美国金融科技监管“催化剂”项目的主要内容、运行情况及启示

夏伟亮

（中国人民银行金融消费权益保护局，北京 100033）

美国消费者金融保护局（CFPB）是全球最早设立专门鼓励创新项目的金融监管机构之一，2012年11月启动了“催化剂”项目（ProjectCatalyst），通过与其他金融监管部门以及金融创新主体的沟通合作，了解跟踪金融创新的最新发展，探索更加符合行业发展与市场需求的创新激励政策，规范鼓励能使消费者受益的金融创新。CFPB“催化剂”项目的核心理念与原则、主要内容与具体措施被英国、澳大利亚、新加坡等国家与地区所借鉴，发展成为“监管沙箱”政策。

一、CFPB“催化剂”项目启动的职责依据及原因考虑

CFPB主要职责为金融消费权益保护以及此条件下的鼓励金融产品与服务创新，2010年《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》1021条规定，CFPB工作原则与要求为：“确保所有消费者均能获得金融产品和服务，确保消费者金融产品和服务市场公平、透明、有竞争性，促进金融消费产品和服务的市场准入和创新”。［1］

首先，推动金融监管政策与金融创新、金融科技发展相适应是“催化剂”项目推出的客观原因。金融科技的发展以及金融产品与服务的创新，需要宽松、包容的监管环境，即使在当前法律制度最为先进的美国，金融创新的发展亦面临制度上和政策上的各种阻碍。由于法律制度的滞后性、稳固性，金融创新在快速发展的金融科技推动下很容易在功能设计、信息披露、营销方式与渠道、风险管理控制等方面突破与超越现有金融法规的相关规定，在当前的监管框架与体系下，现有的法规及监管机构难以及时为其提供具体而明确的适用指引，从而使金融创新主体容易遭遇难以预料的合规风险与市场风险。同时，创新主体通过加强与监管机构的沟通，了解监管机构对金融创新的态度并获得监管支持；监管者借助创新主体更好的了解金融市场创新发展动向，从而提高监管的有效性。

其次，正确处理金融创新与金融消费者保护关系，建设“消费者友好型金融创新”是“催化剂”项目的主要动因。金融科技、金融创新的发展可以提高金融产品与服务的可获得性，丰富金融产品与服务的功能的同时降低其价格并提升安全性和透明度。同时，由于消费者金融素养的不足以及信息不对称，金融创新可能产生一定的风险并将风险转移给消费者，部分可以帮助消费者决策的金融科技也可能误导消费者的选择，因此必须密切关注金融科技的发展，为其提供一定的制度与法律发展空间，控制风险的同时引导其向有利于消费者的方向发展。［2］美国作为金融科技最发达的国家，为促进“消费者友好型金融创新”，减少创新造成的风险和不良行为，CFPB启动了“催化剂”项目。CFPB期望金融科技发展能使消费者明显受益，包括：为金融服务不足或有特殊需求的消费者提供产品，提高金融服务的包容性；通过强化竞争或减少运营费用降低消费者成本；加强产品安全，更好地防范数据泄露等；增强透明度，帮助消费者理解和选择金融服务；改善消费者的支出和储蓄习惯等。“催化剂”项目能帮助消费者尽快体验到市场上最新的金融产品与服务，同时帮助金融科技公司通过市场运用与检验发现其产品存在的不足并及时纠正，引导金融创新更符合消费者的实际需求。［3］

二、“催化剂”项目主要内容与主要措施

CFPB坚信金融市场有效运行的重要条件是：在做好消费者权益保护的前提下，允许各种市场主体进行适度的金融创新以及有序竞争。“催化剂”项目内容之一就是加强与市场主体、市场监管者以及非政府组织等方面的合作交流，同时还致力于推动金融创新主体在金融创新产品和服务的概念化初期就全面考虑与引进消费者保护的制度与措施。［4］

（一）建立与金融创新主体以及相关监管部门的良好沟通

“催化剂”项目注重在金融创新的整个过程尤其是初始端建立与金融创新主体及相关方的合作沟通机制，掌握金融科技与金融创新发展，了解金融创新者面临的挑战，科学分析与研判消费者面临的潜在的市场风险，并及时制定相应的对策。

1.注重与相关监管部门的沟通交流

“催化剂”项目组与美国其他金融监管机构、各类行业协会进行对话交流，加强监管协调，开展了系列关于金融科技发展、金融创新趋势、监管政策的挑战与应对等主题的对话交流。曾经的合作和参与方包括：货币监理署、财政部金融局、美国州银行监管协会、纽约金融服务局、加州商业监管局等监管机构与行业组织。此外，在推行试验披露豁免政策和无异议函政策时，若涉及到其他监管机构的职责范围，CFPB也会征求相关联邦及州监管机构的意见。同样，其他监管机构制定关于科技金融和金融创新政策时，CFPB也会与这些机构紧密合作以期达到监管政策的配合和监管目标的一致。

此外，“催化剂”项目组还积极与其他国家和地区的金融监管机构如英国金融行为监管局、澳大利亚证券投资委员会、欧盟证券与市场管理局等开展定期交流，交流各自金融市场上的金融科技发展情况、金融创新及金融监管工作经验，加强国际监管合作。“催化剂”项目组也曾与中国人民银行、加拿大金融消费权益保护局、荷兰金融市场管理局等开展过交流与合作。此外，“催化剂”项目组还以多种方式参与了G20框架下普惠金融全球合作伙伴组织（GlobalPartnershipForFinancialInclusion）以及一些国际金融论坛的工作与活动。

2.加强与金融科技行业等市场主体以及相关社会组织的交流

“催化剂”项目每年定期进入金融科技创新集中地区举办主题特定的现场办公活动（Office HoursProgram），与金融科技行业和金融创新团体进行交流。金融科技公司和其他金融创新主体可直接与“催化剂”项目组以及CFPB的工作人员交流，也可以根据需求自行设计主题发起相关的研讨与交流。现场办公活动是“催化剂”项目与金融科技行业、金融创新者及其他市场主体沟通交流的重要渠道。通过“OfficeHours”活动，CFPB已经与数百家不同规模的金融科技公司、各类学术机构和消费者组织进行了交流，在掌握金融市场发展需求与金融科技最新发展情况的同时，为金融创新主体提供了解CFPB监管政策和监管思路的有效渠道，有利于提高金融监管政策的针对性与实效性。

（二）制定出台促进“消费者友好型创新”激励政策

“催化剂”项目的工作任务就是为金融创新提供开放有序的市场竞争环境，为能够提高公众生活水平的金融创新提供保障其发展的基础性政策。“催化剂”项目推出的两项重要政策是试验披露豁免政策与无异议函政策。［5］

1.试验披露豁免政策（TrialDisclosureWaiver Policy）

（1）出台背景与动因。随着金融科技和信息技术的发展，越来越多的金融产品和服务通过网络和移动平台销售，消费者通过线上或移动平台购买金融产品日益增加，导致原有基于纸质及依赖静态信息的披露渠道已经不适合目前的数字化、电子化趋势。此外，以往的信息披露方式不能够与消费者“互动”，不利于消费者更好地了解金融产品价格或其他关键信息。《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》1032条规定CFPB依据特定标准和程序，可以开展试验披露豁免政策。金融科技公司探索新的信息披露方式，既适合当前的数字技术发展趋势，也符合现行的法律法规。CFPB在2013年9月推出了“试验披露豁免政策”，认为开展新的信息披露方式测试，有利于降低信息不对称，扩大消费者参与权、知情权并提高其金融决策能力。

（2）政策内容。金融科技公司或其他拟测试的单位向CFPB提出申请，CFPB根据相关材料对测试可行性及实施效果进行审核评估。审核同意后，CFPB与测试者签署《试验披露豁免：条款和条件》，并在网站进行公示。在测试的时间内，测试公司对现实市场的消费者测试创新的信息披露方式，可以视为符合或者豁免适用相关法律以及消费者保护法的规则。

（3）申请需说明的事项。需要测试的信息披露内容；描述该测试如何改进现有披露方式，尤其是促进消费者理解金融产品与服务方面的效果；确定测试的时间周期、范围及消费群体；为测试事项确定合理的指标，并为这些指标提供解释；与该测试相关的法律法规；承诺测试结果与CFPB共享等。

（4）授予条件与审批考虑因素。一是测试项目是否帮助CFPB更好地改进金融创新主体的信息披露规则，测试的信息披露方式更需具有更优的成本效益优势，能显著提升消费者对测试产品与服务的收益预期、结构组成、潜在风险的理解并助其科学决策。二是测试项目是否能够帮助CFPB更好地制定政策以纠正或减轻市场失灵；是否采取有效措施识别并减轻消费者风险。三是与CFPB共享测试数据，并在一定程度上公开测试结果。四是符合CFPB要求的其他条件，比如现有数据或证据表明测试目标实现的可能性；申请公司的合规经营、管理情况等。

2.无异议函政策（No-ActionLetterPolicy）

（1）出台背景与动因。金融产品与服务的创新不断加快，能否以及如何将现有的金融监管政策应用于政策制定时尚不存在的金融创新产品与服务是一个现实的法律问题，同时金融创新者在单纯基于行业利益考虑时也很难预计现有法律法规及监管政策给自身带来的监管上的潜在风险。CFPB认为这种不确定性可能会阻碍金融创新主体获得足够的投资，导致金融创新产品与服务难以尽快进入市场，从而影响具有良好消费者受益前景的产品与服务的开发与应用。为了保护消费者友好型金融创新避免受不合时宜或过于严苛的金融监管政策的阻碍，同时也为了保护金融消费者合法权益，CFPB于2016年2月制定了无异议函政策，并于2017年9月14日向金融科技公司UpstartNetwork签署了第一份无异议函，有效期为三年，期满后可以再次申请。［6］

（2）政策内容。当市场主体开发的金融创新产品与服务面临监管不确定性时，市场主体可以向CFPB提出监管审核申请征求意见。CFPB工作人员在接收到申请后，将根据市场主体递交的材料并结合相关的市场环境与因素进行审核评估，当CFPB无意根据相关监管规则对该金融产品与服务采取监管行动时，可向金融创新主体授予无异议函，并在CFPB网站上公布该函件以及申请材料摘要。

（3）申请需说明的事项。产品的功能、条款，产品相关各方的角色、关系，交付服务及信息披露的方式；产品能够提供的实质性改善，并明确能够体现相关改善的指标；产品可能带来的风险；突破现有监管的理由，包括：与当前哪些具体的法律法规有冲突，为何突破相关法律法规是适当的，为何不能采取其他方式来满足现行法律法规要求等。

（4）审批考虑因素以及授予条件。无异议函授予条件包括：一是金融产品与服务要具有创新性，同时需为具有一定开发完成度的市场非成熟产品，且具有消费者实质受益前景；二是该产品与服务具有监管不确定性或所涉及的法规适用不明确，但是消费者能够理解该产品的特点、成本、效益、风险，并有效保护自己，确有必要采取无异议函政策；三是金融创新主体需向CFPB提供该产品相关数据尤其是对消费者有重要影响的数据，如产品的交易量与交易频率、交易时间等，且能采取有效措施防控和减轻消费者风险；四是符合CFPB要求的金融创新主体无监管部门正在进行的司法调查与行政执法，没有介入相关诉讼等方面的条件。

（5）法律效力。此政策是金融创新主体在遇到规则不确定时向监管部门申请的非正式咨询指导，CFPB授予无异议函并不是从法律上认可该产品或服务，不是对该产品或服务不符合相关法律法规情况进行法律豁免或解释，只是代表在无异议函的有效期间内在该公司提议的特定情况下不会对相关金融产品与服务采取执法或监管行动，也不会对其他监管机构、法院等产生约束力，CFPB可以根据监管需求、市场发展或申请公司的运营情况随时修改或撤销无异议函。

（三）与金融创新主体开展各类试点和研究合作

CFPB欢迎并鼓励金融创新主体在切实维护金融消费者利益的前提下推行能更好满足消费者实际与潜在需求的金融创新。近年来，根据市场需求，CFPB与金融科技公司合作开展了一系列的金融创新试点，观察研究消费者如何选择与使用金融创新产品与服务，以及整个过程中消费者个人理性决策与科学选择的作用发挥，鼓励与推动消费者友好型金融创新产品与服务。

2012年，“催化剂”项目主要与三个金融创新机构开展课题研究：一是与金融科技公司Simple共同开展的研究消费者如何应用科技手段更好的了解并优化自身消费习惯的课题，二是与金融科技公司BillGuard一起开展的关于金融消费纠纷投诉形势分析和解决机制的研究，三是与金融科技公司Plas⁃tyc合作进行的指导消费者进行科学储蓄并拓宽融资渠道的课题。

近期开展的合作研究课题有：“催化剂”项目与美国运通公司开展的鼓励低收入消费者、经济脆弱群体进行主动储蓄以及实施效果评估的研究课题；“催化剂”项目与金融服务公司HR布洛克公司共同组织的鼓励低收入者将部分退税资金进行储蓄增值以改善其财务状况的实效评估研究；与信用卡公司Barclaycard、消费金融公司Clarifi共同开展的为信用卡借贷信用不良者提供早期咨询与缓解措施并验证其效果的研究。

三、CFPB“催化剂”项目关注的金融创新领域

“催化剂”项目与各个金融创新主体合作，利用技术创新促进金融产品与服务创新，识别与选择出了当前市场中一些具备消费者受益前景的金融科技创新项目，推动了一系列可能给消费者带来潜在利益的金融创新产品的市场化与商业化。“催化剂”项目将持续关注这些金融创新领域，验证其能否使消费者获得实质性受益，在了解更多相关项目信息的基础上根据实际情况制定相应的政策促进其不断发展。

（一）帮助消费者完善现金流管理的金融创新

“催化剂”项目通过鼓励支持有市场前景且使消费者受益的金融创新促进金融产品的发展，促进消费者财务活动的优化与科学。消费者有时会出现某些特定情况下收入剧烈变化或意外的收支失衡问题，导致现金流期限不匹配，引发消费者产生透支借款、逾期付款费用或高成本的短期贷款，从而发生财务危机。

“催化剂”项目获知市场上某些金融科技公司正在研发各种工具以帮助消费者解决支出与收入的期限错配问题，其中一项是帮助消费者在发薪日之前从市场上低息获得相当于应计未付工资的贷款，还有服务帮助消费者把高收入时期的收入通过储蓄转移用于弥补低收入时期的资金不足。如Pay⁃Active公司以优惠利率预支消费者部分资金，用于支付薪资发放之前预算外的费用或者转为储蓄，帮助消费者更合理的支配他们的资金以及账单到期之前收入与支出之间的时间滞后、频率不匹配问题。

（二）改善消费者信用评级的金融创新

市场上许多金融创新者运用人工智能和大数据分析技术，对被现有信贷模式排斥或错误评估的借款人进行信用评估，并根据评估情况提供多渠道多样化的信贷服务。如金融科技公司ZestFinance运用人工智能和大数据分析技术更全面、更精确的评估消费者个人偿还贷款的能力，为其获取信贷服务提供信用评估支持。整个服务过程中，金融科技公司可能会运用非传统数据源、非结构化数据、新的承销统计数据以及承销模式，来拓宽信贷覆盖面并降低违约率，必定会引发公众对大数据分析技术是否会侵害消费者权益的质疑。对此，“催化剂”项目也承认数据分析技术的运用可能会给消费者带来一定程度的风险，但该项服务可以推动弱势群体的信贷可得性，在控制风险的条件下具有一定的推广价值。

（三）丰富消费者金融数据应用性的金融创新

金融科技的发展以及消费者对自身金融数据共享的包容性增强，推动了基于个人账户数据信息的金融产品和服务进一步创新。如某些金融科技公司聚合消费者各银行账户信息，帮助其一站式浏览，减少账户验证时间，帮助整理和分析财务数据，提供财富管理建议，为消费者提供使用上的便利与快捷。然而，金融产品和服务数据访问的可靠性、隐私性、安全性方面的风险隐患便逐步凸显出来；同时，大量的未经消费消费者同意与授权的非正当的账户数据访问严重侵害消费者个人隐私以及财产安全。CFPB支持消费者在符合其自身利益的前提下与相关金融机构及金融创新公司分享关于自己金融生活的个人信息，推动相关金融创新产品与服务的发展。如金融科技公司Mint在完善消费者保护制度的前提下，通过汇总分析消费者各银行账户信息，为其提供账户管理、财务分析、投资消费建议等一站式金融服务，满足消费者财务管理多方面需求。

（四）其他领域的金融创新

“催化剂”项目还参与和关注以下领域的金融创新：支持金融科技公司SOFI建立方便学生获得低利率贷款及债务再融资的平台，为学生提供低利率贷款或者债务再融资。关注金融科技公司Better Mortgage等运用数据科学、人工智能等现代信息技术措施研发改善按揭贷款服务平台，简化按揭贷款流程，提高贷款服务水平。关注金融科技公司Cred⁃itKarma等利用新技术免费提供信用评分服务，将消费者提高信用的情景和行为模式化，简化信用报告的纠错流程，提高信用报告准确性和透明度。关注金融科技公司TransferWise等开发的依靠数字渠道的转账方式摆脱对传统银行账户和代理网络的依赖，实现名义上的点对点转账与汇款的金融服务。关注金融科技公司Circle等开发的基于区块链技术，方便消费者使用数字化货币进行支付，或以发送消息的形式发起即时转账、收付款的金融服务。关注金融科技公司Qapital、Simple等提供的在科学分析消费者收入和支出的基础上帮助消费者确定合理的储蓄额，为消费者提供自动转账存款服务功能的金融服务。

四、CFPB“催化剂”项目对我国金融科技与金融创新发展的启示

CFPB“催化剂”项目作为一项金融监管创新机制，通过政策工具与机制设计建立了监管机构与金融行业的沟通交流、试验试错机制以及金融创新产品与服务管理机制、消费者金融素养与金融决策分析机制。“催化剂”项目及其相关政策融合创新识别与检验、创新评估与评判、创新挑选与激励等内容，并将加强金融消费者保护的理念与原则贯穿其中，既是对创新的鼓励，又是对创新的规范，有必要学习其先进经验，推动我国金融科技和金融创新的监管与发展。

（一）正确处理金融监管与金融创新的平衡关系

金融创新有利于金融市场不断深化，提高金融资源配置效率，满足多层次消费者、投资者金融需求，推动金融业持续发展，金融监管则是维护金融稳定确保金融业健康运行的必要手段。国际金融危机后的金融监管改革更加注重金融监管与金融创新之间的平衡，并加强对金融创新的监管。正确处理金融创新与金融监管的平衡关系，需综合考虑目前我国金融市场发展状况以及法律制度与司法环境、金融消费者的金融素养等因素，结合当前经济发展的阶段与实际需要进行研究。金融创新要与我国金融市场基础条件、法律制度以及经济发展程度相适应，能为大多金融消费者所理解，按照服务实体经济的原则与要求，鼓励与引导金融产品与服务创新，坚持包容性监管、适度监管以及有效监管下的适度创新，力求达到金融创新与金融监管的最佳平衡点。［7］

（二）建立健全以消费者保护为核心的创新产品管理机制

随着金融科技以及金融创新的发展，支持使消费者受益的具有市场前景的真正创新已经成为各个国家与地区金融监管的基本原则与理念，我国应建立以消费者保护为核心的创新产品管理机制。一是建立金融创新产品的识别与监测机制。研究与分析金融创新产品与市场现有产品相比是否有明显改进，在增加功能、降低价格、提升可得性、安全性和透明度方面是否有助于消费者并内建充分的消费者保护措施。二是建立金融创新产品激励机制与测试机制。通过制定相关指导意见或非正式指引等方式消除监管不确定性，允许具有良好市场前景并有利于消费者的金融创新产品豁免特定法律的规定，在可控的期限及范围内进行有消费者参与的现实市场测试，根据消费者测试反馈情况验证其市场效果。三是建立金融创新产品评估机制。金融监管部门特别是消费者保护部门可以探索参与金融创新产品的研发、测试过程，根据产品开发单位向监管部门提供的产品数据包括对消费者影响的数据等，出具具有参考性、指导性的产品评估意见，以判断金融创新产品的市场推广前景。

（三）探索符合我国金融科技发展实际的金融创新监管方式

CFPB“催化剂”项目的监管理念与方式对推动金融创新具有积极作用，有必要探讨该监管方式在我国的推广可行性。一是要全面衡量现阶段金融科技的发展程度。目前我国金融科技监管的制度与机制不完善，金融消费权益保护法律体系缺失，导致打着金融科技、普惠金融、金融创新等名号的违规和欺诈行为比较突出。探索“催化剂”项目监管方式在我国的适用性，应尽量从严，坚持“金融是特许经营行业”的原则，不能采用免牌照、免审批的模式，不得无证经营或超范围经营，应根据不同测试项目逐个审批。二是在严格监管的前提下，尝试运用“豁免”、“无异议函”等监管方式，增强监管措施的灵活性。充分考虑金融科技行业发展的内在需要，在法律政策允许的范围内根据金融创新的必要性适当推行宽免政策，在一定范围内给予金融机构或金融科技企业开展特定创新业务的宽免、豁免，在鼓励金融创新的同时为监管机构了解市场需求、把握创新动向提供条件。

（四）加强与金融创新主体以及其他监管方的沟通交流

金融监管部门要加强与市场主体、其他监管部门的沟通，了解金融创新产品和服务的发展趋势，加强监管合作。一是开展与金融科技行业的交流活动。了解创新产品开发过程中的消费者保护设计，帮助创新企业解决在金融创新过程中消费者保护制度设计与机制运行中的不足与需求；加强金融监管机构对金融市场发展、金融创新主体及其产品的了解，协助金融科技公司提高消费者保护方面的合规意识与水平，并就监管政策的不足与完善进行沟通与交流。二是开展金融创新领域的国际监管合作。参与国际范围金融监管机构经常性的对话交流机制，定期交换与分享各个国家与地区金融科技监管的相关信息和实践经验，学习英国等国家对金融科技、金融创新监管实施的“监管沙箱”以及美国的“催化剂”项目实践经验，加强国内监管机构的沟通协调，建立符合中国国情的金融科技监管政策与框架。

（五）加强互联网背景下金融科技与金融创新领域的消费者行为研究

金融科技与信息技术推动金融创新不断发展，消费者个人的金融消费日益受到互联网以及信息技术的影响，依赖程度也逐步加深；同时互联网大数据技术的发展，使得互联网对有限理性、有限意志、有限自利的消费者个人的经济行为产生一定的诱导性。为了切实保护互联网环境下金融消费合法权益，必须加强互联网领域的金融消费者行为研究，这就要求与互联网及金融科技行业合作，在金融产品与服务的设计、营销宣传、推介等领域研究消费者行为，比如金融科技工具对普惠金融的影响、新技术条件下金融创新产品与服务的信息披露方式有效性研究等。通过合作开展研究，准确把握与科学分析互联网金融背景下消费者的行为特点、金融素养以及金融决策影响因素，为在金融创新产品开发设计中加强消费者保护提供参考，也为制定互联网背景下金融消费权益保护的法规制度提供依据。