过度旅游：乡村社会的现实挑战与治理创新

史玉丁，李建军

(1.中国农业大学 人文与发展学院，北京 100083；2.重庆旅游职业学院，重庆 409000)

内容提要：我国乡村旅游的产生与发展更多依靠政府政策带动。从乡村整体发展的角度审视乡村旅游十余年的高速发展过程，过度旅游成为当前乡村社会面临的新问题，集中表现为政策文本的过度解读、外来资本的过度渗入、城市游客的过度消费和乡村旅游的过度融合。过度旅游威胁着乡村旅游资源、乡村乡土生态、乡村社会治理和乡村产业集群的持续性。面对乡村旅游的新问题与新挑战，乡村社会应进行治理创新，通过构建乡村旅游的公共管理与村民自治相结合的创新体制，实施乡村旅游产业管理与乡村社区发展管理相结合的创新机制，构建乡村民众参与乡村旅游治理的创新体系，促进乡村旅游与乡村社会的协同发展。

我国旅游业从朦胧成长到发展繁荣历程了40余年，期间，旅游业的政策定位逐渐清晰，旅游业的市场作用也逐渐彰显。十八大以来的旅游业全面融入国家战略，旅游业作为国民经济的战略性支柱产业的贡献度迅速提升，并且在国家整体布局、经济社会统筹协调发展中发挥着越来越重要的作用。

乡村旅游作为一种产业形态起源于19世纪60年代的英国、法国、意大利、西班牙等西欧国家。例如，西班牙农舍、农场提供接待游客的服务，意大利成立了“农业与旅游全国协会”等。我国的乡村旅游开始于改革开放初期，主要目的是为了政治外交接待，而非市场化运作。20世纪80年代后期，深圳的“荔枝节”和“采摘园”是我国较早的具有市场色彩的乡村旅游，其目的是为了招商引资，不是乡村旅游本身[1]。乡村旅游的快速发展期开始于本世纪第一个十年，乡村旅游正是在这个时间开始被写入国家宏观政策文本中。从2008年国家旅游局和农业部联合发布《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》到2014-2016年连续三年中央一号文件强调乡村旅游的发展，再到2017年政府工作报告中对乡村旅游国家战略的定位，乡村旅游在政策的引导下得以迅速发展。

旅游是一个综合型产业，乡村旅游融入到乡村社会的各个角落，对乡村社会的整体发展影响深远。乡村旅游本身具有多功能性发展的内涵，它的存在为乡村产业结构、人力资源、文化要素、生态环境和公共治理营造了一个新的场景。在这一新的场景中，乡村社会发展面临着新的机遇和挑战。其中，过度旅游的出现深刻影响着乡村社会发展的可持续性。当前，乡村旅游的利益相关者更多关注乡村旅游的经济功能，这使得过度旅游成为乡村旅游的必然局面。

一、乡村社会面临的新问题——过度旅游

过度旅游不仅仅指游客过度地进行旅游活动。从公共管理的视角分析，乡村旅游发展过程中的过度旅游是指乡村旅游各参与主体进行过度旅游引导、过度旅游开发、过度旅游经营、过度旅游消费，从引起乡村社会各要素的紊乱，影响乡村社会的可持续发展的一系列过度行为的统称。

(一)政策文本过度解读

我国乡村旅游自发端之日起就肩负着明显的外交功能，但市场化、产业化程度较低。2005开始，随着我国产业结构调整的深入，乡村旅游开始进入国家宏观设计层面，并频繁地出现在各级政府的宏观规划与产业布局中。在政府政策指引、国家资金刺激下，乡村旅游开始被乡村居民、社会资本所关注并接受，并进入了十余年的快速发展期。可见，政府政策对乡村旅游的产生、发展，以至于产业化运作起着不可替代的作用。随着国家对乡村发展重视程度的进一步提升，包括乡村旅游在内的涉农产业、要素被提升到一个新的高度。根据国家宏观政策布局与引导，各级地方政府对乡村旅游的解读无论在数量上，还是在频率上都有着明显的增加，对国家政策文本的过度解读成为乡村旅游发展到一定阶段的必然现象。我国自上而下的政府体制与运行机制决定了基层政府对上级政府政策的积极响应与贯彻落实。当宏观政策的适应性与地方发展的特殊性发生矛盾时，相对于地方的“发展理性”，基层政府的“政治理性”处于绝对的优势地位，所以，乡村旅游成为全国各个地方竞相发展的“新兴产业”、“融合产业”、“支柱产业”、“扶贫产业”等。这种自上而下的“政治理性”至少蔓延到县级层面，乡村旅游也就成为被县级政府过度解读的“普世产业”。面对自上而下的政策文本和愈发过度的政策解读，处于政策下发末端的县级政府与贯彻执行末端的村级组织之间的乡镇政府面临着不同的现实处境，却选择了近乎相同的执行方式。适合发展乡村旅游的乡镇的基层政府，往往以此为契机，通过积极争取政策红利，实现乡村旅游的起步与发展。相反，不适合发展乡村旅游的乡镇的基层政府，面对巨大的政策红利、政治诱饵和寻租机会，对乡村旅游政策的过度解读往往得以顺理成章的延续。这种自上而下、愈发夸张的乡村旅游的政策解读，是乡村社会发展面临的新问题。

(二)外来资本过度渗入

当前，对国家政策解读比较充分、对政府指向比较明确的往往不是乡村居民，甚至不是乡村干部，而是资本所有者。相对于村民而言，资本主体具有更丰富的精力、更敏锐的眼光、更迅速的行动，掌握着政府动向，利用着政策红利，实现着资本投入与增值。在乡村旅游产业领域也不例外。如上文所述，我国乡村旅游源自政府的政策引导，而缺少乡村居民的自发性，这为外来资本的渗入提供了空间与机会。另外，地方政府招商引资、项目工程建设也需要外来资本持续不断地向当地各领域渗入。面对叠加的政策引导，外来资本对乡村旅游的资本渗入呈现出随意性、垄断性和先行性的特点。乡村干部和乡村居民往往把这种外来资本的渗入看作乡镇政府对本乡村的政策倾斜，并持积极接受和配合的态度。外来资金入村后，在政策刺激、环境宽松，而缺乏监控与约束的场景下，对乡村旅游的过度渗入成为必然。资本的逐利性使得资本投入的领域随机性强且不稳定。在外来资本在乡村旅游产业的渗入中，不难发现，打着乡村旅游的行业名号，用着乡村旅游的政策红利，从事着一般乡村传统产业的规模经营的现象普遍存在着。例如，从乡村旅游规划中的采摘观光园，到现实运作中的经济作物种植公司。从乡村旅游规划中的传统手工艺品体验项目，到现实运作中的普通服饰加工公司。如若在乡村旅游发展过程中，外来资本实现了可持续的增值和盈利，那么外来资本的垄断性将迅速体现出来，乡村居民资本的参与将成为难以实现的愿景。更需要注意的是，乡村旅游涉及的乡村资源多种多样，外来资本的过度渗入，实现了资本主体对乡村资源的持续占用。而当这些乡村资源是土地、房屋、核心文化要素时，村民的切身利益往往被迫让步于外来资本的合法收益。可见，外来资本的过度渗入与乡村居民的可持续发展往往是矛盾的。那么，如何应对外来资本对乡村旅游的过度渗入是乡村公共治理面临的又一新问题。

(三)城市游客过度消费

与其他旅游形态相比，乡村旅游的特色与优势在于能更大程度满足游客回归乡村、品味乡土、重温乡情、体验乡趣的需求。乡村旅游的天然优势与根本属性决定了乡村旅游的消费方式是对乡村要素的亲身体验与现实参与，而不仅仅是传统的观光、饮食等“外围消费”与“末节体验”。乡村旅游的消费者以附近城市的市民游客居多，且多为周末游、家庭游，呈现出较强的季节性特征。在我国当前城乡二元结构依然明显的背景下，市民乡村游的消费，让乡村旅游产业利益相关者体会到更多的经济获得感。在经济利益的驱动下，乡村旅游产业利益相关者给予市民游客更多的消费空间，以充分挖掘他们的消费潜力，这就促成了城市游客在乡村旅游中的过度消费的现象。乡村旅游中城市游客的过度消费主要体现在旺季游客数量的过度与日常游客消费范围的过度。随着人们旅游观念的转变和现实旅游条件的制约，城市周边的乡村旅游成为人们周末游，甚至是小长假旅游的重要选项。乡村旅游的淡旺季，游客数量呈现出极端的不平衡。乡村旅游经营者为了“弥补”旅游淡季的空白，在旅游旺季尽力招揽游客，再加上乡村旅游游客数量控制线的缺乏和乡村自治的治理环境，乡村旅游中市民游客数量“过度”成为常态。另外，为了满足城市游客回归乡村、品味乡土、重温乡情、体验乡趣的需求，实现游客的消费欲望，乡村旅游经营者往往过度迎合游客的旅游需求，增设一些超出乡村旅游范畴，违背道德伦理，甚至是违反法律规定的旅游消费项目，这严重影响了乡村旅游的可持续发展。可见，在现实的城乡二元和乡村社会环境下，城市游客的过度消费与乡村旅游经营者的迎合供给的问题将长期自然存在。

(四)乡村旅游过度融合

旅游业是一个复合型产业，与区域内多种不同行业与社会要素之间有密切的关系。这意味着旅游可以与多种产业、多种要素实现融合发展。专家话语也明显地体现出这一特点，乡村旅游多功能性、乡村旅游+现代农业、乡村旅游+文化遗产、乡村旅游+农村电商等一系列乡村旅游产业融合的发展思路被集中提出[2]，并被地方政府与乡村旅游经营者关注。这种高度融合的特殊性一方面凸显出旅游产业发展的广泛性与区域差异性，另一方面也暴露出旅游产业的高度敏感性。在政府旅游政策的刺激下，前者被过度彰显，后者被人为忽略，这在乡村旅游产业形态中体现得更为明显。乡村旅游的呈现形式由发展伊始的农家餐厅、农业采摘，逐渐扩展到当前的“乡村旅游+”模式，并且这一融合模式依然不断扩展。乡村区域内相对单一的产业形态、相对短缺的村民增收渠道，与相对丰富的乡村社会要素、相对独特的乡村旅游资源并存，这为乡村旅游的融合发展提供了广阔的空间，“乡村旅游+”模式遍地开花。但是在基层政府的政策激励下，在乡村自治的治理过程中，“乡村旅游+”的融合发展模式凸显出明显的过度性。这种过度性体现在两个方面，其一，乡村社会中一切乡村要素均被旅游化，其二，乡村社会中部分可以与旅游融合的要素均被无限旅游化。但从国内外乡村旅游优势明显的区域来看，乡村旅游融合发展的普遍形式是乡村旅游+现代农业以及衍生的现代服务业。并不是一切乡村要素都可以融合到乡村旅游产业中来，也不是一切乡村要素都可以依托乡村旅游得以发展或传承。乡村旅游过度融合对乡村要素的影响、对乡村原有产业形态的冲击是乡村旅游发展过程中凸显出来的又一新问题。

二、过度旅游带来的新挑战——不可持续

乡村旅游中的过度行为冲击着乡村社会的各个要素，也将对乡村原有产业产生一定的影响。归根结底，过度乡村旅游是地方政府、旅游经营者过度追求乡村旅游发展，外来游客过度追求乡村旅游新意，而忽略乡村旅游可持续性的表现。乡村旅游中的过度行为是一种短期繁荣，影响乡村社会的整体可持续发展。

(一)乡村旅游资源不可持续

乡村旅游资源是乡村旅游得以发展的基础，也是形成地方旅游吸引力的核心要素，相对于其他旅游形式，乡村旅游资源更具有明显的差异性与独特性。乡村旅游资源来源于乡村社会的方方面面，可概括为自然型农事活动、农村的人居环境、农民的生活习俗、农耕生态环境和农业的收获物[3]。过度的乡村旅游使得乡村旅游资源可持续性降低，主要体现在两个方面。其一，乡村旅游资源本质上属于乡村资源范畴，但是过度乡村旅游使得乡村旅游资源的乡土色彩逐渐淡化。尤其是在当前普遍存在的重乡村旅游资源外观形态，轻乡村旅游资源文化本质的旅游现状下，乡村旅游经营者为了满足游客的需求与欲望，刻意追求乡村旅游资源的外显特征，以致使乡村旅游资源的外显特征逐渐脱离其核心本质，这时乡村旅游资源的空壳化成为必然，而失去文化本质的乡村旅游资源极不稳定，随着市场需求的变化，这一乡村旅游资源的断节就难以避免。其二，乡村旅游资源的基本功能是满足乡村生活的需要，但过度乡村旅游使得乡村旅游资源的功能定位逐渐错乱。过度乡村旅游使得乡村旅游资源的功能定位更倾向于游客需求，而摒弃乡村生活需求。值得思考的是，乡村资源之所以可以实现乡村旅游资源的角色转变，归根结底在于这一乡村资源的乡土性，而乡土性则来源于乡村生活。旅游经营者如若忽视乡村旅游资源服务于乡土生活这一定位，那就是典型的本末倒置，那么过度乡村旅游掏空乡村旅游资源存续源泉的现象就难以避免。乡村旅游资源的持续性与过度乡村旅游之间的矛盾对乡村旅游经营者提出新的挑战，需要乡村旅游经营者权衡乡村旅游资源与阶段性旅游利益之间的关系。

(二)乡村乡土生态不可持续

乡村乡土生态有两个层面的含义，其一，是乡村生活中诗情画意的社会生态，主要指道德教训与文化精神[4]；其二，是乡村生活中原生完整的自然生态，主要指自然环境与生态平衡[5]。改革开放以来，在工业化、城镇化的发展进程中，乡村乡土生态出现了严重的滑坡。比较西欧国家的历史会发现，这一现象较为普遍，但我国乡村乡土生态遭遇的冲击更为猛烈。比较我国工业化、城镇化和乡村旅游化对乡村乡土生态的影响会发现，工业化、城镇化促进了乡村要素向城镇区域、工业领域的集结，使得乡村乡土生态逐渐淡化，而乡村旅游化促进了乡村要素与外来要素的融合，使得乡村乡土生态趋于多样化。值得注意的是，乡村旅游促成的乡村乡土生态多样化是以乡村原生的乡土生态为基础、灵魂和根基的。过度旅游影响乡村社会生态的延续，冲击着乡村传统道德教训和文化精神。部分专家学者认为，乡村旅游可以促进乡村文化传承与道德延续，但笔者对重庆黔江A古镇、酉阳B古镇、湖北咸丰C古镇的调研，无不证明两点。其一，在过度乡村旅游中，游客关注的对象更多是乡村社会要素的物质载体，而不是乡村社会要素本身。其二，在过度乡村旅游中，旅游经营者更多关注的是政策导向与市场需求，以此决定自己的旅游供给。虽然从产业发展的角度看，这两点属于正常的市场规律，但是过度乡村旅游使得乡村社会生态遭遇产业化运作，必然加速其空壳化，导致其不可持续。另外，过度旅游影响乡村自然生态的持续，冲击乡村自然环境与生态平衡。这是政府文本和专家话语能频繁关注到的。由于乡村生态环境保护的基础设施较为落后、乡村居民生态环境意识较为薄弱，过度乡村旅游使得乡村自然环境与生态平衡遭受冲击。

(三)乡村社会治理不可持续

乡村社会治理是政府政策文本与专家学术话语持续关注的热点问题。政府视角更加注重乡村自治与基层政府的服务能力和执行能力，学术话语则重在分析乡村治理中各参与主体之间的权责关系。关注欧美国家乡村社会治理，可以获得一些启示，但是由于发展路径与历史背景的巨大差异，照搬套用他国乡村社会治理模式，不利于我国乡村社会治理的可持续性。乡村社会治理从本质上看，就是乡村社会资源的配置[6]。乡村社会资源频繁变化，要求乡村社会治理进行动态调整。乡村旅游产业发展过程中，旅游要素不断向乡村社会渗透，并持续与其他乡村要素产生融合共生的关系，这需要乡村社会治理的实时调整。过度乡村旅游表现出来的政策文本过度解读、外来资本过度渗入、城市游客过度消费和乡村旅游过度融合的现象影响着乡村社会治理的正常运行。政策文本的过度解读使得部分乡村“被旅游化”，从而分散了乡村治理的关注重点；外来资本的过度渗入使得部分乡村被资本控制，进而产生了新的矛盾或隐患；城市游客的过度消费使得部分乡村旅游经营者唯利是从，从而产生了触碰法律红线的风险；乡村旅游的过度融合使得旅游符号遍地开花，一定程度影响了“被融合”产业的正常运转。乡村社会治理的目的不仅仅是为了乡村社会的和谐，更是为了乡村社会的发展与村民幸福指数的提高，切实增加村民的满意度与获得感。但过度乡村旅游影响了乡村社会治理秩序，破坏了乡村社会要素的动态平衡，使得乡村社会治理疲于应对各种过度旅游产生的新矛盾与副作用，而无力实施促进乡村社会发展的系统思考与治理行动，这严重影响了乡村社会治理的主动性与持续性。

(四)乡村产业集群不可持续

产业集群是一定区域内，一定领域中相关企业、研究机构等发展要素的集聚化运行的状态。产业集群不是简单的产业链，而是相关产业链的集合，这需要某区域具备明显的优势和竞争力。在我国大部分地区，一个乡村的地域范围内难以形成产业集群，乡村产业集群的形成需要更大的地域空间、政策支撑与发展平台。鉴于旅游产业的关联要素和涉及行业众多，大量的乡镇，甚至是村庄把乡村旅游产业集群作为重要的发展方向，积极吸纳各种相关旅游要素，并将其融入到旅游产业集群发展过程中。乡村层面，或者乡镇层面对区域范围内乡村旅游产业集群的思考与策划具有鲜明的地方特色性与发展针对性，理应可以促进区域内乡村旅游发展、产业结构升级，但是当遭遇过度乡村旅游时，乡村旅游产业集群将面临众多的不稳定性。政策文本的过度解读使得乡村旅游产业集群无限扩张，产生面面俱到，但毫无重点与特色的现象；外来资本的过度渗入和城市游客过度消费使得乡村旅游产业集群无限利益化与短视化，过度追求收益率高的环节，摒弃收益率低的环节，使得乡村旅游产业集群畸形，甚至分裂。过度旅游不仅影响乡村旅游产业集群的可持续性，也影响乡村或者乡镇其他形态的产业集群的可持续发展，尤其是在乡村旅游过度融合的背景下。乡村旅游过度融合使得乡村其他产业要素背离原有产业的发展需要，转而涌入乡村旅游发展过程中，这一定程度上造成原有产业集群发展的持续性。可见，过度乡村旅游不仅影响乡村旅游产业集群的可持续性，也影响其他产业集群的持续发展。十九大报告中，习近平总书记提出乡村振兴战略，而乡村振兴的关键是产业振兴。如何通过乡村旅游的适度融合促进乡村产业的持续发展是乡村社会治理面临的重要问题。

三、过度旅游背景下的乡村治理应对——治理创新

无论把乡村旅游看作是产业下乡的一种类型，还是将其视为外来要素在乡村社会的融合发展形式，无疑乡村旅游对传统的乡村社会治理产生了一定的影响。乡村旅游的产生与发展冲击了原有乡村社会的结构、改变了乡村社会治理的环境，这对于乡村社会治理而言，是一种常态环境。但当乡村旅游转变为过度旅游，进而对乡村发展的持续性产生威胁时，乡村治理的创新重构成为必然选择。

(一)在治理体制方面，实现乡村旅游的公共管理与村民自治的创新结合

现行的乡村治理体制依然是城乡二元结构下的村民自治制度。村民自治制度有其天然的优越性，但它的治理效率的发挥也受乡村社会环境的影响。在传统乡村社会中，单一的农业产业结构、稀少的城乡要素交流使得乡村与城镇彼此分割，在这种社会环境下，村民自治制度的作用明显。但是，乡村旅游的发展促成了城乡要素的深度融合，这时村民自治制度的治理效率就逐渐降低。为了促进乡村旅游与乡村社会的协同发展，应建立乡村旅游的公共管理与村民自治相结合的创新体制。应将乡村旅游公共管理纳入国家统一的旅游公共管理体制之中，村民自治组织只负责配合国家统一的旅游公共管理体制对乡村旅游的管理。涉及乡村旅游与乡村内部事宜交错重叠时，由国家统一的旅游公共管理体制与乡村村民自治共同协商治理。国家统一的旅游公共管理体制的行业统领和专业发展的优势与乡村村民自治的基层执行优势可以有效弥补乡村旅游发展过程中的乡村治理空白，并有效遏制过度乡村旅游的发展。

(二)在治理机制方面，实现乡村旅游产业管理与乡村社区发展管理的创新结合

习近平总书记在十九大报告中提出实施乡村振兴战略，推动乡村五大方面的振兴，其中产业振兴是重要一环。产业振兴的目的是为了乡村社区的整体发展，从社会学角度分析，社区即生活共同体，相关要素的发展归根结底都是为了社区的发展[7]，可以将乡村旅游产业管理有机融入到乡村社区整体发展中。在具体实施环节上，应将乡村旅游发展的过程步骤与乡村社区建设的日常工作紧密结合起来，避免出现摒弃乡村社区建设需求，一意追求乡村旅游产业发展的现象。在具体运作方式上，应摆脱单一化、行政化的治理方式，充分发挥乡村基层治理中一事一议、乡贤理事会等乡村治理方式的优势，通过乡村社会的综合治理，促进乡村产业发展与乡村社区建设协同共进。乡村旅游是新兴产业、融合产业，有众多超出乡村传统与乡村常规的要素，但是乡村旅游的根本特色依然是乡土色彩，所以，乡村乡土色彩的基层治理方式依然可以选择性的应用到乡村旅游产业管理中来。

(三)在治理结构方面，构建乡村民众参与乡村旅游治理的创新体系

无论是引入型还是自发型的乡村旅游形式，乡村民众都是乡村旅游产业发展的利益相关者。乡村民众的参与式发展也适用于乡村旅游产业管理。乡村民众参与乡村旅游发展不等于形式上的出席，也不是简单的在乡村旅游企业内务工，根据参与的内涵，乡村民众参与乡村旅游发展应包括一系列核心要素，例如，在乡村旅游产业引入时的决策，对乡村旅游发展做出的贡献与努力，通过乡村旅游提升自身的能力、实现自身的价值等。但是这依然是理论层面的愿景，与现实中乡村旅游产业发展中的乡村民众参与存在巨大的差距。现实中乡村民众的参与会凸显出一系列问题，例如，任何环节的民众参与会产生大量的时间成本，并且随着参与环节的深入，民众的参与意识会逐渐消失殆尽，再如，现实中特别强调“穷人参与”，但这一定程度上强化了乡村原有的权力关系，以至于这种“人性化”的参与变为了形式。过度乡村旅游中乡村民众的参与治理能力与效果取决于参与的自觉性与主动性，根据乡村旅游发展各环节的客观现实，探索乡村民众的“参与自觉”，让乡村旅游产业发展内化为乡村民众的自觉行为才能有效提升乡村民众参与对过度乡村旅游的治理效果。