税收支持乡村振兴的理论探索

◆张中敏

内容提要：我国经济已转向高质量发展的新阶段，实施乡村振兴战略，满足人民对美好生活向往，是党的发展观和执政理念的生动体现，是完善和发展中国特色社会主义制度的重要依托。本研究尝试反思税收在乡村振兴中的逻辑困境，试图在“以人民为中心”的逻辑框架下诠释税收支持乡村振兴的理论转型方向和可能的政策选择，以期为乡村振兴注入整体性的中国思考和中国价值。

一、引言

我国经济已转向高质量发展的新阶段，社会主要矛盾已经发生转变。站在新的历史起点，面对人民群众对美好生活更高要求、更多期待的新形势、新情况，乡村振兴已经成为大势所趋。而乡村振兴战略这一重大实践命题的提出，既是党的发展观和执政理念的生动体现，也是完善和发展中国特色社会主义制度的重要依托，更是对国家治理体系现代化提出的新要求和新任务。

从一般意义上讲，推进国家治理现代化需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥市场在价格和信息方面的优势，使得要素向更有效率的领域流动；同时也需要更好地发挥政府在解决市场失灵、城乡发展不均衡，以及公共产品供给不足等方面的比较优势，从而营造效率和效果相统一的制度环境。无论前者或是后者，西方经典财税理论都认为税收应在其中扮演关键角色，美国经济学家蒂伯特提出的“用脚投票”理论形象阐释了税收在引导资源配置中的重要作用。但是，受我国发展阶段和具体国情的影响，目前被广泛认可的“最优税制”“公共产品价格”等经典表述并不能很好诠释中国语境下的具体问题，也难以为实施乡村振兴战略提供足够理论支撑。从实践上观察，乡村振兴与共同富裕的目标一脉相承，不解决好农业、农村、农民问题，共同富裕的伟大目标就如无源之水、无根之木。可见，我国政府的历史使命和担当与西方国家大相径庭，西方构建以“物”为主体的税制逻辑，无法在“人”的平衡及充分发展上给予足够的空间，可能需要在税制基础理论上有所突破，从而为乡村振兴战略顺利实施提供理论支撑。

乡村振兴作为实现共同富裕目标的有效路径，已经深入到我国经济社会发展的各方面，其发展路径与我国的经济社会发展同步。在新时代背景下，本研究尝试反思税收在乡村振兴中的逻辑困境、并试图在“以人民为中心”的逻辑框架下诠释税收在乡村振兴中的“支柱”作用，以期为乡村振兴注入整体性的中国思考和中国价值，①胡伯项，艾淑飞：《习近平以人民为中心的发展思想探析》，《思想教育研究》，2017年第1期。在观念和制度创新的基础上突破传统框架的桎梏，进而推动新时代乡村振兴的中国实践。

二、反思税收在乡村治理中的逻辑困境

税收是国家调控宏观经济运行的重要手段，也是微观个体行为及创造个体价值的重要基础。现行的税收治理体系，在农副产品生产、流通、农业生产资料供应以及涉农综合资源利用等领域做出许多努力，但乡村各种可流动生产要素单向度流向城市的趋势并没有显著改观，这个趋势具有双重性。一方面，乡村人口大量涌入城市，家庭收入随之增加，并逐步形成城市发展的红利，城市得益于乡村人口的溢出红利和经济要素聚集能力得到空前发展。另一方面，乡村的要素过度流失，导致乡村失去了可持续发展所必须的人、财、物和聚集力，以及由此引发乡村的教育、医疗、交通等公共产品、公共服务供给不足……由此可见，税收政策要在乡村振兴中发挥关键作用，就要抓住乡村生产要素单向度流向城市这个“牛鼻子”。从目前来看，现有税收治理模式及制度设计对应对这一问题缺乏系统性的反应及策略，相关税收治理的理论研究亦存在局限。

（一）应对乡村生产要素单向度流动的基础税收治理政策亟待完善

我国的税收治理体系的演进与经济的高质量发展、国家治理现代化基本同步，传统的建立在以“流转”为基础的税收制度安排需要根据乡村振兴战略的发展需要作出相应的调整甚至重构，支持乡村振兴的税收治理体系应该内嵌于新时代乡村振兴战略。党的十九大报告明确指出，“三农”问题是关系国计民生的重大问题。2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出，没有农村的现代化，就没有国家的现代化。当前，我国经济社会不平衡不充分发展问题在乡村更为突出，明晰乡村振兴重点在于产业兴旺，根本是生活富裕。这些重要论述和方案不仅为新时代乡村振兴指明了方向和治理路径，也为税收治理乡村生产要素单向流动建构了宏观理论框架。税收治理的概念本身就是坚持要“问题导向”，比如：解决增值税与营业税的衔接问题、解决企业负担过重问题、推出减税降费的若干举措，当然税收治理也并非一成不变，也需根据人民的诉求和具体实践不断演化，使之与社会发展需要相匹配。在税收支持乡村振兴方面，尽管中央到地方均已针对乡村衰落问题推出了若干税收治理举措，但现有的税收涉农举措仍没有走出以“流转”为核心的制度安排，以流转为核心的税收政策体系关注要素或产品的流转，不关注要素或产品背后“人”的因素。这使得税收政策应对乡村生产要素单向度流向城市的基础治理理论尚未形成，使得税收支持乡村振兴的成效不佳。

（二）税收支持乡村振兴的理论探索存在社会认知偏差

税收作为重要的宏观调控工具，在促进经济发展、调节收入差距、产业结构等领域发挥重要的调节作用。但社会上存在“乐观论”，对税收在乡村振兴中能够发挥的作用估计过于乐观，认为利好政策出台，就能够很快改善乡村衰落的格局。事实上，由于传统的概念与乡村振兴的客观实际日益脱节，造成二者不匹配，乡村振兴问题的复杂程度远高于税收改革所面临问题的复杂程度；而要解决这个问题，绝不能依赖利好政策，而要客观看待税收在乡村振兴中的重要作用，不可盲目乐观，但也不要过于悲观，要有“保持定力、久久为功”的战略定力。

（三）乡村振兴的税收政策安排尚未彰显中国特色

税收治理模式及相关政策安排有着鲜明的国家属性，虽然那些较早面临乡村衰退问题的西方资本主义国家在税收支持乡村振兴问题上积累过一些经验，但对于中国这个人口大国，基本经济制度不同，文化特征、发展阶段等方面的差异，使得我们无法生搬硬套一些所谓的经验，否则可能南辕北辙。如何在一个不平衡、不充分发展的发展中国家使税收支持乡村振兴功能和作用更加凸显，目前尚未有成熟的经验可资借鉴。虽然理论界对这一时代课题进行过诸多探讨，但仍然着眼于局部的政策改良，尚未形成系统的政策框架。与西方国家的乡村振兴命题不同，中国正处在不平衡、不充分发展的时代背景下，这就要求税收政策要具备包容性，同时也要考虑制度文化、人口规模、产业传统等必须关注的特征，以彰显中国特色、形成中国方案。

三、以人民为中心的税收支持乡村振兴理论转型

新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾在乡村尤为突出，以人民为中心的税收支持乡村振兴理念要求必须以增进人民福祉、促进人的全面发展为价值取向；与此同时要求让税收政策更好地惠及人民，让生产力发展和要素流动更好地体现以人民为中心的发展理念。由是观之，税收在支持乡村振兴理念上，要抛弃在旧的框架下解决新问题的旧思路，抛弃局部或静态调整政策的思路，进而以人民为中心的理念来重新思考税收治理实践。具体而言，以人民为中心的税收支持乡村振兴理论需要实现以下转型。

（一）从“中国特征”到“中国道路”的转型

如何应对乡村衰落问题不是我国独有的问题，西方发达国家积累了一些可供借鉴的经验。具体到税收领域，理论界和实务部门也开展了不少尝试和探索，逐步在现行税制的框架下构建以“物流”为主的税收调控思路，涵盖了包括农业生产资料供给、农产品生产、加工以及流通等环节的税收激励体系，不可否认建立在“物流”基础框上的税收激励机制在促进乡村振兴方面发挥了一定作用，但乡村衰落的根本原因在于人、原材料等生产要素不可逆转的向城市流动，以“物流”为主的税收调控思路，并不考虑要素的流动方向，也没能解释要素流动背后的“人”的行为逻辑。而以人民为中心的乡村振兴理论，要求生产力和要素流动更好的围绕人民，自然税收调控的思路要实现由“物”到“人”的转化，实现由“流转”为主的中国特征到以“人”为主的中国道路转化。①李永友：《财政基础理论与新时代的财政使命——基于“财政”一词的解读》，《财政研究》，2018年第12期。

（二）从碎片性的税收治理思维到整体性思维转型

税收支持乡村振兴并不是孤立的政策和策略组合，而是我国整体发展战略的有机组成部分，应该置于“以人民为中心”的理论框架下加以思考。目前税收实务部门形成各种与乡村振兴有关的税收政策有碎片化趋势，②禹 奎：《我国高校税收政策问题与调整建议》，《经济研究参考》,2015年第33期。这使得基层具体执行中难以发挥组合激励的优势，源头性问题难以根治。乡村振兴问题需要多个部门、多领域协同，它所呈现的跨功能、跨组织边界、跨资源边界非结构化的典型特征，需要税收实务部门引入新的基础理论和工具，开展跨功能、组织边界以及资源边界，树立税收策略或对策集合的思路，以整体、协同、跨边界的思维推动税收治理向“整体性”转型。

（三）从“人被动适应政策”到“政策主动优化适应人”的转型

“人”是一个国家政治、经济、文化和社会发展的重要生产要素，也是创造生产力的重要驱动力。在以人民为中心的乡村振兴理论框架下，税收政策应该为资本下乡创造最适宜的增值土壤，为人才下乡营造最适合自己、最能发挥人才优势的环境氛围。资本和人才流动就是寻找适合自己的制度环境，税收政策环境就是这套制度集合中的重要组成部分，如果税收环境不佳，企业就会用“脚”投票，用“退出”表达对税收营商环境的不满，用“加入”表示企业对税收政策环境的满意。③刘楠楠：《地方公共品：三种需求表达机制效率的实证分析》，《地方财政研究》，2015年第3期。因此，在税收支持乡村振兴这个新问题方面，税制改革应当主动作为，为资本和人才下乡培植土壤、营造氛围，从而实现“人变动适应税制”到“税制主动优化适应人”的转型。

四、可能选择：以人民为中心的税收政策思考

以人民为中心的乡村振兴理念，要求税收政策以促进人的全面发展为己任，④张新春,董长瑞：《人工智能技术条件下“人的全面发展”向何处去——兼论新技术下劳动的一般特征》，《经济学家》，2019年第1期。让资本等生产要素的流动更好地支持乡村振兴。这些发展理念与以“物”为中心的税收治理体系迥然不同，显然难以适应税收支持乡村振兴的现实需要，与此同时，针对乡村振兴与税收密切关联等突出问题，本文围绕以人民为中心的发展理念提出如下几点思考。

（一）树立“人民中心”思维，为税收支持乡村振兴提供理论支撑

对税收支持乡村振兴而言,“坚持以人民为中心”是推动税收高质量的根本立场。一是政府在制定税收公共政策时应充分考虑人的实际需求，着力解决好城市人口到农村创业、就业旅游、定居，城市产业向乡村转移等公共事务和公共服务问题，而公共产品和公共服务的供给也应依据“人”的真实意愿来决定。同时，也要解决好农村人口向城市转移的配套税收政策，构建城市和农村之间双向流通的人口流动的税收激励机制。二是调整乡村振兴税收治理结构，要明确政府和市场的边界，合理配置不同权利主体的责任和义务，政府要在弥补市场失灵、保障公众税权、引导资源流动等方面发挥作用。公众根据税收政策的规定选择流向哪里，怎样流动，以及公共产品和服务决策组合等方面发挥作用。三是以增值税和所得税为突破口，实施有助于乡村振兴的税收优惠政策，继续深入实施西部大开发战略，有助于贫困地区发展和贫困人口就业、创业的税收政策，降低享受税收优惠的正常门槛，简化资格认定程序，对涉及城市产业向农村转移，以及农产品深加工相关产业给予相应的税收优惠政策。四是对特定人才到乡村就业取得高收入、高福利给予个人所得税优惠，对乡村企业引进的优秀管理者人才、研发人才等发生的人力资本支出允许所得税加计扣除。对企业给予乡村的直接捐赠支出，凭相关凭证允许其所得税税前专项扣除，建议对企业援助乡村扶贫的工作人员，在其工作期间全额免征个人所得税。

（二）树立“主动优化”思维，为税收支持乡村振兴提供政策支撑

乡村衰落是一个长期过程，乡村振兴也是一个长期过程。在此过程中，税收政策不是一成不变的，而是一个逐渐演进的过程。在这个过程中，税收优惠政策应该抓住乡村资源优势，如人力成本较低、青山绿水、文化资源和养老资源丰富等优势，从注重涉农生产资料供应、生产、销售领域向农产品初加工、深加工领域转变，从单一的涉农领域向更加广阔城市产业转移、乡村旅游、乡村养老、乡村基础设施供给等领域转变。

实现这些转变都需要主动优化税收政策，出台有利于“人”向乡村流动的税收政策，从而为城市资源向乡村转移搭建平台。同时也要为乡村振兴注入产业资源，乡村有了产业，才能留住人，当然这一切设想，都离不开税收政策的主动优化，离不开税收发挥其在资源流通中的调节作用。具体到实施层面可以从以下几个方面集中发力：一是要构建税收宣传大格局，税务部门可以联合市场监督管理、金融保险、招商等部门形成协同治税的大格局，加强对贫困地区企业和贫困人口税收优惠政策的宣传和培训，增强他们运用税收优惠政策服务自身发展的动力和能力。二是深化“放管服”改革，加快税收业务融合，不断提升服务软实力，同时通过不断优化征管流程、简便审批流程、减少涉税资料报送等手段，来营造友好乡村区域纳税人的税收营商环境。在税务登记、发票领用、税收征管等环节为涉乡企业提供个性服务和专项支持，不断提升税收服务乡村经济发展能力。三是优化农业发展产业政策，使税收优惠的重心，从农产品生产向深加工和销售转移。对到乡村投资的农产品加工企业可以考虑利用增值税“即征即退”的政策给予扶持。四是优化乡村旅游产业发展的税收政策，从供给侧完善扶持乡村旅游发展的税收政策，对乡村基础设施建设、餐饮服务、住宿服务等领域给予适当的税收优惠；从“需求侧”刺激乡村文化产品消费者，对文化产品给予低税率或者免税待遇。

（三）树立“整体推进”思维，为税收支持乡村振兴开辟“中国道路”

区域发展不平衡，城乡发展不平衡是我国经济发展的一个基本现实，①万 忠，方师乐：《乡村振兴战略视角下广东省不平衡不充分问题研究》，《农业经济问题》，2019年第2期。在这样的发展背景下实施税收支持乡村振兴战略，既要调节城乡之间的不平衡，又要调节区域发展不平衡，并且可能涉及经济、政治、文化、社会、生态等多个领域，并且“两个不平衡”与多个领域互动性和关联性明显增强，因而税收政策必须与乡村振兴坚持协同推进和整体推进，解决好各方面的配套问题。一是需要整合现有各种涉乡税收优惠政策，以“整体推进”的方式对现有政策进行系统梳理，针对各类文件之中的涉及税收支持乡村振兴的文件进行清理、修改、废止，并根据乡村振兴的实际需要进行完善，逐步形成以法律、法规和政策性文件为主的横向脉络，以涉税事项为主的纵向脉络的税收优惠政策框架。二是制定税收支持乡村振兴的纲领性文件，建议借鉴脉络“法典”的模式，为相关税收政策的制定提供基本遵循。三是在考虑“整体推进”的同时，还要考虑重点突出，如2020年之前要如期完成脱贫攻坚任务，那么，税收政策的重点就是支持脱贫攻坚，即围绕脱贫攻坚形成税收优惠体系，以便充分调动各种社会资源充分投入到脱贫攻坚中去。四是在坚持“整体推进”的同时，建议由国家相关部门牵头制定统领性的税收政策，同时赋予各省、自治区以及直辖市税务部门因地制宜制定相关政策性文件的权利，以便税收支持乡村振兴战略能够更加精准施策。