安徽省庐江县农业水价综合改革探索与实践

王 矿，曹秀清，金献兵，袁先江，王业凡

(1.安徽省·水利部淮河水利委员会水利科学研究院，安徽 合肥 233000；2.水利水资源安徽省重点实验室，安徽 合肥 233000；3.合肥市庐江县水务局，安徽 合肥 231500)

安徽省位于华东腹地，地处淮河、长江的中下游，国土面积14.01万km2，是我国重要的商品粮生产基地。安徽省地形条件复杂，平原、丘陵、山区面积各占30%，江河湖泊约占10%。按地域分布主要有淮北平原区、江淮丘陵区、沿江圩区、皖西与皖南山区。全省耕地面积587.7万hm2，3.3 hm2以上灌区162 061处，设计灌溉面404.8万hm2，其中大型灌区9处，设计灌溉面积132.4万hm2，中型灌区557处，设计灌溉面积133.9万hm2，小型灌区161 495处，设计灌溉面积138.5万hm2。全省多年平均水资源总量为716.11亿m3，用水总量为290.30亿m3，其中农业用水占61.2%，农业灌溉水有效利用系数为0.52，与发达国家70%～80%的水资源利用率差距明显[1]。面对当前日益增长的生活、工业、生态用水需求，如何进一步优化用水结构与破解农业节水瓶颈，近年来受到社会的广泛关注[2]。实施农业水价综合改革是区域实现农业可持续发展、推行国家节水战略、保障水安全与粮食安全的必然选择[3]。通过农业水价综合改革促进农业增产、农民增收、农村稳定，已成为当前农村水利工作的热点与难点[4-5]。

1 试点区基本情况

随着合肥市城镇化进程的加快，生活用水、工业用水与生态用水量急剧增加，全市农业用水占总用水量的70%左右，农业节水是水资源三条红线管理的重点与关键。庐江县为合肥市农业县，在庐江县域内开展农业水价综合改革凸显紧迫性与必要性。庐江县郭河镇属淠史杭大型灌区的一部分，水源为舒庐干渠，自流引水灌溉。郭河镇位于舒庐干渠庐江上游段，引水便利，漫灌现象普遍。据调查统计，郭河镇耕地面积占淠史杭灌区(庐江片)的1/11，而农业用水量同比占1/6，农业节水潜力较大。基于以上原因，选择在庐江县郭河镇开展农业水价综合改革试点。

郭河镇试点区是以龙河口水库舒庐干渠为水源，汤东、汤西支渠进行自流灌溉，两渠之间有马槽河横贯东西，向东22 km汇入巢湖。试点区内耕地面积3 533.3 hm2，作物主要为水稻、小麦、油菜等。区内有分支渠2条15.7 km、斗渠16条38.6 km，农渠53条126 km。生产桥51座，分水闸8座，节制闸7座，量水设施3处，跌水7处，支渠直开口83处。试点前农业用水计量主要通过水尺读取水位并通过水位流量关系曲线获得流量，灌溉期间每天观测2次，8：00和16：00人工计量。用水管理和工程管护实行“统一管理、条块结合、分级委托、专管与群管结合”[6]。支渠为庐江县灌区专管机构管理，支渠以下田间工程有镇、村水管员管理。

试点区水费征缴经历无偿使用、以粮计征、货币计征3个阶段。试点区1968年通水至1984年，农业用水无偿使用；1984—2002年农业用水水费为以粮计征，亩均年灌排费用约为6 kg稻谷；2002年农村税费改革试点以后农业水费货币计征，自流灌区执行水价0.056元/m3；2013年起农业水费按省政府文件减半收取。针对建筑物及设施配套不完善、量测工程和设施不齐全、用水户水权不清晰、水价严重偏低、水利工程管护机制不健全等现状，开展庐江县郭河镇农业综合水价改革试点。

2 农业水价综合改革情况

通过郭河镇农业水价综合改革试点，探索适合安徽省情的水价机制和改革路径。农业水价综合改革试点内容主要包括3个方面：①成片治理，系统完善灌排设施，建立水量计量体系，为农业用水总量控制、定额管理打下基础；②形成清晰的水权和水价形成机制以及动态调节机制，保障农业灌溉用水的合理需求；③建立用水精准补贴和工程管护机制，促进节水奖励机制建设，激发农户节水的主动性与创造性。

2.1 工程建设

健全灌溉工程体系，配备实用、可靠的量测水设施，是农业水价综合改革的前提与基础。试点区共完成渠道衬砌66.4 km，其中支渠2条11.32 km，斗农渠18条55.10 km。配套建筑物753座，机耕桥121座，节制闸30座，放水涵44座，放水口549座，跌水9座。在工程建设的同时，配套量水建筑物，实现水位流量等信息的实时监控，为切实算清水账和分配水权提供基础。遵循“科学设计、因地制宜”的原则。新建自动量测点79处，共采用6种不同的量测水方式：超声波时差法明渠测流3处；水位流量一体4处；超声波多普勒3处；巴歇尔量水槽测流2处；无喉道量水槽测流6处；超声波管段式流量计测流48处。按照“测、传、视”等主要功能需要组建试点区信息化平台，实现郭河镇农业水价综合改革试点区信息高效传输与共享，支渠、斗渠、直开口及重要闸站具备可测、可视、可控的功能，提高了农业用水和工程管理水平，使得农户用上“明白水”。

2.2 水权分配和水价制定

庐江县郭河镇农业水权分配坚持乡镇主导、分步实施，按照总量控制和定额管理相结合的原则实现计划节水与管理节水，促进农业节水提质增效。根据安徽省行业用水定额和田间调查数据，经过资料分析、科学核算和专家评估3个阶段，测算不同水文年型农业用水定额。测算结果为丰水年、平水年、枯水年普通农户灌溉定额分别为2 625 m3/(hm2·a)，3 915 m3/(hm2·a)、4 590 m3/(hm2·a)，调查得知流转面积6.7 hm2以上的种粮大户用水定额低于普通农户225 m3/(hm2·a)左右。采用全县土地承包经营权确权登记的耕地数据，计算得到试点区丰水年、平水年、枯水年水权分别为869万m3、1 257万m3、1 563万m3。将农业水权分配到各用水户，并由用水协会向86个种粮大户，3 653个用水农户颁发水权证书。用水户农业水权实施动态管理，根据种植结构与节水设施建设情况对用水户水权进行相应调整与修正。

2.3 水价测算

按照《水利工程供水价格管理办法》(国家发展和改革委员会、水利部4号令)的规定，农业水价成本包括成本和费用两个部分。农业灌溉供水的水价成本构成包括原水费、工程维护费、燃料动力费、人员工资、办公经费以及其他经费等6个部分。由于农业供水骨干工程一般由国家投资建设和改扩建，因此在核算农业供水成本时不考虑固定资产折旧，只考虑原水费、工程维护费、人员和办公经费、燃料动力费以及其他经费。计算出试点区水价：水价构成=国管水利工程供水价格+末级渠系水价=0.11元/m3+0.08元/m3=0.19元/m3。

为合理确定农户水价承受能力，在试点区内开展了实地调研和问卷调查。调查内容主要涉及农民年收入与支出情况、农业种植投入与产出情况、水价承受能力等3个方面。根据问卷调查结果得知受访用户所能承受的水价为0.23元/m3，所能承受的灌溉水费占农业总成本比例为17.5%，灌溉水费占农业总产出比例为6.5%，占农业纯收益比例为10.50%，试点区能够承受执行水价为0.19元/m3。

2.4 节水奖励机制与实施效果

建立奖励机制，节水补贴经费，可以激发农业水价改革的动力与活力。节水补贴经费主要由超定额累进加价收入、财政预算内节水基金等组成；奖励对象为积极采用水稻高效节水控制灌溉技术、优化与调整种植结构的用水户。节水量按照用户定额内实际用水量与定额水权的差额确定，用水协会根据提取的奖励资金规模和工程当年节水量计算出奖励单价。试点区用水定额内按基本水价计价，对超出用水定额部分实行阶梯计价[7]。节水量在定额用水10%以内，按执行水价标准的一半乘以节水量进行奖励补贴；节水量在定额10%以上、20%以内，超额部分按执行水价标准的一倍乘以节水量进行奖励补贴；节水量在20%以上的，超出部分按执行水价标准的两倍乘以节水量进行奖励补贴。用水超出定额低于10%的部分，按执行水价的1.5倍征收；用水超出定额10%的部分，按执行水价的2倍征收。

节水奖励机制实施后有效提高了用水户的参与热情，强化了农民与种粮大户的水商品意识与资源意识。通过提高农业用水价格，实施总量控制、定额管理、计量收费，建立节奖超罚机制，利用经济激励作用来调动群众的节水积极性，群众节水意识增强明显，逐渐从“要我节水”向“我要节水”的转变。

2.5 协会建设与工程管护效果

组建用水协会。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范动作”的原则，成立用水协会，成为末级灌排水利工程维修、管护、灌溉服务的责任主体[8-9]。农民用水协会主要由受益村民、种粮大户自主协商组建，选出协会理事会成员包括会长、副会长及协会成员[10-11]。试点区制订了协会章程、工程管护方案、用水管理制度、水费计收制度等。为保障协会正常运行，庐江县水务管理部门和灌区管理机构定期组织业务培训、经验交流与考评考核等。用水协会与灌区管理机构有效衔接，丰富了农业用水管理和工程管护形式。

健全管护机制。针对面上农田水利“最后一公里”工程管护难问题，试点区按照产权有归属、管理有载体、运行有机制、工程有效益、建设有资金系统设计，创新工程管护机制，并制定《小型水利工程投资、建设和管护改革实施办法》。试点区内支渠由灌区管理机构承担管护，支渠以下的面上农田水利工程由农民用水协会管护，田间工程由种粮大户或农户进行管护。试点区小型水利工程管护工作全面开展，通过制定管理办法、细化管理责任、落实管护经费、明确管护标准，小型水利工程管护“最后一公里”实践得到进一步深化。

3 结论与建议

3.1 结论

a. 提升全过程节水的能力，丰富了节水内涵。通过工程配套，量水设施布设，水权分配等工程与非工程措施，拓展了节水型社会建设的内涵与外延，提升了灌溉水有效利用效率。通过总量控制，定额管理，每公顷灌溉定额由5 400 m3/a降至4 650 m3/a，每公顷节约水资源量750 m3/a，试点区年节水约265万m3。

b. 建立社会化协会组织，深化了农户自治实践。建立统一管理、分级负责的农民用水合作组织，发挥自治章程、村规民约的积极作用，完善了大中小微工程管护的合理衔接，把资源、服务、管理责任延伸至用水协会。用水协会负责协调各用水户关系，促进用水户参与管理，自管、自用、自受益，并建立起约束监督机制，实行供水服务到户、计量核算到户、水权建档到户。

c. 节水减排效应明显。通过工程节水、管理节水、计划用水等多环节，降低了农田灌水定额，增加试点区稻田雨水蓄滞能力，减少了农业面源污染排放，促进了雨水资源的蓄滞与提高水资源利用效率，对改善试点区内水体环境和维护下游巢湖健康起到积极作用。

3.2 建议

农业节水是国家节水战略的重点，事关广大农民的切身利益，关系区域水安全和粮食安全。根据试点区改革的实施情况，提出3点建议：①因地制宜积极推进水权交易，培育农业水价改革内在活力。在满足区域内农业用水的前提下，推行节水量跨区域、跨行业转让。通过水权转让，凸显水的商品属性，有利于转变农户“大锅水”观念，也有利于“水市场”确立。②扩大农村土地流转，发挥规模效益。培育农业生产大户、专业大户等多种新型经营主体，促进农业生产经营方式向规模化、产业化转变，提高用水户的水价承受能力。同时，通过土地流转能够有效降低工程管护成本，有利于培育专业化水利工程管护公司等。③完善农田基础建设与计量设施，为水价改革提供基础保障。良好高效的农田灌溉基础设施和计量设施是农业水价改革的前置条件。