我国税收递延型养老保险的政策优化路径研究

雷晓康，张宇飞

（西北大学公共管理学院 陕西西安 710127）

我国多层次养老保险体系包括“第一支柱”（基本养老保险）、“第二支柱”（补充养老保险）、“第三支柱”（商业养老保险）三部分。税收递延型养老保险作为养老保险“第三支柱”的重要组成部分，从发展之初就受到社会各界的持续关注。税收递延型养老保险是指投保人在税前买入养老保险产品，在领取保险金时再缴纳个人所得税，考虑到这期间物价上涨等因素，税收递延型养老保险实际能起到个税“减负”的作用。

就我国目前的养老保险“三支柱”而言，三大支柱所占资金比依次为78%、18%和4%，养老金替代率①分别为42.56%、0.26%和1.26%，总体替代率已远低于世界银行建议的70%标准，呈现出“第一支柱”一枝独大的局面。[1]目前我国基本养老保险中现收现付制虽已基本实现资金代际转移支付和收入再分配的职能，但其不可持续性风险日趋显现，现阶段基本养老保险的覆盖率已趋于饱和；“第二支柱”发展受制于第一支柱的高缴费率，中小企业参保的热情普遍不高，近年来的增长也趋于停滞，据统计截至2017年末全国第二支柱中企业年金覆盖总人群仅有2331万人。国务院办公厅于2017年底正式印发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号），提出要鼓励保险公司开发商业险产品，减轻国家的养老压力，随着政策的支持推进以及养老保险市场的不断发展，“第三支柱”（商业养老保险）的成长潜力将不断显现。

一、我国税收递延型养老保险的发展背景

（一）新时代老龄化新常态的现实要求

新时代我国社会经济发展的新常态之一即为老龄化。据国家统计局发布的最新老年人口统计数据显示，截至2017年末，我国60周岁及以上人口约24090万人，占国内总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。自2016-2017年末，我国60岁以上人口增长净值为1004万，65岁以上人口增长净值为828万。[2]与2016年末的统计数据相比，不难发现我国人口老龄化速率的显著变化。

在新时代产业转型的关键时期，社会老龄化程度加深影响重大。一方面会激化我国人口矛盾，导致社会养老问题集中爆发；另一方面会激励我国加快完善多层次养老保障体系，为养老“第三支柱”的发展提供良好的战略机遇。目前充分发挥养老“第三支柱”的社会保障职能，促进税收递延型养老保险的发展，不仅有助于弥补社会养老金的不足，亦可提升居民养老金总体替代率，最终为充分应对老龄化带来的冲击提供强有力的保障手段。

（二）新时代转变经济增长模式的迫切需要

习近平总书记在十九大报告中指出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，当前正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。[3]这是根据国际国内环境变化，特别是发展条件和发展阶段变化做出的重大判断。随着老龄人口数量不断增加，人均可支配收入不断提高，老年人提升退休生活品质的需求越来越强烈，更加关注自身养老资产安全性和保值增值性，这些因素对商业养老保险市场需求有重要影响。商业养老保险需求的不断增加，为税收递延型养老保险的试点和推行提供了新的历史契机。

税收递延型养老保险的投保人在购买端和领取端处于不同的生命阶段，其边际税率存在着显著差异，因此在领取端可以减少巨额的税务支出。对投保人提供税收优惠，不仅可以刺激个人购买税收递延型养老保险的需求，同时，税收递延型养老保险的引入有助于拉动内需，转变经济增长模式。大型保险公司可以扮演长期投资者的角色，为实现资本市场平稳健康发展提供长期稳定的资金链，积极稳定国内资本市场，大力支持实体经济的发展，化解国内经济发展所遇周期波动。从这个意义上来说，加快发展税收递延型养老保险是新时代转变经济增长模式的迫切需要。

二、新时代我国税收递延型养老保险的发展现状

据国家人力资源与社会保障部预测，在当前的社会保障制度与养老保险“三支柱”结构不变的前提下，到2025年我国养老金缺口将达到6万亿元，到2075年，我国养老金缺口可能达到9.15万亿元。[4]为了应对即将到来的“银发浪潮”，必须要加快“第三支柱”（商业养老保险）的发展，推动税收递延型养老保险试点的顺利实施。

（一）我国税收递延型养老保险试点政策

财政部等五部门联合决定，自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施税收递延型养老保险试点，此次的试点是新时代我国鼓励和支持养老“第三支柱”（商业养老保险）发展的具体举措。此次试点采取“普惠制”②模式，试点期限暂定一年。试点期间的税收递延养老保险产品以遵循稳健型产品为主、风险型产品为辅的原则进行筛选，以名录方式确定。试点期间的产品为满足参保人对养老账户资金安全性、收益性和长期性的管理要求，由保险公司在“收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡”原则的指导下开发。对个人购买的税收递延型养老保险支出在当月收入的6%和1000元中的较低者进行税前扣除，待领取时再征收个人所得税。假设上海的一名职工税前收入为月均2万元，社保与公积金共需扣除工资的17.5%，原需缴纳个税2245元，若购买税延养老险产品，其扣除限额为每月1000元，则每月可节税250元，对于月收入1万元的个体，每月可节税85元，个税“减负”效果明显。

中国银行监督委员会在2018年5月18日补充颁布了《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》(银保监发〔2018〕23号)，明确规定试点保险公司开展此类业务所需达到的门槛及此类险种具体产品应当呈现的形态。试点政策从税收递延型养老保险的缴费、投资收益、领取三个环节做出明确规定，对试点地区的个人商业养老保险产品支出，凭中国保险信息技术管理有限责任公司相关信息平台出具的《个人税收递延型商业养老保险扣除凭证》办理税前扣除，对征税额度的规定主要涉及两个方面：首先，对于领取养老金时的征税给予25%的免税，剩余部分则征收10%。其次，在个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，政府规定的免税额度25%，剩余部分则按照10%的比例予以缴纳个人所得税。

（二）我国税收递延型养老保险试点模式

此次我国税收递延型养老保险试点的税收优惠模式采用的是国际通行的“EET”模式③，这种税优模式率先在美国、英国等发达国家实行，现已发展成熟。该模式具有简便易行、政府税式支出少、税收杠杆强等优点，是我国现阶段最优的税收递延政策。“EET”模式的理论基础是哈佛大学教授斯坦利·萨里在1967年提出的“税式支出理论”，其本质是一种政府为实现某些社会和经济目标，以牺牲特定领域税收收益为代价，向政府规定的特定纳税人提供的无偿援助的一种政府支出。在国内的累进税率影响下，养老金领取阶段税率一般低于缴费阶段的边际税率，“EET”模式下实现了当期部分所得税免除，投保人可享受到全额的税收优惠，提高了人们退休后的生活水平。此外，“EET”模式还有助于提高税收优惠政策的惠及范围，提升民众对于税收递延型养老保险的需求，诱导和激励消费，从而撬动国内商业养老险市场巨大的保费增量需求。

三、我国税收递延型养老保险试点出现的问题及原因分析

此次试点选址地区工业、服务业发达，民营企业、国有企业、跨国企业集中，高收入人群密集，理论上对税收递延型养老保险的需求较大。但是上海等地试点期第一个月内，实际销售总量仅有一万份，销售总额为一千万元，距预估目标相差甚远。本文以“史密斯政策执行框架”④为模型，以模型中的四个主要变量来分析此次试点的热点问题。

（一）制度的顶层设计问题

在配套制度层面。此次试点缺少完整的规范性文件，配套政策设计不完善，缺少具体的实施意见和细则；针对不同投保客户的定位不明晰，投保优惠档次模糊，民众难以取舍。现行的税收优惠政策对高收入人群的吸引力有限，随着收入越高，优惠力度相对越低。而对于缴费期收入未达到免征额的低收入人群，其参加税收递延型养老保险不仅不能享受税收优惠，反而还会增加其纳税负担。此次试点地区的工薪阶层、大量没有固定工作单位的自由职业者和个体户难以享受到税收优惠，政策整体的受惠面有限。最后，政府各部门工作流程混杂，税前缴费额度差异性较大，财政补贴力度不足等因素也会在客观上影响个人的购买意愿。

（二）目标群体意识问题

在金融意识层面。我国国民普遍欠缺对于养老金融的关注，仅有少部分劳动者自愿购买税收递延型养老保险。大部分青年群体，其参加工作时间较短，收入较低，个人财产积累有限，购房、子女教育等支出已将大部分收入挤占，没有多余的资金投保税收递延型养老保险；另一方面，短视倾向明显，年轻人“活好当下”的社会文化盛行，为未来考虑的人相对较少。此外还有相当数量的中、老年劳动者坚持“养儿防老”的理念，不愿投保税收递延型养老保险。

在保险认知层面。当前投资、理财类金融产品模式日趋多样化，新闻报道中披露的有关虚假团体欺骗社会公众养老资金的案件层出不穷，致使公众普遍缺乏对于保险公司的安全感，大大降低了消费者的实际购买意愿。通过调研发现，21%的被调研者认为：税收递延型养老保险极有可能是新式的非法筹资手段。而这些被调研者中，高级知识分子所占比例不低，这一群体收入较高且稳定，有能力长期购买税收递延型养老保险，但他们并没有参与税收递延型养老保险计划。

（三）政策执行问题

在保险公司层面。第一，产品定位不清晰；第二，参与试点的保险公司数量较少，险种单一，承接新业务的过渡期较长。此次试点区域大都集中于我国东部经济发达地区，区域内贫富差距较大。保险公司对高收入群体的前期调研工作不充分，难以充分调动起高收入客户的投保意愿。相对于太保、太平、泰康等相对高调的大型保险企业，平安、国寿、新华等保险企业仍在观望，并未推出新的税收递延型养老保险产品。

在政府层面。目前试点地区的政府部门互相推诿现象十分严重，原因主要有两点，一是政府的监管主体责任不明确。政府监管部门要求保险公司前期低调宣传，而对已宣传的机构进行点名批评，因此，很多保险公司都以沉默进行回应。二是各相关部门权责关系不清，出现了多例投保人违法投保、重复投保、偷税漏税等违法案件，这些因素致使本次试点的成效大打折扣。

（四）政策环境问题

税收递延型养老保险在我国还是一个新事物，配套体系设计还不成熟。在实际操作层面，此次试点期内暴露出退税手续烦琐，人工服务窗口数量过少，民众排队时间过长等现实问题。本次试点对个人设置了连续6个月供职于同一公司的要求，单位统一办理税前扣除的操作流程复杂、时间长，影响了单位办理投保税收优惠的积极性。此外人才瓶颈也成为最大制约，从业人员的投资能力、风险管控能力、偿付能力不足，严重损害了投保人的核心权益，这些问题都在一定层面上损害了目标群体的参保积极性。

在系统建设层面，全国范围内的“第三支柱”制度和管理服务信息平台尚未建立，税收递延型养老保险公共服务系统建设过于滞后，硬件技术不达标，工作人员业务不熟练，各权责部门的信息也不匹配，难以实现征信系统和退税系统的有效衔接，导致保险公司在对参保主体的基础信息和参保前置条件进行查验时，便捷性有限，严重阻碍了税收递延型养老保险试点工作的推进。

四、完善我国税收递延型养老保险顶层设计思路及政策建议

当前国内上市险企包括中国平安、中国人寿、中国太保、新华保险，及即将上市的中国人保，这几大保险公司年长期寿险保费高达5万亿人民币，倘若按税收递延型养老保险5%的平均保费计算，预计保费市场总额可达2500亿元。可见，我国税收递延型养老保险的市场潜力巨大，发展前景广阔。各相关部门应重视顶层设计，不断创新税优产品、优化服务流程，走出一条税收递延型养老保险的中国特色发展之路。

（一）完善顶层设计

市场化联动机制。为全面优化我国商业养老保险制度安排，充分发挥税收递延型养老保险跨时期调配个人收入的重要功能，急需形成与税收递延型养老保险相联系的市场联动机制。要通过公开市场信息的方式降低不确定风险，实现个人养老金资产长期保值增值，提升税收递延型养老保险的核心竞争力。

差别化的税收优惠政策。要建立多级化的税收优惠体系，逐步提升税收递延型养老保险的最低税优比例和范围。要积极吸纳多层次客户群体，充分发掘市场潜力，针对不同缴费档次制定普惠但有差别的税优政策。在此可借鉴我国新农保制度，针对不同的保险缴费额度合理设置税收优惠比例，对选择较高档次标准缴费的消费者，给予适当政策激励。

建立养老金个人账户。要加快我国养老金个人账户的建设。通过建立由纳税人指定的、唯一账号的个人养老账户，用于归集税收递延型养老保险缴费、收益以及资金领取等业务，实现税收优惠、个人投资选择以及权益记录的有效结合，避免符合条件的产品重复缴税。另外，还需积极运用大数据算法、数据联网共享，针对不同投保客户群体实现精准定位，供投保人自主选择个人账户。可同步设立多种投资方案，探索“稳健型”和“进取型”等新型投资组合，具体的标准和内容可以参照美国个人养老金账户计划（IRA）⑤。（美国个人养老金账户计划IRA投资模式获得了空前的成果，据统计美国国内已经有80%以上的原生家庭参与其中。）[5]

精准设置税前缴费额度。各地要明确工资测算标准，综合考虑替代率和税收收入的变化，精准设定当地税收递延型养老保险税前缴费额，有效满足不同群体的养老需求。[6]在税优制度设计时要充分考虑个体的收入差异，如本次试点中采用当月收入6%和1000元中的较低者进行税前扣除，今后可根据具体情况的变化，适时调整政策，提升商业养老保险购买者中的中、低收入人群税前列支缴费额所占工资比重，而对于高收入人群则适当降低。有研究者指出，在不会大幅影响国家税收收入的情况下，养老金领取阶段的综合税率达到3%时[7]才能充分调动中、低收入参保者积极性，尤其是尚未参加企业年金计划的劳动者。

实行鼓励性财政补贴、奖励。税收递延型养老保险特殊之处，在于其既属于商业产品，遵循市场规律，又属一种政策性产品，有政府层面的政策鼓励支持，甚至具有某种“信用加持”的意义。在试点阶段，可效仿德国的“里斯特”模式，采取鼓励性的财政补贴和奖励，更多地采用限额制。基本计算方法可选取上年收入的20%加上过去年度未使用的供款额度减去上年的退休金调整额，每年规定不得超过该最高限额，超过供款限额部分按每月1%的罚款率。[8]这样才能防止贫富差距进一步拉大，有效控制政府税收损失，真正实现制度的良性可持续发展。

（二）激发民众参与热情

要激发目标群体的参与热情，加快创新宣传手段，协助民众全方位、多角度、深入了解税收递延型养老保险的概念和目标，有效扩大全民覆盖率。各家保险机构要以群众需求为导向，积极创新保险服务方式，通过完善制度和加强监管的方式规范养老保险事业发展，开展“最美保险人”等评选活动，引导社会舆论关注税收递延型养老保险试点。政府可通过媒体推介会、印制宣传册等方式开展宣传工作，也可引入新兴自媒体，通过微博、微信平台进行定时推送，从而使社会公众在客观认知的基础上正确评价，在正确评价的基础上积极参与。

（三）发挥执行机关职能

在保险公司层面。在银保监会已公示的首批可经营税延养老险的12家保险公司基础上，积极引入新生力量，丰富此类险种，扩充资金规模。保险公司要积极提升管理效率，降低额外营运成本，通过产品和技术创新，进一步巩固税收递延型养老保险领域发展的成果。商业保险机构要积极吸纳新一代参保者，鼓励群众多缴费、长缴费，提高个人账户基金积累，享受更高水平的养老待遇，切实保障参保人的合法权益，营造新老交替、充实有序的税收递延保险格局。

在政府层面。政府不是裁判，不应过度干涉保险公司和民众的自由选择权。十九大报告也指出，政府保险监管要坚持“监管姓监”。税务部门要积极与保险公司展开业务合作，探索建立“全国税收递延型养老保险信息登录管理网上平台”，做到信息共通，数据联网。对于已经进入市场的保险公司，各地职能部门要定期检查其偿付能力和资本营运能力，探索建立税收递延型养老保险的信息披露机制，对各家保险公司，已经参保的和可参保人群进行准确登记分类，避免出现投保人违法投保、重复投保、偷税漏税等情况，有效保障税收递延型养老保险制度有效运行。

（四）优化政策环境

在法规和政策设计层面，税收递延型养老保险于试点结束后必然会上升至国家层面的制度设计，急需相关部委出台完整的规范性文件。因此，要建立起完善的分配、激励、保障制度，加快配套法规建设，努力建立适度有效的税收递延型养老保险法规网络。同时，各地应重点完善落实配套人才支持政策，引进具备精算和投资领域的相关人才，加强对信息技术人员和业务人员的培训。在技术支持层面，各地要加快保险监管体制、技术的现代化、数字化建设，严格做好税收递延型养老保险的审批、准入工作，并建立严格的风险防控机制，充分利用互联网、移动终端、自助一体机等渠道和信息化手段加强税收递延型养老保险信息系统建设，保障信息入口、安全认证体系、标准规范、后台数据库、对外服务口径的有序统一。在平台保障层面，国家需加快设立应对老龄化的基本公共服务平台，打造高质量的公共服务团队，扩大公共服务承载力，简化税收递延型养老保险的退税流程，提升退税业务办理效率。

此外，确保投资渠道的多元化。据智研咨询发布的《2016-2022年中国养老产业深度调查及投资前景预测分析报告》估算，国内个税纳税总人口（2800万）中70%有意愿购买税收递延型养老保险，假设平均每月保费为600元，每年增量保费规模预计在1000亿元左右，[9]但是在现有金融环境下，这些资金极难寻找到长期稳定的投资渠道。从国际经验来看，投资渠道多元化一直是养老“第三支柱”的重要制度设计，无论是美国、英国还是德国都将基金、信托等多种养老金融产品作为养老“第三支柱”新的投资工具。在我国，各地亦可根据本次试点情况，结合养老“第三支柱”制度建设的有关情况，积极探索个人账户模式，将公募基金等产品纳入个人养老金账户投资领域，有序扩大参与的金融机构和产品范围，推动税收递延保险市场长期稳定发展。

[注 释]

①养老金替代率:是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。

②普惠制:对符合条件的个人，都可以享受同等的税收递延型养老保险的政策优惠，保额不会因为收入差异而不同。③“EET”模式:在补充养老保险业务购买阶段和资金运用阶段免税，在养老金领取阶段征税的一种年金税收模式。

④史密斯政策执行框架:史密斯提出理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素这四个方面是政策执行过程中的核心要素。

⑤个人养老金账户计划（IRA）:人可在银行、基金公司、证券经纪、保险公司等金融机构开立IRA账户，账户内的资金可广泛投资于股票、债券、共同基金、银行存款、保险年金等各类产品.符合条件的个人或家庭在向IRA账户缴费时，会获得一定的税收优惠。