新时代高质量税收现代化的历史丰碑*——国税地税征管体制改革评述与思考

◆刘 峰

内容提要：国税地税征管体制改革优化了新时代税费征纳体系、税收保障体系、数据治理体系和现代税费法治体系。但目前税收管理中的岗责体系设置难、组织人力资源配置难、干部队伍激励难等瓶颈问题急待破解，要坚持“五个动态优化”不断提升税收管理效能。

党的十八届三中全会将财政确定为国家治理的基础和重要支柱；强调科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届委员会第三次全体会议通过）。致力于推进国家治理体系和治理能力现代化，2018年国税地税征管体制改革（以下简称“税改”）作为党和国家机构改革的重要“一域”率先实施，税改坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，顺应新时代我国经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”发展的需要，以量的聚合，推动质的飞跃，继1994年“分税制”改革后，在迈向新时代高质量税收现代化道路上立下了又一块坚实的历史丰碑。

一、国税地税征管体制改革优化了税收现代化体系②2013年12月26日全国税务工作会议工作报告《解放思想 改革创新 全面推进税收现代化》提出到2020年基本实现税收现代化的6个目标体系。

（一）优化高效统一的现代税费征纳体系基本确立

全新的税费归口管理格局基本形成。税改整合优化原国税、地税基础业务流程，使征管流程与标准走向统一规范，初步形成了以税费风险管理为导向，以分类分级管理为基础的税费征管格局，为各级机构职能作用有效发挥、从“瘦身”进一步走向“健身”打下坚实基础。社保费和非税收入征管职责统一划转到税务部门，自然人税费征管体系初步建立。推进建立健全“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税费共治格局，推动制定并实施地方税收保障办法，为促进税费信息共享、建立全社会共同参与的协税护税网络提供制度保障。实现了征管模式从“以票管控”“信息管控”向“信息治理”转变，在一定程度上解决了征纳双方信息不对称问题，显著强化了源泉监管，统一了执法标准、业务流程和征管要求，整合信息系统，融合数据资源，推进征管力量优化配置，使税费征管实现无缝衔接。在社保费和非税收入征管职责划转中，相关单位联合启动了社保费管理平台、电子税务局等相关系统的升级改造工作，持续承接其余税费征管项目。加快自然人税收征管系统（ITS）推行工作，在积极做好系统内部信息化建设、政策咨询解读、完善配套制度等工作基础上，做好个人所得税六项专项附加扣除政策的宣传以及预扣预缴环节的申报、受理等准备工作，加快与相关专项附加扣除信息管理部门的对接，研究建立信息共享机制，形成税费共治机制。

税费营商环境持续优化。积极对标世界最开放的营商形态和世界银行有关“纳税次数”“纳税时间”“税费水平”等营商环境的评估指标，深化“放管服”改革。社保费和非税收入征管职责划转到税务部门，使相关业务由“多部门跑办”变为“一站式办理”，为税费缴纳人提供了更多便利。落实国务院简政减税降负的系列部署，精准推出优化税费营商环境硬举措，扎实推进行政审批制度改革，不断精简报送资料，全面梳理、整合、规范各类税费检查事项，持续深化“税企银”互动。深化增值税改革，落实降低增值税税率、扩大增值税留抵退税范围等系列政策，充分释放改革红利，为促进双创、推动实体经济转型升级和增强社会创新创造力营造良好环境。推动管理服务深度融合，推进征管系统管户调整，统一征管方式，做到系统配置到位、管户调整到位、业务衔接到位，实现税收管理“一种模式、一套流程、一个平台”。根据税改中“万份问卷调查”结果，纳税人整体满意度达到95.2%。

（二）稳固强大的现代税收保障体系初步形成

税务机构“瘦身+健身”效果明显，管理制度机制不断优化。持续加强和改进党的政治建设、组织建设和作风建设，提高政治站位，增强政治定力，积极构建“条主责、块双重”的党建工作机制，发挥党建引领、思想聚力的核心作用。不仅两套税务机构合而为一，而且内设机构、派出机构数量大幅缩减，部分机构规格降低，上下级之间、部门之间、环节之间的职责关系进一步理顺，办税两头跑、办事多头找、执法不统一、服务不规范等问题得到较好解决。全国100多万名税务人员逐级安排到位，各级机构的人力配置更为合理，与当地经济规模、税收收入和居民数量的匹配更为协调。新设税收经济分析、大数据和风险管理等部门，强化税收改革与“数字政府”改革对接，增强了服务地方宏观经济决策和管理的能力。逐步完善党委议事规则、行政管理工作规则、党委集体研究审议财务管理规定等，积极修订完善办税服务指南、征管业务指南，对规范性文件进行清理修订，对相同业务执法标准逐级统一，为实现深度“四合”以及税收管理提质增效提供坚实保障。将大数据理念融入干部队伍管理中，创新构建绩效管理体系，使组织绩效和个人绩效“双轮驱动”。深入实施“数字人事”和人才培养“115”工程，干部素质能力进一步提高。注重增强税务干部特别是“关键少数”的纪律意识和廉洁意识，确保作风改进、服务更优。

强大的税费信息体系正在完善。集成原国税、地税金税三期核心征管系统，全面升级网上税务局，优化相关征管业务和信息系统配置，实现征管信息系统对税费征管业务全覆盖，实现“科技健身”。目前金税三期工程可为10多亿税费缴纳人提供全时不间断税费服务，每年可支持处理税费业务超过100亿笔。积极推行“风险控税”，优化网上税务局功能，创新实施办税服务“不见面”、A级信用“免打扰”。利用大数据、人工智能，着力打造全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态系统，提高税费服务的人性化、便利化、智能化水平。

（三）严密精准有效的数据治理体系初步形成

以数据增值应用为核心，努力打造智慧税务生态系统。全面整合完善金税三期工程，实现全国税费数据大集中，建成规范执法、优化服务、防控风险、信息共享的大数据架构。对原有信息化平台进行底层改造、拓展、升级，运用前沿信息技术改造升级信息支撑体系，加强税费大数据及第三方涉税数据的开发、分析和应用，把互联网、人工智能、区块链的创新成果与征管业务深度融合，推动税费征管技术进步、效率提升和组织变革，确保税费大数据与互联网经济社会大数据相衔接。跨部门全面系统地聚合大数据，实现税费信息集成管理共享，为税收、财政、金融共治奠定基础。

税费大数据应用有效提升精准施策与战略决策能力。加强数据分析应用，形成数量更多、质量更高的税收分析产品，强化税费数据整合和价值挖掘，为服务精准施策奠定坚实基础，使快速精准分析、评估、制定、调整、实施税收政策和管理决策成为可能。增值运用经济与税费大数据为税制改革、政策调整、战略规划提供量化可靠的决策依据。运用税费大数据分析，针对经济社会发展的重点工作和重点领域，全面精准掌握企业情况，主动对接和服务企业，有针对性不折不扣落实税收优惠政策，点对点向企业提供税收政策咨询、涉税疑难解决、税收建议归集等多种服务，积极响应企业个性化需求，推动出台高端人才引进、企业减税降负，最大限度发挥税费政策效用，有效减轻企业税费负担，进一步激发市场主体活力，推动企业创新和新旧动能转化，深化供给侧结构性改革，推动经济社会可持续发展。

（四）公平公正文明的现代税费法治体系正在建立

将税收法定原则渗透贯穿于税改始终。坚持深化税务行政审批制度改革，税费管理逐步实现依靠事前审批向加强事中事后管理的重大转变。按照《国家税务总局权力和责任清单（试行）》办事，规范税收执法“三项制度”试点，深化税务稽查改革，全面推行“双随机一公开”监管，确保税收执法在法治化轨道上有序运行。继续推行税费缴纳人以及第三方对服务质量定期评价反馈的制度，在社会合作中最大程度维护相关人合法权益，在改革和宣传中增强公民依法纳税意识。夯实自然人税费征管基础，为深化个人所得税法改革、社保费和非税收入征管体制改革、税收征管法修订等奠定征管基础。

为税费制度改革和法治化建设铺设了“快车道”。坚持征管、税制、社保费和非税收入改革与服务经济社会发展“一盘棋”的思路，将税收、社保费和非税收入三者在收的环节上归口集成管理，使收缴更专业、更严密、更高效，使社保费、非税收入收与支“两条线”管理职责更独立、责任更清晰，有效降低税费缴纳人的遵从成本，提升遵从度。通过运用互联网思维，改革优化金税三期建设，构建以数字经济为基础的税费征管格局。运用全国税费大数据，建设规范执法、优化服务、管控风险、共享信息的大平台，前瞻性应对数字经济挑战。不折不扣地落实个人所得税改革政策等税收优惠政策，鼓励促进高新技术企业、小微企业、民营企业健康发展，推动经济高质量发展。深化税费管理体制改革，为推进各个税种改革，合理配置税收资源，促进税制结构优化，建立税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系做好准备。

二、当前税收管理中存在的突出问题

（一）税收岗责体系设置难。从横向看，相关部门之间职能职责有所重叠。现行机构设置上，有按税种设立的、有按纳税人规模设置的、有按业务功能设置的，机构设置标准“多元化”带来了机构职能和人员职责交叉重叠问题。如纳税服务方面，省市局机关都设有纳税服务部门，但由于广义上的纳税服务职能职责涉及范围的广泛性，导致纳税服务部门与征管部门、税种管理部门、国际税收部门、大企业管理部门、政策法规管理部门之间存在不同程度的职责交叉重叠现象。从纵向看，各级税务机关管理职能有所交叉。现行的税收管理模式中，属地化管理、专业化管理、规模化管理等多种模式并存，导致同一个纳税人可能有多个主管税务机关，同一个主管税务机关既管理辖区内的纳税人，也跨区域管理其他纳税人。这种状况在特派办、稽查局、直属分局等税务机关表现尤为突出。我国的税收管理层级较多，信息传导面宽线长。如果沟通协调不到位，就可能导致税收管理的“模糊地带”、“漏洞”和“盲区”，或者带来税收管理权“竞合”与“争夺”，两者都会造成无谓的效率损失，增加管理难度与成本。

（二）组织人力资源配置难。一是机关与基层配比不合理。近年来人才往上走、工作往下沉的态势越来越明显。随着上级机关人员力量加强，对基层的工作指令越来越多、要求越来越细、标准越来越高，基层压力越来越大。二是业务与行政人员配比不尽合理。近年来税务人员呈现出从征管一线向行政管理部门转移倾斜现象。这与聚焦税收核心业务的总体思路和现实需求不匹配。三是传统业务与新业务之间力量配比不尽合理。随着互联网、大数据应用技术的发展，技术含量更高的税收风险控制、数据分析等“新业务”越来越重要，本轮税改中相应设立了大数据与风险管理、经济分析等部门，但数量有限的高水平人才在“新业务”与传统业务之间合理分配成为人力资源配置的难题。四是核心业务的人员力量配备不足。重点税源管理特别是跨区域跨行业的大型企业集团管理、稽查、网上税务局管理及数据处理等核心业务的人力资源配备都与实际需求相差较远。

（三）干部队伍正向激励难。近年来税收执法过错追究问责力度持续加大，基层税务干部承担的工作压力越来越大。随着津补贴与奖金管理的规范，正向激励措施相对困难。目前，干部管理中正向激励主要体现在职务晋升、能力提升、荣誉奖励等方面，方式较少、力度不大。本轮税改后队伍规模扩大，但领导职数并没有同比例增加，职务晋升空间相对缩小，而且职务晋升激励只对少数干部有效。干部自身能力提升、荣誉奖励等主要对年轻干部比较有吸引力。绩效管理机制的激励作用尚未达到最优，队伍活力和干部管理效能尚未得到有效激发。

三、坚持“五个动态优化”提升税收管理效能

（一）动态优化党建引领机制。一方面，要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全系统，将党的组织体系与税收征管体系有机融合，以党的“三大优良作风”和主题教育活动保持全体党员的先进性，以党的民主集中制、“三会一课”等制度体系提升管理效能。要最大限度地把党的政治优势转化为税收改革发展动力，为各项税收改革扫清障碍提供强有力的政治、组织和纪律保障。要在党和国家机构改革整体布局中，以国税地税征管体制改革为契机，深化财税体制改革，减轻税费负担，促进各行各业特别是实体经济繁荣发展。另一方面，要在促进税收高质量发展的改革中切实加强党的领导、完善党的领导，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力。在实施层面，要充分发挥基层税务党组织的战斗堡垒作用，增强基层税务党组织的政治功能、服务功能、发展功能、法治功能，通过党和国家的基层税收治理体系和能力现代化，卓有成效地化解基层矛盾、解决一线问题，使党建与税收事业长远发展相互融合、同频共振、相得益彰、协同共进，同时让党的思想、组织、作风、制度在税收现代化的实践中日趋完善和成熟。

（二）动态优化法治统领业务机制。一是理顺税收立法、执法与税收管理权限的关系，增强依法治税核心价值追求。税收立法是国家立法部门的职能，其权限依法在各个层级配置；税收执法、税收管理则是税务部门的职能，其权限同样依法在各级税务机关进行配置。因此，提升税法遵从度和税收管理效能，降低税收流失率和税收征纳成本，是税务部门的“主责”，应作为对税务部门考评的主要指标，而税收总水平、税制优劣与政策取向等指标则予以淡化。税务部门的有限资源应该集中到“主责”上，依法治税、依规行政。税改后重点要健全和完善以税收基本法、各税种法律、税收征管法为主体的现代税收法律体系，厘清法律体系的内在逻辑、边界与联系。二是理顺涉税各方的权利义务关系，推动社会共治，实现依法自治。从法理上讲，纳税人的基本义务是依法进行税款的自我评定并申报，同时有权依法申请税务机关的纳税服务支持。税务机关的基本权利义务是依法评定、调查、处理纳税人的涉税事项，同时基于纳税人的需求提供必要的基本纳税服务。其他涉税各方的基本权利义务则是依法履行或协助办理涉税事项。但由于种种原因，税收管理实践中税法遵从度并不理想，有的纳税人甚至为了涉税利益铤而走险、践踏法律。因此，税收法治、社会共治就显得非常重要而迫切。税收治理的基本依据是相关的税收法律、社会信用治理体系等规范，在技术层面的支撑则是税务信息化建设和大数据应用。从法治角度看，重点要健全和完善以税收征管法、税务行政复议法、税务行政诉讼法为主体的税收程序法律体系，并与社会信用管理、涉税数据管理等法律体系匹配衔接，加大违法处理力度，推进依法治税、社会共治。

（三）动态优化征管与服务融合机制。一是优化税收管理的核心业务流程。税收管理的核心业务是依法实现对纳税人的服务和监管，最大限度地防范、惩处税务违法行为，提高税法遵从度，其基本流程主要包括纳税服务、风险防控、税收评定、税务调查、违法处理、争议解决等。二要完善行政效能监督考评机制。要探索建立符合税收现代化的考评指标体系，科学评估、合理配置业务与政务、监管与服务、核心与保障的资源，使有限的人力、物力、财力尽可能多地投入到核心业务中，进而通过强化“成本——收益——绩效”考评，深化税收征管改革。从法治角度看，重点要以法律形式、信息化建设将行之有效的税收改革经验固化下来，并持续优化和完善税务机关的职能设定、机构设置与人员配置。

（四）动态优化资源配置适应业务需求机制。一是科学配置税务机关权责。当前深化改革的重点应是内设机构、派出机构、直属机构的权责细化分配以及整个税务机关工作效率提升和部门内部协作问题。要通过严密的制度规范来确定部门间权力边界和职责界限，从而提高内设机构间协作效率，有效解决科层制所带来的效率损失。要健全内设机构间的监督制约机制，进一步完善权力清单制度，尽快出台公示新税务机构各部门权力清单，接受社会和广大纳税人、缴费人监督。二是构建完善的岗责体系。要按照科学的业务流程设定岗位，因事设岗，以岗定责，将各项工作分解落实到具体工作部门、环节、岗位、人员，使每一项工作任务都有明确指标、完成时限和基本要求。同时要根据实际工作需要，动态优化调整岗责，构建专业化岗责体系。完善规章制度，加强制度建设，理顺工作流程，对工作运行的规则、具体工作的程序做出明确规定，形成从一般规则到具体规则的层级结构和依法、简约、科学、高效的制度体系。进一步强化内部管理，完善具体制度，搞好部门配合，加强部门间信息的传递和交接，避免错位、缺位，消除“管理空档”“真空地带”，建立起部门职责明确、工作程序规范、运转顺畅、文明高效的行政管理体系。三是构建统一的组织体系数字管理平台。以“数字人事”试点为基础，构建基于大数据思维的组织机构及人力资源信息管理系统，实现数据的智能化分析，实现组织体系基础数据应用的高度智能化，以大数据技术应用推动现代组织体系的不断完善。四是科学配置人力资源。立足组织机构及人力资源信息管理系统大数据优势及逻辑智能化特点，通过数据模型对组织机构及人力资源进行科学配置，通过智能系统测算出最优值，作为资源配置的参考。同时，对机关内部行政业务职能再整合，理顺政务工作与业务工作的互融关系，适当整合政务工作序列人员，充分发挥协调指挥作用，提高行政管理效能。

（五）动态优化正向激励机制。一是夯实干部激励基础。以“数字人事”“绩效管理”为基础，不断优化指标权重与参数，如实反映干部个人工作和成长进步过程，做到指标、分值设置科学，数据客观可用，增强干部管理的科学性、客观性、精确性，充分发挥数字人事业务能力升级模块及累积评价功能，激发干部个人成长的动力。二是强化激励机制。拓宽激励方式及渠道，在年度评优评先之外，充分运用精神激励和物质激励相结合的方式，在职务职级晋升、工资津贴升级晋档等方面上探索多角度、多层次、多渠道的激励模式。三是深化干部人事制度改革。税务总局要结合税收现代化目标，做好税务系统人事制度改革中长期规划。拓宽税务人员职业发展渠道，推行职务与职级并行。积极与地方党委政府沟通协调，推动建立常态化干部交流制度。畅通税务人员流动渠道，激发队伍活力，推进干部能上能下、能进能出。四是打造具有核心凝聚力的税务文化。以“忠诚担当、崇纪守法、兴税强国”的中国税务精神，提振干事创业的精气神，汇聚广大税务干部积极奉献改革、投身税收现代化建设的强大正能量。