基于制度变迁理论视角的广东省水生态补偿运作机制研究

2019-02-15刘晓艳

水利经济 2019年1期

秦格，刘晓艳

(广东金融学院会计学院，广东广州 510521)

制度变迁理论认为：当制度的供给和需求实现基本均衡时，制度处于稳定的状态；当现存制度不能满足人们的需求时，就会发生制度变迁。制度变迁带来的成本与收益之比会对制度变迁的加速或延缓起着关键作用，只有在期望收益大于期望成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁，反之则会维持现行的制度。就我国水生态环境而言，由于水生态环境管理制度存在条块分割的问题，导致水污染情况日益加剧，已经严重影响了人们的生产生活，随着政府环境保护意识的提升和公众对高品质生活的需求，社会迫切需要新的水生态管理运作机制，建立新的水生态补偿运作机制的条件已经成熟。

2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国全面推行河长制，指出河长制是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。2017年5月9日，广东省委、省政府印发《广东省全面推行河长制工作方案》，指出到2017年年底，全省境内河湖全面建立河长制，构建省、市、县、镇、村五级河长制组织体系，比中央和国务院的要求多了一级，这主要是考虑到广东省水资源丰富，河流情况复杂的实际情况而采取的相应措施，要求广东省在努力实现全面落实河长制工作方面走在前列。

2018年1月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，指出在湖泊实施湖长制的特殊性，要求到2018年年底，全面建立省、市、县、乡四级湖长制体系，实行网格化管理，确保湖区所有水域都有明确的责任主体。2018年6月13日，广东省省委、省政府正式印发《关于在全省湖泊实施湖长制的意见》，要求到2018年6月底，全面建立省、市、县、镇、村五级湖长制体系。

随着河湖长制的全面启动，广东省水生态补偿运作机制进入具体实施阶段，对该运作机制的研究是落实中央和省委指导意见的具体体现，是对广东省五级河长制进行精细化管理的具体设计。本文依据制度变迁理论，运用管理学中的PDCA循环，为河湖长制实施提供一套具体的运作方案，实现河湖治理从计划—实施—反馈的全过程管理，从而保证制度的实施效果，促进广东省在实施可持续发展方面走在前列。本文的研究成果对于其他省市落实河湖长制具有借鉴作用，对于国家实现“五位一体”的发展战略和可持续发展战略具有保障作用。

1 文献综述

水生态补偿理论来源于水生态环境的外部性[1]。Pigou等[2]指出：生态环境的外部性是市场失灵的表现，对于环境污染带来的负的生态外部性，应通过征收环境税费将社会成本内部化。制度变迁理论则是改变现有管理制度的理论依据，该理论认为制度也是经济增长的因素之一。Coase等[3]认为，可以通过制度提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体合法竞争的方式。

国外在生态环境补偿建设中除了强调政府在其中应扮演的主导角色外，还充分调动民间资本来建设生态环境，这是我国在河湖治理方面需要充分借鉴的。美国在西部生态环境建设和经济开发中就采取了政府与私人共同投资开发的方式，政府主要进行水利等大型基础设施项目的建设，而对各局部地区的土地开发则主要采取出售、拍卖所有权等私营化方式。英国每年要向泰晤士河排入16.8亿t污水，英国政府则采用信托投资的资本运营方式来筹措资金，这是水生态补偿中资金运用的典型案例[4-6]。随着水生态环境的不断恶化，对水资源进行计量的水资源管理会计被提出，并被澳大利亚水会计准则委员付诸实施[7-8]。2017年世纪经济论坛的全球风险报告指出：因淡水质量和数量显著下降而导致对人类健康和经济活动造成的影响，使“水危机”在整体影响方面成为全球第三大威胁[9]。

我国在生态环境恢复与建设中的资本运营也有很多成功的例子。2003年都江堰市通过成都衡平信托公司采取集合资金信托方式向社会募集资金，成功解决了污水管道的配套工程资本金问题[10]。据《中国财经报》2007年1月25日报道，福建省通过建立上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合的流域生态环境补偿机制，实现了经济增长和流域生态环境保护协调发展[11]。秦格[12]对煤炭矿区的生态环境补偿机制进行了研究，提出了煤炭矿区生态环境补偿的运行管理机制。连莉莉[13]对绿色信贷进行了实证研究，指出绿色企业与高污染高能耗企业相比，承担较低的债务融资成本。李志刚等[14]对社会责任信息披露与银行借款成本进行实证研究，得出企业社会责任信息披露越好，银行给予的借款越优惠的结论，反映了政府和金融政策对企业发展方向的调控作用。秦格[15]对广东省2020年工业发展生态环境损失情况进行了仿真预测研究，指出广东省政府在生态环境治理方面要准备相应的生态环境治理资金，承接广东省工业转移的省份要测算生态环境容量。

本文依据制度变迁理论，在河湖长制的管理框架内，贯彻河湖长制相关指导意见精神，参考各类生态环境补偿机制的优点，根据水生态补偿的具体特点，设计一整套水生态补偿运行框架，为广东省水生态补偿管理工作提供管理预案。

2 广东省水生态补偿运作机制

依据制度变迁理论，为了建设高效的水生态补偿运行体制，需要发现原有制度存在的不足，创新管理制度模式，要求既遵循生态环境管理的一般规律，又要根据水生态补偿的特殊性，利用集成创新的思维方式，设计广东省水生态补偿的管理运行体制。

2.1 水生态管理旧体制的不足

在河湖长制建立之前，我国的流域生态管理是流域水行政管理机构与流域水资源保护机构这两个直线职能制组织机构的交叉管理。

水利部在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，即流域水行政管理部门。现已设立七大流域管理机构，分别是：松辽水利委员会、海河水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、长江水利委员会、太湖流域管理局、珠江水利委员会。七大流域管理机构依法、依规和水利部的授权在所管辖的范围内对水资源进行管理与监督。流域水资源保护机构则是原国家环境保护总局和原水利部共同管理的一个跨部门机构，其管理范围与水利部直属流域机构相同。这两大机构都是从部委到地方的纵向组织，各级组织都是领导直接指挥与专业技术等职能人员的业务指导相结合的组织形式，其中专业技术人员发挥了重要的作用。这种组织形式的优势是既保证了统一的指挥和管理，又能更好地发挥各职能部门的作用；其缺点是管理幅度和深度过大，导致适应性和灵活性较差。两个直线职能制组织结构职能相互重叠，即为河湖长制出台之前的管理制度，具体来说，流域生态管理体制是以条条为主，条块分割的管理体制，其中流域水行政管理机构是条，流域水资源保护机构是块，由于管理机构重叠，管理交叉，导致流域生态问题责任主体无法落实，污水排放、河岸侵占和水源地破坏等问题日益突出，迫切需要新的制度来改变多龙治水和群龙无首的水资源管理局面。

2.2 水生态管理新体制的要求

针对原有水生态管理体制存在的问题，首先要解决职责不清的问题。《关于全面推行河长制的意见》中指出：“近年来，一些地区积极探索河长制，由党政领导担任河长，依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”所以，河湖长真正要解决的关键问题是领导体制问题，只有体制问题落实好，才能落实责任，只有落实责任，才能激励推进绿色发展和生态文明建设的积极性。

《广东省全面推行河长制工作方案》指出：“建立党政领导下的部门联动、流域统筹协调机制；河长考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据；依据实行生态环境损害责任终身追究制等。”由此可见，不管是国家的指导意见，还是广东省的配套工作方案都是对责任无法落实的原有管理体制顽疾进行了有针对性的设计。如何落实这些顶层设计，是建立广东省水生态补偿运作机制的关键。

依据制度变迁的理论，制度变迁包括自下而上的诱致性制度变迁(也称需求主导型制度变迁)和自上而下的强制性制度变迁(也称供给主导型制度变迁)两个基本类型。广东省水生态补偿管理制度属于强制性制度变迁，政府自上而下，成为改变水生态管理制度的主体。将水生态补偿运作机制划分为形成机制、管理机制和评价机制。

3 广东省水生态补偿形成机制

水生态补偿形成机制是指为生态环境补偿机制建立颁布的法规文件和支撑其运作的资金来源，政府通过命令和法规，为构造支撑该管理体制形成的前置条件。

3.1 相关的法规文件

法规文件是指中共中央办公厅、国务院办公厅和广东省省委、省政府关于河湖长制的具体文件，和广东省关于河湖长制的实施细则。《广东省全面推行河长制工作方案》等文件指出：县级及以上河长设置相应的河长制办公室。省河长制办公室设在省水利厅，省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省农业厅、省林业厅等有关单位按照职责分工，协同推进各项工作。该法规明确了河长制的机构框架，负责人是各级政府主要负责人，具体管理机构是河长制办公室，具体管理责任的执行者是水利厅等各级政府职能部门，管理体制由条块分割变成了由各级政府主要负责人集中统一领导，各级职能部门协调配合的机制。

下一步要进一步完善相关法规和实施细则，制订《广东省全面推行河长制工作方案》等文件的实施细则，包括五级河长各自的职责、工作规范和业务分解；确定现有水利部门和环境保护部门职责定位，协调配合的相互关系，以及河湖生态补偿的实施与监管、河湖长制的监督与问责规定等内容。

3.2 水生态补偿的资金来源

维持水生态补偿运作体制的资金来源，目前主要是每年政府关于环境保护方面的支出。广东省2004—2015年环境污染治理投资额见表1，表中数据来自中国经济与社会发展统计数据库。

表1 2005—2015年广东省环境保护投资情况

从广东省环境污染治理投资角度分析，投资额最少的是2005年，最多的是2010年。2004—2015年期间，环境污染治理投资不稳定，多年来投入偏低，导致生态环境持续恶化。

目前环境污染治理投资远远没有满足社会经济发展的需求，对于水生态环境治理来说，能从环境污染治理中获得的治理资金则更少，但是水生态损失却呈现持续扩大的趋势。

未来的筹资渠道必须考虑社会成本内部化的因素，规范筹资主体，仅靠政府的投入远远无法满足治理环境的进一步需要。要适当开征水生态环境税费，制定广东省水生态补偿税费的有关条例，这是确保水生态补偿资金落实的关键环节。

4 广东省水生态补偿管理机制

根据广东省水生态环境损害的具体情况和河湖长制管理体制特征，制定适合广东省的水生态补偿管理机制。

4.1 监测机构

中共中央十八届五中全会提出坚持绿色发展，实行省级以下环境保护机构监测监察执法垂直管理制度，以此为依据，中共中央办公厅和国务院办公厅关于河湖长制的指导意见，都是以省级单位作为实施的主体。在广东省的相关文件中有关监测的职能是这样规定的：“严格水功能区管理监督，切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量。加快水资源监控能力建设，建立水资源承载能力监测预警机制。建立健全湖泊、入湖河流所在行政区域的多部门联合执法机制。”根据相关文件的精神，河湖长制下的监测机构仍然是广东省环境保护厅和水利厅所属的各级环境保护机构，具体来说就是地市环境保护局、水利局及其所属的监测站。即这两个机构的职能并没有发生根本性变化，由地方党政负责人领导下的河湖长制办公室负责协调。

监测机构的运行状况发生了以下变化：

a. 河湖长制情况下河湖水质的信息传递途径发生了变化，由原来体系内的传递通道，即由监测站向县级环境保护部门或水利部门上报监测信息，再有县级环境保护部门或水利部门上报市级相关部门，市级相关部门再向省级领导部门上报，转变为要向县级以上的河湖长制办公室传递河湖水质污染信息，打通了原有环境保护部门和水利部门互不交叉的信息通道。

b. 提升了监测信息的真实性。过去环境保护部门和水利部门进行水情监测时，由于地方保护主义的存在，监测信息获取的真实性受到了很大程度的影响，现在由于河湖长制责任的落实，水利部门和环境保护部门进行监测时工作力度明显加大，获取监测信息的条件明显改善。

c. 监测的协调机制正逐渐形成。河湖长制要求打破部门、区域、层级的壁垒，明确管理职责，实行联防联控，形成“党政齐抓、上下共管”和“横向到边、纵向到底”的工作格局。广东省河长制办公室设在广东省水利厅，其他职能部门如省国土资源厅、省环境保护厅等有关单位按照职责分工，协同推进各项工作。落实工作方案、营造广东省河长制监测的协调机制是管理机制形成的重要条件，必须予以落实。

4.2 执行机构

广东省关于推进河长制的工作方案对于管理职责进行了3个方面的规定：①河长制各级河湖长是所辖河湖管理保护的直接责任人，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水安全保障、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水域岸线管理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道等突出问题依法进行清理整治；②对跨行政区域的河湖(如跨惠州和东莞的鉴湖)明晰管理责任，协调上下游、左右岸、干支流、江河交汇处等水情复杂河段，实行联防联控；③监督协调本级相关部门和下级河长履职，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责，确保河湖防洪安全和水质改善。

对于3项职责涉及水利、环境保护、国土资源、农业、林业和城乡建设等诸多部门，单独一个部门无法落实相关的管理职责，所以河湖长办公室就起到协调和指导工作的具体作用。为了避免陷入“九龙治水”的被动局面，必须改变过去横向协调的同级部门沟通方式，建议改为自上而下和同级沟通的多措并举模式。河湖长是当地的主要负责同志，由河湖长负责协调各级职能部门，由河湖长办公室安排水生态管理工作，各部门在其领导下发挥各自职能优势，履行相关职责，并将履职情况以及履职过程中需要协调的事项，通过河湖长办公室统一安排，使整个水生态执行机构有条不紊地运转起来，通过不断发现问题、优化方案，促使水生态管理不断优化，从而形成高效的水生态管理执行机构。

4.3 技术机构

对应于河湖长制的管理职能，水生态补偿管理机制的技术机构需要以下相关技术：水资源保护技术、水污染防治技术、水环境治理技术、水生态修复技术、水域岸线维护技术等。这些技术在现有的河湖长制体制的相关单位中都有专业的技术人员掌握。技术机构的设置关键是从原有体制盘活这些技术人员。

建议采用矩阵式组织结构来建立河湖长制技术机构，主要原因为：①根据广东省《关于全面推行河长制的意见》规定，广东省河湖长按照一河一策、一湖一策原则，负责制定本行政区域内主要河湖长制实施方案。广东省《关于在全省湖泊实施湖长制的意见》也指出，湖长要组织制定“一湖一策”方案，所以不同河湖生态管理方案会有很大的差异。②广东省河湖水文特征存在差异，导致水生态治理技术不同。如北江主要是由季节性降水带来的水资源拦蓄问题，需要水利设施的建造技术，而珠江三角洲地区主要面临水污染问题，需要水污染处理技术。③由矩阵制组织结构的特点决定。矩阵制组织结构是指既有按职能设置的纵向组织系统，又有按项目划分的横向组织系统，二者形成交叉式的组织结构。如果广东省河湖长制技术机构采用组织方式，则纵向组织就是五级河湖长，横向组织是治理河湖某个污染严重区域的项目组，这样技术机构可以不断地根据生态环境治理的需求，调整相关技术人员接受新的任务，具有灵活性，对专业技术人员的使用富有弹性，可以将专业技能人员和具体生态治理项目很好地结合起来，从而不断适应在水生态管理过程中遇到的新问题和新要求。

5 广东省水生态补偿评价机制

《广东省全面推行河长制工作方案》要求建立河长制考核体系和奖励问责机制，指出：结合不同河湖管理保护要求，实行差异化绩效评价考核。将河长制落实情况纳入最严格水资源管理制度、水污染防治行动计划实施情况等考核内容，结合领导干部自然资源资产离任审计和整改等情况进行评价考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。水生态补偿评价机制，建议将其分为两个部分：①计量机构；②绩效评价。

5.1 计量机构

计量机构是水生态补偿效果的衡量部门，该部门以水生态补偿的具体指标进行考核。依据广东省河湖长制工作内容“水资源保护、水安全保障、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水域岸线管理等”，将考核的专业指标划分为三类：流域水质变化计量指标(按照五级水质指标设定)、生态护岸计量指标、涵养水源计量指标。由于上述专业指标考核的技术性要求很高，担任河湖长制考核的计量机构只能是专业职能部门，即拥有监测技术的水利厅、环境保护厅等政府职能部门。为了防止即当运动员又当裁判员的问题出现，建议由河湖长办公室委托社会监测机构进行定期或不定期的监测复核来解决生态计量中可能出现的问题。

图1 广东省水生态补偿运作机制总体方案

5.2 绩效评价

绩效评价来源于企业所有权与经营权的分离，是企业股东考核经营者业绩的一种管理方法。企业业绩评价系统经过100多年的发展，其评价模式经过财务模式、价值模式和平衡模式，理论框架已经基本成熟。水生态绩效评价可以借鉴企业绩效评价的理论与经验。

广东省目前对河湖长制的考核途径是结合领导干部自然资源资产离任审计和整改等情况进行评价考核，同时聘请社会监督员对河湖管理保护效果进行监督和评价。基于相关文件的精神，由审计部门负责河湖长制绩效考评工作，建议也可以由审计部门委托社会审计单位参加绩效评价工作。

基于绩效评价理论的发展情况，建议绩效评价的指标必须是可控指标，要体现河湖长主观努力的结果。绩效评价指标主要分为两类：①财务指标，主要反映由于水环境改善而带来的经济效益；②非财务指标，主要反映由于水环境改善带来的社会效益。财务指标可以依据生态财务核算的需要设置生态效益、生态成本及生态利润等；非财务指标则是根据流域生态的管理要素和国家相关制度的规定总结和提炼出来的，如涵养水源指标解决的是河湖水量问题。在遵循客观公正、全面完整、科学合理、简便实用等通用评价原则的基础上，运用定性与定量的分析方法，进行指标的分析和评价，最终出具相关的绩效报告，同时与领导干部绩效挂钩，确定奖惩措施。