规避“塔西佗陷阱”：新时代政府公信力建设的经验借鉴与路径选择

张存俭，何 玮，曾晓彬

（1.电子科技大学中山学院，广东中山 528400；2.中共广东省委党校行政学教研部，广州 510053）

政府公信力是指政府获得公众认可和信任的能力，也是衡量政府形象的重要指标，直接反应公众对政府的信任程度，甚至影响着政府合法性。政府公信力主要由政府能力和公众评价两个方面构成，［1］涵盖范围极广，包含政治、经济、文化等多个层面。古罗马历史学家普布里乌斯.克耐力乌斯.塔西佗发现：“当皇帝成人们憎恨的对象，那么他所做的所有事，无论好事或坏事都会引起人们的厌恶”，［2］由此，他提出了著名的政治学定律：“塔西佗陷阱”。该定律认为，当执政的权力主体丧失社会公信力后，无论其后续的政策、行为是否有利于社会发展，都无法获得公众的正面评价，从而陷入执政危机。

一、警惕“塔西佗陷阱”：我国政府公信力面临的挑战

传统政府管理模式在社会转型期毫无例外都会面临政府信任危机，政府公信力大幅度下降，甚至出现“塔西佗陷阱”效应，政府因得不到人民的支持而陷入执政困境。［3］从公信力评价的维度出发，可以探析我国政府在政务信息公开、政府公共服务、民主法制、政府部门及其公务员廉洁上所遇到的问题与矛盾。

（一）建设透明型政府的要求和政务信息公开制度不完善的矛盾

2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式颁布，标志着我国政府开始走向信息公开制度化、规范化的发展道路，各级行政机关和部门也逐步开始展开内部信息公开体系建设。网络时代高速的信息传递为政府与公民的双向实时互动提供了可能，也使公民参与社会事务管理的热情空前高涨，搭建公开透明的政务平台是政府顺应时代潮流的重要举措。这一举措既是新媒体的崛起对政府处理突发性社会事件的规范化运作与快速反应能力的要求，也是政府自身为顺应时代变化，及时了解社会发展动向，牢牢团结人民群众，提升政务服务透明化规范化的重大突破口。公众主动参与社会管理、监督政府公权力运作意愿的增强与目前国内信息管理与公开制度不完善之间产生矛盾，而当公众的需求得不到回应时，不满情绪会通过网络平台等渠道进行宣泄，使事件发酵，最终导致公众对政府不信任甚至产生攻击行为。此外，自媒体时代的全民监督体系使政府的任一施政失误都有可能引发社会群体的强烈关注，导致公信力受到质疑。

（二）民主决策制度设计与政府执行力不足之间的矛盾

对于政府公信力和执行力的关系可以理解为：当政府缺乏有效公信力时，由于不能获得公众对政策的理解和支持，政策执行难度大，政策渗透性不力；而因政策无法落实、执行力减弱的政府，无法有效维护公民的集体利益，也将进一步降低其公信力。政府政策的落实程度与政府公信力之间相互联系、相互补充并相互制约。当政府公信力弱化时，其决策执行难度也会相应增加。我国政府公信力面临的一个重要问题是一些政府存在决策科学性不强、连贯性不够的问题，某些政策反映公众利益不足，导致相关政策在落实过程中脱离现实，执行不力，效果不佳。如个别不切实际的决策目标和难以施行的政策执行障碍导致资源浪费，损害部分公众利益，从而降低了公众对政府的满意程度。

（三）传统政府管理模式与新时代发展要求之间的矛盾

公信力强的政府执行力强、公共服务水平高，能全面履行其公共责任，为公众提供优质的产品与服务，及时满足公众需求，维护公众的根本利益。而提升政府公信力必须着眼于提高政府及各部门的服务质量和效率。公众对政府的满意度是最能直接体现政府公信力强弱的因素，而公信力弱化也普遍表现为公众对政府满意度的下降。从民众的角度而言，往往会以“全能政府”、“无限政府”的标准要求政府，而新时代矛盾的转变也意味着民众需求的多样性发展日趋显著，传统的公共物品供给模式已不能满足多样化需求的发展。与此同时，随着社会治理环境的变化，公众对于参与治理的积极性不断提升，希望直接参与争取自身权益，如何提供与公众期望相匹配的公共产品，全面履行公共责任，提高各部门公共服务的质量和效率，维护人民群众的根本利益，成为政府迫切需要改善的问题。

（四）规范化要求与专业队伍建设不完善的矛盾

根据透明国际组织（TransparencyInternation⁃al）2017年2月21日公布的2017年廉洁指数排名（共180个国家和地区参与评选）显示，我国政府清廉指数排名77位，较2016年排名有所上升，但仍需加强政府廉洁建设，打造人民满意的廉洁政府。党的十八大以来，政府公信力建设取得了显著成果，在新时代面对新矛盾、新问题，更应该以执政为民、服务于民、团结人民为核心，建设真正具有高素质、高水平的国家公务员队伍。当前我国政府建设必须继续加大改革力度，解决过去政府机关作风散漫、责任意识不强、精准服务不够等问题，从而维护并不断强化政府与人民之间的血肉联系。

二、国内外政府公信力塑造途径比较

20世纪60年代，西方国家的政府管理陷入严重危机，公信力面临严峻挑战。为提升公众对政府的满意度、信任度，各国政府纷纷开展政府管理模式创新改革路径探索，至今已形成较为成熟的实践经验。［1］目前，我国正处于社会转型的关键阶段，面临行政体制机制尚需进一步完善的问题，政府公信力显露出一些潜在危机。解决这一问题，政府可以借鉴西方政府的某些管理经验，从公务员培训、廉政勤政建设、道德伦理建设、服务方式、电子政务、绩效考核等层面着手，综合比较，立足实际学习借鉴，探索出新时代符合中国国情的提升政府公信力的有效途径。

（一）公务员行政伦理培训机制比较

公务员作为政府的单位元素，其总体素质和水平的高低决定着政府能力和执政的效果。市场机制的引入和发展，使政府公职人员的主体意识、效率意识和效益意识有所提高，但也伴随着“自利倾向”的出现。公职人员的道德缺失会导致公众对于政府行为的不信任，政府公共服务意识的强弱也是影响公信力的重要因素。为解决此类问题，20世纪70年代，美国、英国、法国、新西兰等国纷纷开展道德基础运动，从树立公共意识、出台道德规范、加强伦理道德管理、将道德管理水平纳入绩效考核等方面入手，相继出台诸如《政府道德法案》、《行政部门雇员道德行为准则》等法规，约束和引导公务人员的思想与行为。为进一步加强公务人员培训，1978年美国成立了政府伦理办公室，负责公务人员的伦理培训，为白宫“下属机构”华盛顿地区的伦理培训者和工作者开设伦理道德培训课程，西方一些国家也有所效仿。

相比于西方国家，我国原来在行政伦理建设上存在立法相对滞后、约束力不强、公务员行政伦理意识不强、相关课程设计和培训机制不完善等问题。为了更好地把依法治国和以德治国结合起来，改革开放后，我国先后颁布《行政监察法》、《公民道德实施纲要》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等行政相关法律法规，致力于改善相关课程设计和培训机制，并设立纪律检查委员会和监察机关等监督公务员日常行政行为的机构，［4］用以不断完善行政伦理建设，营造风清气正的政治生态环境，过去立法相对滞后、法规约束力不强、公务员行政伦理意识不强等问题都得到极大重视与改善。

（二）政府绩效管理模式比较

自20世纪80年代起，西方国家政府便致力于提高政府绩效水平、降低运行成本、提高公共服务的质量和公共满意度，开展以绩效为导向的制度建设。1993年，美国《政府绩效与结果法》出台，对政府绩效改革目标做了明确规定，基本形成了以绩效和结果为导向、关注国家政党政治的价值取向、顾客至上理念的政府绩效管理模式。［5］在绩效改进过程中，主要采取“试点推行，循序渐进”的方式，稳步推进其试点实施并不断进行完善。其后，英国、法国、加拿大、丹麦、芬兰等国家也积极进行绩效改革的探索，如英国在内阁办公室设立“效率工作组”，通过改善行政效率的方式降低政府开支和运行成本。

中西方的政府绩效管理在制度基础、社会经济发展水平、目标定位等方面有很大差异，政府绩效管理的指标体系、构建方式、实施机制等要素也不尽相同。目前中国实施绩效管理，既有对西方的借鉴，又有根据自身实际需要和现实情况的创新创造。但中西方政府绩效管理最本质的差别在于社会主要矛盾、政治发展需要的不同。我国处于社会主义初级阶段，特殊国情要求政府以发展为主要目标，实行综合治理模式，因而其绩效管理也带有很强的主观能动性，重在创造绩效促发展。西方国家的政府绩效管理是在资本主义充分发展，市场比较成熟的基础上建立的，目的在于服务市场需求，作为市场行为的政府辅助工具，其功能较为单一，以评估绩效为主。我国社会主义市场经济体制的不断完善和中国特色社会主义新时代的到来，意味着过去政府大包大揽的模式已经不再适应资源优化配置的潮流，我们应当坚持“五位一体”，以社会共建共治共享理念为指引，建立科学、全面、可持续的绩效评估体系，以促进政府职能转变，提升公共服务水平，提升政府的公信力。

（三）公共服务提供主体与方式比较

上世纪70年代，以美国、英国为首的西方国家政府为摆脱信任危机的困境，以改变管理方式、提高治理能力为目标，进行了一系列公共服务改革运动，强调自由化和市场化，全面引进市场经济管理模式，实现政府在公共服务领域由“划桨”到“掌舵”的角色转变。在此基础上，实现公共服务市场化，引入私人企业、社会组织等，政府则以购买服务的形式充当市场的源动力。新公共管理运动认为政府应当以服务型政府为主，以满足民众对公共服务与产品的需求为目的，不断提升自身的公信力。如20世纪90年代美国探索建立高效政府，创新政府购买服务的方式，“花钱更少、办事更多”，这一理论也被称为“企业家政府理论”。［6］此外，德国新掌舵模型改革、英国地方政府的职能改革、法国地方分权改革等都属于新公共管理运动。［7］除了在公共服务的供给上做了大量改进，西方国家在公共服务质量和公民参与上的改革也卓有成效，强调以公众需求为中心，同时也注重提升公共服务产品质量，积极回应公众的实际需求，由此开启了公共服务质量提升运动。

当前我国公共服务的供给体系以政府为主体，实现资源的集中分配，但是随着社会的转型发展，教育、医疗、就业等多个民生领域需求增长，纯粹政府分配行为已难以满足人民对美好生活的追求。因此，党的十八大以后，在共建共治共享社会格局理念的指导下，我国也逐渐开启社会治理“多元化”改革的序幕，引导公民参与公共治理，并积极建设“阳光政府”推行政务公开，保障人民的知情权。如广东等省在这方面做了大量的探索，也积累了丰富的经验。

（四）廉政反腐制度建设比较

政府承载着公众的期望，是公信力建设的主体，当政府不能履行自身的职能、营造良好社会氛围时，公众就可能对政府产生不信任或抗拒心理。在廉政建设的法律层面，西方国家政府通过禁止性法规、预防性法规和惩戒性法规依法管理、约束公务员行为，明令禁止公务员经商、收受贿赂，对接受捐款和选举费用等也有明确规定。在制度设置上，美国、德国、英国、澳大利亚、芬兰、瑞士等西方国家早已废除职务终身制，普遍实行有限任期制，规定职务任期并积极促进职务轮换。此外，西方各国政府近年来也在完善财产申报制度，其中美国的相关条例法规最为详细，要求收入超过一定数额的文职官员和军人在任期前和任期期间公布个人及其配偶的财政情况，每月上报一次，逾期不报则会受到司法部门的处罚。在惩治腐败上，西方政府将法规用于惩治犯罪，追究公务员的刑事责任。日本政府明文规定：凡是收受能满足人的需要和欲望的一切非正常渠道所得物（包括实体和非实体）都属于贿赂范畴，将对此类行为进行严厉惩罚，除剥夺人身自由权利外，还将对罪犯进行严厉经济处罚。［8］

我国责任主体在反腐内容上与西方国家有相似之处，近些年来政府做了大量的举世瞩目的倡廉反腐工作以确保权力制约和监督，力求推动权力运行的程序化、制度化、科学化。近年来，我国政府在反腐倡廉工作上卓有成效，进一步完善了干部考核机制，将廉洁诚信作为重要考核指标纳入监察范围，对腐败行为“零容忍”、“老虎苍蝇一起打”，强调反腐倡廉永远在路上，逐渐形成了“不能腐”、“不敢腐”、“不愿腐”制度体系。今后我国政府廉政建设的重要关键，是应进一步完善、细化对腐败犯罪情节、金额等的具体规定，以实现对贪腐案件的判处尺度一致，实现操作的规范化。

（五）政府形象和舆情公关建设比较

政府形象作为政府执政理念的外在表现，是外界认识和评价政府的基础，也是政府执政合法性的重要保证。树立良好的政府形象和增强政府的及时回应力，对建立和维持政府公信力具有重要推动作用。西方国家政府舆情公关起步早、专业水平较高，发展也较快。就美国而言，联邦政府雇佣的公关人员约13000人，每个国会议员背后都有专业公关团队支持，各个部门也设有专门的新闻发布机构和发言人，代表政府开展舆情公关工作和组织各类公关活动；此外，政府十分重视公民参与，通过设立专线电话、政府电子邮箱等方式促进双向互动。2010年，政府制定了新的传播政策来规范建立危机应对机构，由国土安全部设立虚拟社交媒体工作组作为危机公关部门，制定相应的社交媒体战略。为适应新媒体发展需要，政府利用Twitter、Facebook等社交传媒架构一系列社交媒体处理危机事件的指导体系，掌握信息传播的主导权和信息发布的主动权，有效维护政府形象。［9］

受历史原因的影响，我国政府形象建设和舆情公关建设起步较晚，制度与体系还不够成熟，舆情公关专业性不强，有时可能出现回应社会舆论不及时的现象。为有效改善此问题，政府应设立专门的公共关系机构，加强政府形象建设，建立高效的政府与新闻媒体沟通渠道，掌握舆情主动权，变工作上的被动为主动。

三、新时代背景下政府公信力建设的创新途径

（一）主体公信力塑造：完善政府内部建设

1.完善行政伦理制度建设，弘扬社会主义政治文明

西方政府的行政伦理建设起步较早，体系成熟。相比西方政府的行政伦理建设，我国在公务员行政伦理立法、培训和考核等方面还存在某些不足，行政伦理建设未能落到实处。为了更有效地促使“依法治国”和“以德治国”相互融合，我国的行政伦理建设可以适当借鉴西方国家某些有益做法，做如下尝试：其一，强调伦理价值，提升伦理观念，促进道德的内化作用，积极开展公务员伦理培训和教育；其二，完善行政伦理制度立法体系、组织结构体系建设，进一步规范公务员行政伦理行为；其三，加强社会主义政治文明建设，建设社会主义政治文明。

2.推动政府绩效改革，树立和践行新政府绩效观

如上所述，中外绩效管理制度存在较大差别。在中国特色社会主义新时代，着力推进政府绩效管理改革，必须立足于社会主义初级阶段的现实国情，理性探索创新，找到适合我国当前政治体制和发展目标的政府绩效管理模式，“把产生于国外的政府绩效管理与我国的现实情况和政府管理的具体实践结合起来”，打造本土化的文化环境、价值取向及借鉴机制。在推行“社会治理水平和能力现代化”的大背景下，要彻底革新以往“唯GDP论”的绩效考核标准，使政府绩效管理更为科学合理，更能实现公共价值。以此为指导，既要深化对政府绩效概念的认识，全面准确地反映政府绩效的基本内涵、主要原则和不同层级的发展要求，又要通过创新实现公务员绩效考核的统一化、科学化、全面化，做到表彰和问责相结合，实行严格的问责制度。除此之外，政府应致力于扩大公民参与度，拓宽公众监督渠道。

3.树立公共服务理念，深化公共服务市场化改革

习近平总书记曾多次强调：“群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。”在实现中华民族伟大复兴中国梦的道路上，党和政府也必须依靠人民、服务人民，坚持群众路线，关注民生民意，切实为人民群众谋福祉。近年来，我国政府积极探索行政体制改革道路，积极构建服务型政府。在此过程中，应注意调节政府、市场和社会三者之间的关系，适当增加政府购买服务的比重，逐步实现公共服务市场化和多层次综合治理格局。与西方国家公共服务市场不同的是，我国在购买服务上起步较晚，公共服务市场体系也并不完善，政府仍应在此环节中扮演重要角色，以政府为主导，逐步放开政府购买服务的范围限制。同时积极发挥社会组织在社会治理和服务上的作用，大力培育民间协会、志愿团体和社会组织等第三部门，为第三部门的发展提供必要支持和引导，共同建设“多元化”社会治理格局。

4.完善反腐倡廉制度建设，营造良好政治生态环境

新时代背景下，如何解决惩治官员腐败问题，实现对“腐败零容忍”，积极营造风清气爽的政治环境，对提升我国政府公信力具有重大作用。为此，我国反腐制度建设应从以下方面入手：一是，细化廉政制度规范，严格规定宪法、法律、规章及伦理道德等各方面内容，对贪污受贿行为以情节轻重给予相应惩罚，情节严重者判刑，对于其他犯罪者则加大经济处罚力度；二是，建设透明政府，实行信息公开制度，便于公民查阅、了解政府有关部门的财政情况，有效防止政府腐败行为的滋生；三是，建立强有力的独立国家廉政机构，赋予其不受任何政府部门约束的审查权，监督审查政府部门的行政行为和腐败现象。

5.加强政府形象塑造，增强民众对政府的信任感

在国家治理体系和治理能力现代化的理念指导下，政府形象的构建具有突出的时代意义。政府形象建设既要求政府不断加强内部建设，提升公职人员自身的素质和能力，也要求加强对外宣传，从工作形象、官员形象、普通工作人员形象和政府绩效形象等方面塑造政府透明、立体的服务形象。具体可从以下方面进行：第一，培养政府形象意识，并将其纳入绩效考核体系之中；第二，加强政府决策的形象管理，注重决策在政府形象中的地位；第三，运用多重载体进行政府形象宣传，改善与新闻媒体的关系，完善沟通和反馈渠道建设，积极利用媒体渠道进行形象宣传，提升民众对政府方针政策、价值观、公信力的认同。

（二）沟通和反馈：多渠道促进社会参与，积极运用新媒体平台

1.多渠道促进公民参与，缓解参与式危机

公众既是政府公信力建设的客体但同时也是政府公信力的评价主体，公众的满意度是政府公信力的最终衡量标准。有效的公民参与恰好是反馈公众意见和对政府行为做出评价的最佳途径，扩大公众参与有利于让政府更好地了解其所需所想，并为下一步决策提供指引方向。扩大公民参与，有利于政府更好地倾听公民意见、需求并按一定的民主程序，在政策制定时充分吸取公民意见和建议，并在政策输出端得以反映和实现。而公民通过参与社会治理，逐渐将公民的理性认识转化为外在的实际参与行为，有助于扩大公民参与社会治理的范围，实现政府和公民的更加有效的良性循环。

政府应该利用好各种渠道，提升公共关系建设的针对性，积极征求专业人士对相关政策和舆情问题的意见，加强民意的征集，了解政策执行过程中的实际情况，积极与社会各界进行讨论，进一步发扬民主。加强政府公关队伍的建设，充分发挥信息技术的作用，及时收集有效信息，并及时作出快速反应。在政府形象塑造上，要创新塑造的手段和方式，利用“线上”“线下”相结合的方式，积极对外宣传政府的政策、重大举措，以提升政府的形象。

2.完善社会舆情监测及重大决策评估体系

党的十九大报告指出“要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督［10］”。新时代背景下，公民在政治参与过程，体现出强烈的权利意识、民主意识。伴随公民意识的增强，公民政治参与方式逐渐显露出多层次、多样性的发展特点。因此，政府要重新定义“官民关系”，将人民的利益贯彻到政府的管理工作和重大决策中去，通过高效优质的公共服务和诚信务实的行政作风和行为方式，赢得公众的认同和信任。可从扩大公民政治参与和加强社会舆情收集两方面入手，通过扩大公民有序政治参与、实现国家与公民的良性互动，维护政府的合法性地位，提升政府公信力。其次，在网络治理大背景下，互联网技术的突飞猛进发展改变了信息的传统流动格局，信息由分散的、凌乱的和个人的信息点转变为点对面的大规模传播，极大地影响着公共舆论。同时，公众掌握和利用网络的能力在急速提高，公众越来越频繁地利用网络平台参与公共政治。随着政府网络平台的开通，也正式标志着我国政府与公众网络对话的合作治理方式的形成。为了更好收集民意信息，提高政策的科学性、民主性，政府应不断拓宽民意表达的渠道，使公众由被动的信息接收者变成为主动的信息传播者和共享者，增加公众参与热情。在政策实施过程中公众可以通过网络及时了解政策实施最新状况，对其进行监督并提出质疑。政府在这个过程中也要做到积极回应公众质疑和接受公众监督，对网络中不客观、不真实的民意信息进行甄别，正确引导民意，积极疏导民意。

3.掌握重要信息发布的主动权，实现政务信息及时沟通

我国正处于社会发展的转型期，社会矛盾引起的突发事件不时发生。在面对和处置突发事件的过程中，政府要改变信息发布滞后的状态，利用政务微博、微信公共平台、新闻媒体等渠道及时发布信息，防止陷入被动局面，加强舆论的引领作用。在这个过程中政府应遵循以下准则：树立政务新媒体平台的公信力，真正落实网络问政，提升工作透明性，正面面对公众疑问；积极构建问政渠道，积极搭建沟通平台，促进与群众的互动；不断强化对社会舆情的管理，利用新兴科技手段及时掌握有效信息，及时发布有效信息。在处理公共危机过程中应努力掌握主动权，在事件发生后第一时间掌握有效信息并进行发布，避免社会舆论造谣生事，有效安抚群众情绪。

四、结语

政府公信力是政府合法性和政府与公众关系的具体表现，同时也是维系国家治理和社会秩序的重要元素。新时代背景下，政府公信力面临多重挑战，提升政府公信力不能仅依靠政府自身来实现，还要充分发挥公民、媒体、企业、社会组织等多种力量，逐步实现社会治理多元化格局。此外，由于中西方国家建构路径、社会发展状况以及对政府的观念存在较大差异，因此，在政府公信力构建上不能照搬西方发展模式，必须结合我国实际情况，探索创新具有中国特色的新时代政府公信力提升路径。