口规模、经济发展水平、教育水平、城镇化水平等14项地区基础数据进行相关性分析，6以上地区基础数据均来自2017年版《中国统计年鉴》。可以发现，案件数与地区GDP的有效Pearson相关性高达0.812，与常住人口的相关性高达0.715，也就是呈现极强的正相关。7Pearson相关系数可以衡量定距变量间的线性关系。通常情况下通过以下取值范围判断变量的相关强度：相关系数为0.8—1.0表示极强相关；相关系数为0.6—0.8 表示强相关；相关系数为0.4—0.6 表示中等程度相关；相关系数为0.2—0.4表示弱相关；相关系数为0.0—0.2表示极弱相关或无相关。从数据浮动的规律而言，地区GDP和常住人口的绝对值越大，对应地区的行政诉讼案件数也越大。这种相关性直观反映了行政诉讼发生的相对水平和稳定区间。

图1 各地区行政诉讼案件数排名、常住人口排名、地区GDP排名趋势

据此，我们将地区GDP、常住人口排名与行政诉讼案件数排名进行对比，可以对各地区行政诉讼发生的相对水平做初步判断（见图1）。可以看出，大部分地区三项数值的排名水平相符，进一步印证：经济越发达的地区，行政诉讼发生率越高；常住人口越多的地区，行政纠纷也会随之增加。也正是循此规律，我们可以发现部分指数异常的地区（三项排名位差〈-/+〉皆大于5的情况），如北京的地区GDP排名第12，常住人口排名第26，但是行政诉讼案件数却高居第3，与此相似的还有重庆、吉林等地，上述地区的经济水平与人口规模本不应产生如此多的行政诉讼案件，说明行政诉讼的发生还有其他刺激因素，值得重点关注。另外，也有行政诉讼发生指数偏低的情况，比如广东的地区GDP和常住人口数均排名全国第1，但是其行政诉讼案件数仅排名第6，类似情形的地区还有江西和云南。当然，指数偏低也并非都是理想状态，其原因既可能是地方政府的依法行政水平较高，引发纠纷少，也可能反映了当地群众遭遇行政纠纷时的诉讼意愿很低。

（二）各地区的行政违法案件分布

在行政诉讼发生指数的基础上，再结合行政违法指数的论证，会更具解释力。违法案件数的总体排名上，河南（1377件）、山东（663件）、广东（555件）、贵州（553件）、浙江（493件）5地的案件数超过500件，占全国违法案件总数的41.6%。其中河南居首，占到全国总数的15.7%，几乎是第二位山东的2倍。而云南（82件）、上海（81件）、青海（76件）、新疆（62件）、天津（33件）、西藏（3件）的案件数则小于100件，这6个地区的行政违法数只占全国的3.8%。进一步将行政违法数分解为违法率、人均违法案件数及行政违法的GDP比。首先，行政违法率（行政违法案件数/行政判决数）一定程度上可以矫正行政诉讼发生指数的偏差，也就是说，一个地区的行政诉讼数虽然很多，但是违法率偏低的话，说明依法行政水平仍值得肯定。这项数值排名前5位的地区依次是青海（54.3%）、宁夏（52.5%）、西藏（50%）、贵州（49%）、海南（40.7%），反映这5个地区的违法率偏高（但是西藏的案件基数小，统计学意义可以忽略）。排在后5位的地区是重庆（16.4%）、江苏（11.7%）、北京（11.5%）、天津（9.3%）、上海（5.2%）。可以发现四大直辖市居于末位，尤其是重庆、北京等地在行政判决数居高不下的情况下，违法率如此低，说明依法行政现状良好。其次，百万人口行政违法案件数可以排除人口规模差异对违法数的影响，如行政违法案件数位居前5的地区中，广东、山东、河南就是全国人口前三甲的地区。人均违法案件数上，宁夏以28.15件遥遥领先，另外，人均案件高于10件的还有海南（16.79件）、贵州（15.56件）、河南（14.45件）、青海（12.82件）等地。鉴于贵州和河南的人均违法案件数和违法案件总数同时进入全国前5，说明上述地区的法治政府建设与其他地区尚有差距。最后，行政违法GDP比（行政违法案件数/地区GDP/每千亿元）可以看作每件行政违法所对应的GDP值，比值越大说明行政违法的经济成本越大。此项数值上，宁夏又以59.96件占据榜首，贵州为46.96件，高于20的地区还有海南（37.99件）、河南（34.02件）、青海（29.54件）。相对应的，排在末尾且低于5件的地区是江苏（3.92件）、上海（2.87件）、西藏（2.61件）、天津（1.85件），说明这些地区的行政违法GDP比值较为理想。

（三）行政违法风险集中的管理领域与行为类型

图2 各地区行政违法判决情况

行政纠纷发生和违法的集中领域和行为类型可以反映地区发展的特点，资源案件（土地、林业、草原、地矿、能源等）在宁夏（66%）、广西（48%）、新疆（44%）、西藏（43%）、贵州（40%）等地的占比都高于40%，相应的，宁夏、贵州、广西等地在资源领域的违法数排名同样很靠前。可以发现，这几个地区的经济发展水平相对落后且资源比较丰富，因此行政诉讼特点可能与当地资源型经济的发展现状密切相关。另外，公安领域的诉讼案件（治安、消防、道路等）在辽宁地区高达48%；城乡建设领域的案件数（规划、拆迁、房屋登记等）在江苏、北京、上海、甘肃、天津、青海6个地区占比最高，可能与这些地区发展较快的都市更新建设相关。另外，各种行政行为类型的案件数虽然分布平均，但也可以探究出一定规律。政府信息公开案件在北京、吉林、上海、天津等地占比最高，北京的案件占比甚至达到41.8%，远高于其他地区；而上海的政府信息公开违法案件占本地区违法数的46.9%，也就是说，政府信息公开违法可能是当前上海促进依法行政要主抓解决的问题。进一步的相关性分析发现，政府信息公开诉讼的原告群体有如下特征：以自然人为主，人均GDP以及可支配收入较高，多为城市居民，受过高等教育的比例较大，这类案件的律师代理率偏低，多诉主体［一年内提起3起以上（含3起）诉讼者］是提起政府信息公开之诉的主要群体。

综上所述，基于结合地区GDP、常住人口数的行政诉讼发生指数和行政违法指数分析，我们可以发现，行政诉讼案件数多和行政违法率高的地区多属中西部地区，我国东部地区的依法行政水平相对较高，各地的法治政府建设水平与地区发展水平基本相符。

三、行政诉讼中的特色群体

（一）行政诉讼原告当事人及其代理

行政诉讼原告是行政行为的相对人或者利害关系人，考查这类主体的群体特征和和行为动机可以为依法行政的改进提供一定参考。总体上，行政诉讼原告以自然人为主（85.01%），原告的律师代理比例仍不高（33.2%），有律师代理的案件中69.4%的原告会选择本地律师，这是行政诉讼原告当事人的主要特征，基本符合大众认知。

原告当事人更愿意自己提起行政诉讼，说明公民启动行政诉讼的压力并不大，这一点也许与行政行为合法性的举证责任倒置有关。通过地区与代理率的交叉分析可以发现，海南（63.86%）、宁夏（60.32%）、青海（47.88%）、广东（47.63%）、云南（45.08%）等地的代理率位居全国前列，其中海南、宁夏的律师代理案件数甚至高于无律师代理案件数。但是在代理律师属地方面，两者又有很大差异。海南的外地律师代理率高达29.68%，居全国之首；而宁夏只有9.84%，甚至低于全国平均水平。在律师属地上，海南、贵州、青海、安徽、黑龙江等地的外地律师代理率远高于本地律师，这些地区的经济水平相对落后，可能由于当事人忌惮当地的行政机关，忧虑本地律师的诉讼活动无法充分保障自身权益，因此更倾向于聘请外地律师。另外，宁夏、广东、新疆、海南、云南等地区的本地律师代理比例远高于其他地区，则反映了另一种偏好，聘请熟悉当地政法环境的律师来代理行政诉讼，从中斡旋，可能更符合当事人的期望和诉求。从行政纠纷化解的角度考查律师的功能，24个地区有律师代理案件的判决胜诉率超过50%，同时撤诉案件中的律师代理率也非常高（57.27%），可见专业律师的介入既有利于当事人维权，也有助于行政纠纷的化解。蒙古（54.5%），排在后5位的是江苏（24.8%）、天津（22.9%）、重庆（20.8%）、上海（5.6%）、西藏（0）。“火车跑得快，全靠车头带。”法治政府建设情况不理想，原因很有可能出在作为“车头”的较高级别行政机关上。如前所述，我国东部地区法治政府建设取得较好成绩，中西部地区还有很大进步空间。在中院一审行政违法案件数和行政违法率这两项指标中，同时位列前5位的有河南和贵州，数量和比率都很高，这两个地区迫切需要以提高较高级别行政机关依法行政水平为重要抓手，推进法治政府建设。在数量和比率这两项指标中，同时位列后5位的有上海和天津，这两地在推进较高级别行政机关依法行政方面积累了成功经验。

（二）较高级别的行政机关

根据《行政诉讼法》第15条规定，中院一审受理一类案件主要是国务院部门或者县级以上地方人民政府为被告的案件。在我国，国务院部门或者县级以上地方人民政府是高级或者较高级别的行政机关，应当在法治政府建设中发挥示范和引领作用。据统计，中院一审案件中行政违法案件数排在前5位的地区依次是河南（596件）、贵州（332件）、浙江（237件）、广西（161件）和安徽（156件），排在后5位的是云南（22件）、新疆（14件）、天津（8件）、上海（2件）、西藏（0件）。中院一审案件中的行政违法率，即中院一审判决行政违法案件数与中院一审判决数之比，排在前5位的是宁夏（89.4%）、贵州（69.9%）、河南（61.3%）、青海（60%）和内

（三）多诉主体

我们还注意到，行政诉讼原告中的多诉主体现象比较突出，这类情况已经占到诉讼案件总数的20.11%，值得重视。结合相关数据可以发现，多诉主体的原告自然人比例非常高，律师代理率却极低，败诉率、甚至不予受案率都远高于全国平均水平，所涉案由绝大多数是政府信息公开。多诉主体形成的原因比较复杂，考查具体的裁判文书发现主要有两类动机：一类原告是为了其他诉求而频繁提起政府信息公开之诉，希望间接实现诉讼外的利益，这类案件的不予受案率（不予立案、不予受理、驳回起诉等）偏高；另一类原告则热衷于维权和投诉活动，如向市场监督、质检、工商等部门进行有奖举报却未被认可，这类案件以和解撤诉方式结案的比较多。从多诉主体的案件数分布来看，居前5位的地区分别是北京（2895件）、江苏（1682件）、河南（1551件）、浙江（1297件）、广东（1122件），同时案件占比前5的地区有北京（43%）、吉林（32.52%）、上海（32.22%）、天津（26.02%）、新疆（24.70%）。可见，无论是数量还是比例上，北京都是缠诉情况集中的地区。

四、“懒政”主要发生在哪里？

在中央的反腐大势下，当下行政机关乱作为的现象得到了明显遏制，但随之而来的新问题便是，行政机关普遍滋生一种“不做不错，少做少错”的“懒政”思维，由此导致隐蔽的不作为情形大量增多。李克强总理曾严厉指出，不作为的“懒政”也是一种腐败。在此，课题组通过对行政不作为诉讼案件的考查，从一个侧面来呈现我国地方政府在不同层级机关、地域、管理领域等方面的“懒政”现状。

（一）我国行政不作为案件的总体状况

本报告共采集到涉及行政不作为诉讼的判决书3626件，占全国判决总数的9.52%，共涉及20种不作为情形，其中政府信息公开、行政复议、行政登记、行政许可和行政补偿等不作为案件的发生数依次排在前5位，约占案件总数的80%。而政府信息公开不作为的案件约占全部行政不作为案件数的33%，问题最为突出。行政不作为诉讼中被法院判定违法的案件约占判决总数的30%。其中，政府信息公开、行政复议和行政补偿等不作为案件的违法率都居于前列。相对应的，行政登记和行政许可案件虽然在诉讼案件数上也位居前列，但是最后的违法率仅为14.3%和16.9%。也就是说，传统的行政登记和行政许可活动中，行政机关依法积极履职的状况还是比较理想的，能经受司法审查的考验。另外，在违法案件的地区排名中，河南（283件）和山东（115件）的案件数占全国的三分之一，远高于其他地区，应当引起重视。

（二）我国行政不作为案件地域差异明显

总体上，若以9.52%为基准，行政不作为案件数超过全国平均水平的地区主要集中于中部地区，高达7个地区，东部为4个地区，西部为2个地区。正如行政诉讼发生指数与行政行为违法指数所显示的那样，我国东部、中部和西部之间经济类型和人口规模等差异对地方法治政府建设有明显影响。我国的人口大省河南（595件）和山东（411件）是行政不作为案件发生数最多的两个省份。但是，我们也发现，上海的人口密度虽然很高，却没有出现大量的不作为纠纷或违法，表明行政服务意识和管理方式可以有效解决这类问题，天津、广东、河北、四川也是如此。反观经济欠发达的西部地区，如新疆、青海、甘肃、贵州等地，尽管人口规模相对不大，但是行政不作为现象较多。中部地区整体比较平均，唯独河南和安徽的行政不作为纷争较多。另外，治安管理领域的不作为纠纷在东部最为突出，西部的行政不作为纠纷主要集中于资源管理领域。

某地行政不作为纠纷越多，当地的行政效率和社会效果随之恶化的可能性越大；法院最终认定行政不作为违法越多，则提示地方行政机关在懒政、庸政、怠政，甚至失职、渎职方面的问题越突出。比如政府信息公开是我国近半数地区不作为案件的主要类型，其中河南、湖南等地的案发数量尤为突出。行政复议不作为的案件数在全部行为类型中位居第二，但是主要发生在浙江、福建、江苏等经济发达地区。由于行政复议兼具监督和救济的属性，这类不作为案件越多，就说明上级机关对行政相对人权利救济以及对下级机关履职监督的实效性不足。当然，经济社会发展水平较高的浙江、福建、江苏等地的行政复议不作为案件数明显多于其他地区，也一定程度表征这3个地区的行政相对人维权意识较高。个别地区行政登记不作为纠纷众多，但各大直辖市的案件数为0件，表现良好。在全国范围，山东的行政登记不作为纠纷数遥遥领先于其他地区，占案件总数的四成以上。最后，行政许可是传统的预防性管制手段，目前从统计结果看，全国的行政许可运作情况比较好，案件比例整体不高，仅占行政不作为判决数的7.5%。这类案件主要集中在个别地区，如安徽就占到案件总数的50.6%。

表1 各地区不作为案件情况 单位：件

续表

（三）我国行政不作为案件所涉及的行政管理领域广泛

与大众日常生活关联密切的基层行政管理领域是不作为纠纷的高发领域，但是相对人诉求得到法院支持比例也较高。全国行政不作为争议案件中，涉及公安、资源、城乡建设、交通、工商、城管等22个行政管理领域。其中，资源管理领域的行政不作为争议案发数最多，约占统计总案件数的四分之一，其他高发领域依次为乡镇街道、城乡建设及公安等。

通过行为类型与管理领域的交叉分析发现，乡镇街道的政府信息公开纠纷是行政不作为纠纷的高发点。另外，资源管理部门的行政不作为争议严重，案件数多，违法数多，行为类型也呈现多样化，主要有行政复议、行政补偿、行政许可、行政登记等几类不作为纠纷特别突出。

图3 各大区不作为案件的管理领域分布

虽然我国大部分行政不作为诉讼都是以相对人败诉而告终（判决案件中的原告胜诉率为30.64%），但是相对于行政诉讼平均22.96%的判决胜诉率已经高出许多，而且原告在乡镇街道、城乡建设、人力资源和社会保障、资源管理等领域的不作为案件的胜诉率甚至高达43%、40%、37.9%、35.9%，这也说明相关部门在这些领域的依法行政工作还有很大的提高空间。

五、行政赔偿的理想与现实

现阶段的法治发展是不充分、不平衡的，这一论断尤其适用于行政赔偿的现状。我们看到，行政赔偿制度已经建立并平稳运行多年；同时又必须承认，社会对行政赔偿包括精神损害赔偿的要求在不断提高，但制度供给和运行结果与人们的期待还存在差距，在某些方面甚至可以说存在相当大的差距。为了满足人民群众对公平正义日益提高的需求，这些差距必须要正视并予以弥补。

（一）行政赔偿的诉讼与获赔有明显的地区差异

行政赔偿案件量在地域上呈现不平衡的分布格局。2016年度的全国行政赔偿判决数为2903件，但是案件数量在各地区有明显梯度化的特征，同时也呈现出两极分化的现象。案件数的最大值发生在浙江，为308件，约占全国判决总数的10.61%，另一极则是西藏，没有发现符合条件的判决。每百万人口行政赔偿案件数的地域分布同样不均衡。全国每百万人口平均行政赔偿案件数为2.11件，超过2.11件的有12个地区，占三分之一，平均数以下的地区为19个。另外，案件量在省际分布的不均衡，与人口规模也不是简单的对应关系。

国家赔偿法作为权利救济法，制度目的在于满足合法的赔偿请求，因此获赔情况就成为评价其制度设计和实施效果的重要标准。我们发现，就全国范围而言，请求人获得赔偿的比例是比较低的。在2903件判决中，最终获赔的有596件，获赔率为20.5%。获赔数与违法数之比，即596件与认定违法的1600件案件之比，为37.3%。未获赔偿的有2307件，占比79.5%，大约仅有五分之一的案件获得了赔偿。应该说，这个比例并不算高。引人注目的是，无论是获赔数与判决数之比还是获赔数与违法数之比，东北都远高于其他地区。获赔数与违法数之比，东北、中部、东部、西部依次是63.5%、46.6%、32.4%、21.3%。获赔数与判决数之比，东部和中部都接近20%，分别为19.5%和19.1%，但都与东北相差1倍。西部地区获赔数与判决数之比更低，仅12.8%。意外的是，几大直辖市的获赔数、获赔率多低于全国平均水平。其中，上海（8件）、重庆（7件）、天津（3件）三个地区赫然在列，尤其是对比上海较高的判决数，获赔率之惨淡越发明显。

确认违法但不予赔偿的案件数为1003件，不赔偿事由主要是：证据不足，不属于赔偿范围，因公民、法人和其他组织自己行为致使损害发生的，无因果关系，刑事退赔未完结，等等。其中，因证据不足导致不予赔偿的比例较高，占三分之一。这让我们怀疑，国家赔偿法的举证责任制度是否阻碍了实际赔偿的获得。在行政赔偿案件中，让申请人充分举证行政机关及其工作人员的行为导致其合法利益受损往往是非常困难的。

另外值得关注的是，数据显示，赔偿案件实际获赔期间远高于一般行政纠纷化解时间，在综合考虑各种权利主张及司法审查的延迟因素后，课题组将500日作为行政行为作出至行政赔偿获得的标准期间，可以发现，在500日内得到有效判决的赔偿案件仅有1096件，占比37.75%；介于501日至3000日的赔偿案件为1508件，占51.95%；介于3001日至5000日之间的赔偿案件为233件，占8.03%；甚至高于5000日的案件有66件，占比2.28%。考查四个大区的案件对比，平均获赔期限的排序为中部、东部、西部和东北，东北地区时长甚至是中部地区的2倍。行政赔偿争议化解的时间长短和当事人获得权利救济的缓急，既是一个司法效率的问题，也可以从侧面反映行政赔偿诉求的艰难。

表2 全国行政赔偿案件实际获赔时间分布

表3 全国各大区行政赔偿案件实际获赔时间对比

（二）精神赔偿道阻且长

精神赔偿领域的高需求和低回应明显不协调。在2903件判决书中，共有566件提出了精神损害赔偿的要求，占19.5%。考虑到精神损害赔偿条款是在2010年修法时才加入的内容，这类实践在我国历时较短，如此高比例的精神损害赔偿诉求，显示出强烈的现实紧迫性。但是，相对于较高的精神损害赔偿申请率，法院的支持率却很低，仅有37件，与判决数的比例仅为1.27%。也就是说，每80件行政赔偿诉讼判决中仅有1件获得支持。总体看，获得精神损害赔偿的难度是很大的。这与我国国家赔偿法中精神损害赔偿制度建立时间较短有关系，但似乎也可看出法院的保守态度。如何合理运用精神损害赔偿抚慰金条款，应该是国家赔偿制度运作的一个努力方向。

（三）行政赔偿的集中领域与高发类型

确认违法案件和确认赔偿案件集中分布于部分政府机关。在2903件行政赔偿裁判中，确认违法的有1600件，占比55.1%。违法案件数量超过30件的有8类机关；其中，7大类机关违法比例超过平均值55.1%，都在60%以上。共有596件案件获得赔偿，以一级人民政府为赔偿义务机关的获赔案件是309件。政府各职能部门中，获赔率从高到低排在前列的依次是，街道乡镇（92件）、公安（70件）、国土（28件）、城市管理（24件）、城乡建设（17件）等。

表4 各大区不作为案件的管理领域分布 单位：件

（四）人身赔偿与财产赔偿孰难孰易

最易引起行政赔偿诉讼的行政行为集中于特定某些领域。数量最多的行政行为是强制拆除和违法拘留，紧随其后的8种分别是：违法征收财产、颁证行为、行政不作为、政府信息公开、备案登记行为、违法扣押财产、强制清表、殴打。其中，违法拘留和殴打是侵犯人身权，而强制拆除、违法征收财产、违法扣押财产属于侵犯财产权。无论是赔偿判决数抑或获赔案件数，侵犯财产权案件都远远高于侵犯人身权案件，比如强制拆除、违法征收的赔偿判决有439件，违法拘留和殴打的判决仅为56件，可以看作是行政赔偿案件的一个结构性特征。

强拆案件的地域分布结构与国家整个经济格局大体一致。就全国情况来看，在行政赔偿领域，强制拆迁案件占比为30.8%，约三分之一。其中，东部地区和东北地区高于全国平均水平，东部地区的案件占比高达40.0%。西部地区则只有21.3%。强拆类案件的获赔率是最高的，这也是一个鲜明的特点。违法拘留案件占全国行政赔偿案件的22.2%，比重较大，其中中部地区占比高达40.7%。东部地区则最低，为11.3%。在各个大区之间，行政拘留案件和强拆案件似乎恰恰形成反照，拘留案件少的地区强拆类案件多，而强拆类案件多的地区则拘留类案件少。就强制拆除和违法拘留两类案件总体情况来看，认定行政机关违法案件占比，前者远高于后者，分别是82.4%和11.6%，这个差别是极其明显的。获赔数与判决数之比的差距亦同，两者分别是39.6%和7.8%，相差31.8%。这就意味着，财产权类案件的获赔数与判决数之比远远高于人身权案件的获赔数与判决数之比，原因值得探究。