新时期全面依法治国与全面从严治党的互动机制

姜雪来，孙 慧

（1.江苏警官学院法律系，南京 210031；2.诸城市国土资源局，山东 诸城 262200）

习近平总书记在党的十九大报告中再一次强调，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。必须毫不动摇坚持和完善党的领导，增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，全面从严治党永远在路上。［1］从十九大的报告内容体现出新时期全面依法治国与全面从严治党对国家发展和党的建设的重要性与紧迫性。全面依法治国需完善和加强党的领导，全面从严治党需做到依法依规治理，两者间存在紧密相连的互动机制。当下，全面依法治国与全面从严治党的互动还存在一些不足，互动机制的有效发挥，需进行一定的重构和完善。

一、全面依法治国是全面从严治党的法治保障和落实方式

法治是治国理政的基本方式，全面依法治国是践行法治的具体举措。党的十八届四中全会把“全面依法治国”作为大会的主题，要求在国家的各种活动中实行全面法治，要求包括执政党在内的社会各群体按照法治办事。新时期，应通过加强法治建设，依法依规治党，把国家法律和党内法规的落实作为实现全面从严治党长效方式，实现党的执政能力转型和法治化建党能力的提升。全面依法治国的前提是有法可依，通过完善国家法律和健全党内法规实现对全面从严治党的法治保障。

（一）国家法律的完善

国家法律是全面依法治国的基础和起点。在2010年，虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但诸多部门法律还须亟待完善。党的十八大以来，国家法制建设得到了进一步完善，这其中一系列党的重大政策、党内法规通过全国人大这一最高权力与立法机关实现了由党的制度到国家法律的转变，从针对特殊群体到普遍适用的转变。但当下，对涉关公权力行使人员及其行为规范的实体和程序法制还需进一步的制定、修改和完善。诸如《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《公职人员政务处分暂行规定》等需要进行相应的完善，也需与新制定的如《中华人民共和国监察法》等国家法律相协调、适应上。

（二）党内法规的健全

全面依法治国作为现代国家治理的一种理念和方式，要求党在国家和社会治理实践中，首先要依法治党，用党纪国法来规范和约束党员和领导干部的行为，从而建设成为一个法治型政党。［2］截至2017年12月31日，中国共产党党员总数为8956.4万名，基层组织457.2万个。［3］拥有这样规模的党员队伍和党组织的执政党，需要有更加严格、可具体操作的党内法规对党员和党组织的活动进行引导、规制与惩戒。党的十八大以来，党内法规的立、改、废工作取得了前所未有的突破和成绩，一系列落脚于从严治党的法规出台，让全面从严治党首先做到了党内法制的有法可依。治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度，法度必求完备，完善的党内法规体系是党的制度建设的重要内容。［4］但庞杂的、过时的、效力不足的、与国家法律相冲突的党内法规还存在。作为执政党，党内法规是国家法律的有效和必要补充，健全的党内法规是全面依法治国的重要组成部分，是实现全面从严治党的党内制度保障。

二、全面从严治党是全面依法治国的领导基础和直接体现

中国共产党作为中国法治的领导者和践行者，全面从严治党是全面依法治国的政治保证和力量来源。如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，党迟早会失去执政资格，被历史淘汰。［5］104全面从严治党是中国共产党带领中国实现中华民族伟大复兴的关键所在，法治化治党是全面依法治国的直接体现，更是坚持和改善党的领导的彰显。

（一）夯实领导基础

党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，全面推进依法治国必须始终坚持党的领导。［6］第一，党的领导是历史和人民的选择，中国法治只有在党的坚强领导下，才能得到全面贯彻，才能体现全面依法治国的生命力、人民性和先进性。完善和加强党的领导，全面从严治党是有效路径，全面从严治党的目的也是为了坚持和加强党的领导。坚持党对全面依法治国的领导，进而全面推进依法治国，是党的领导下全面依法治国目标实现的根本保证和直接体现。第二，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。全面依法治国的实质是党领导人民依法治国，依法治国离开了党、脱离了人民，全面依法治国这一命题本身就不成立。

（二）法治化治党

中国共产党作为执政党是历史和人民的选择，解决中国的问题关键在党，如果党的建设搞不好，其它各方面建设也难有保障。党的十八届五中全会把“党的建设”纳入“十三五”时期我国发展指导思想的总体布局中；党的十八届六中全会更是把“全面从严治党”作为大会的主题，突显出党的治理对国家的重要性。法治化治党是党的建设的重要方式和保障，法治化治党首先是依靠党内法规与国家制定和认可的各种法律规范。其次是以党员干部为主体的国家公职人员通过培养法治思维，运用法治方式来治理国家。只有通过法治化的方式管党、治党，才能使全面从严治党有序、实效、长效。

三、全面依法治国与全面从严治党互动的不足

当前，我国正处于快速的、叠加的社会转型期，经济健康增长、社会稳定有序、生态环境保护、国家安全保障等受到多方挑战，在受多方挑战的诸多牵制下，全面依法治国与全面从严治党的互动协调还没有有效发挥出来。

（一）全面依法治国落实不力

当前出现的党内多发的违法违纪现象与全面依法治国落实不力有很大关系。主要表现为：一些党员、领导干部对法治不重视，还停留在人治思维甚至革命党思维模式中，没有随着执政地位的转变而转变思维模式，更没有建立现代型执政党的理念和思维。以论资格、排辈分、谈经验来体现个人权威。对待体制外高收入群体眼红，在位谋利、以权得利认为是自然，既要权又要利成为部分领导干部的追求。在法治思维、法治信仰、法治敬畏的缺失下，单笔受贿成千万、上亿成为平常，违法所得总额出现没有最高，只有更高的现象。

1.对法治重视不够。法治化，是不仅做到有章可循，更要做到依法而治。全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。以党员干部为主体行使公权力的国家各级各类公职人员对法治的重要性认识不足，还停留在人治、人情关系的思维中。对待法治培训、学习等动力不足、热情不够，走过场现象仍然严重，人到心不到，没有在平时的生活、工作中去主动、切实地落实法治。由于本身对法治的不够重视，通过法治落实全面从严治党的当下，一些党员干部自然就会对法治产生抵触，更别说自身带头践行法治了。

2.法治理念没有树立。当前我国的法治建设同社会发展的需要、人民群众的期待、现代型执政党的执政建设，还存在一些差距和一些不相适应的地方。在具体全面依法治国的落实上，法治理念还没有深入人心，长期形成的官本位思想直接影响了一些党员干部法治理念和思维的树立，也没有树立起法治政府、依法执政、依法办事的理念和习惯。以党员干部为主体的公权力行使人员在法治理念的缺失下，我国社会主义法治国家和法治政府建设任重而道远。

（二）全面从严治党有待深入

一段时间内和党的十八大后仍然不收手、不收敛的，一批包括正国级、副国级干部在内的省部级以上领导干部的落马，如周永康、徐才厚、孙政才等。一批涉及到一定区域、多个系统、影响恶劣的窝案被揭发，如湖南衡阳贿选案、四川南充换届贿选案、湖北恩施州教育系统3千余人收受回扣的系列腐败等。党和国家重要领导干部的落马，对大案、窝案的从严查处，反映了中国共产党全面从严治党的决心，同时也突显当下从严治党的必要性、紧迫性、深入性和全面性。

1.党内腐败形势依然严峻。党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。［7］权力不受制约或受制约不够，都会带来严重的腐败问题，党内腐败在一定范围内蔓延，已严重败坏了党的形象和声誉。很多党员干部共产主义信仰缺失，政治立场不明、政治意志不坚，人民公仆身份动摇，把为官一任当作一份谋生的手段而不是一种责任，一些干部认为享乐才是人生，对自己稍微管的紧点就产生抵触情绪。［8］

2.权力规制机制失当。当前，在权力规制机制上还存在权力运行不畅、个人权力无限膨胀、权力监督机制存在不足甚至缺失、权力追责机制无力或虚设等问题。如从中国福利彩票发行管理中心原主任、原副主任等14名局处级领导干部的违纪违法问题被查处来看，在某一领域、某一系统权力监督机制的缺失，监督机制缺失下的权力膨胀，权力膨胀下的长期性、大面积、集体性严重违纪违法问题突出。“一条河里一条鱼、两条鱼死了，是鱼的问题，如果所有的鱼都死了，那就是水的问题。体制机制方面的问题要彻底整改。”［9］当前存在的权力规制机制失当，导致部分政令不畅、效能低下、个人与集体贪腐、团团伙伙等现象。亟待通过权力规制、责任落实、监督完善、严肃追责等，确保党中央领导下的集中统一，确保党中央由上至下的政令畅通，实现从严治党下的风清气正。

四、全面依法治国与全面从严治党互动机制的完善

十九大报告对全面准确贯彻落实新思想明确提出了“十四个基本方略”，也即“十四个坚持”，坚持全面依法治国与坚持全面从严治党是其中两项。全面依法治国是全面从严治党有序进行的基本方略，全面从严治党是全面依法治国有效落实的政治保证。针对全面依法治国与全面从严治党的互动不足，新时期，为实现十九大报告中的宏伟蓝图，应有针对性的完善两者间的互动机制。

（一）理顺两者的相互关系

1.全面依法治国与全面从严治党的有机统一。第一，全面依法治国需完善和加强党的领导，全面从严治党是完善和加强党的领导的有效举措，全面从严治党需要全面依法治国作为制度保障和价值引领。第二，全面从严治党为落实全面依法治国战略，建设法治国家、法治政府和法治社会提供坚强、可靠的领导保障，使国家和社会生活的法治化有序推进。第三，中国的社会治理，未来很长一段时间，将会是在任务艰巨和复杂背景下推进全面依法治国与全面从严治党的有机统一。可以说，全面依法治国是实现全面从严治党的法治保障，全面从严治党是推进全面依法治国的政治保证。

2.国家法律与党内法规的有效衔接。应认识和处理好党内法规与国家法律两者的相互关系。构建与国法协调衔接的党内法规体系、执行保障机制以及依规治党工作的内外协同机制。［10］第一，党内法规必须遵守宪法和法律的规定、原则和精神，同时应适时把党内法规中一些成熟的制度规定经过法定程序上升为国家法律，成为国家立法机关立法的一个重要源头。第二，也应当看到党内法规与国家法律具有两种不同的调整对象和处理机制。党内法规的调整对象是全体党员，国家法律所调整的是包括全体党员在内的所有国民及特定条件下的域外人员，并且两者在对违法者的处理机制上是不同的。一般而言，党内法规是严于国家法律的，由党内法规到国家法律之间应建立起合法、有序的过渡和衔接机制。

3.全面依法治国与全面从严治党之间的相互认同。一是要清醒认识到治党的必要性、紧迫性和全面性，法治是重要制度保障和落实方式。二是要客观认识到落实全面依法治国与全面从严治党需要党员干部有一个认识、认同过程，使之逐步从行为维度的“不敢”转化为思想维度的“不想”。三是要整体认识到全面依法治国与全面从严治党的内在认同机制包括理性认同、情感认同、典型示范、制度制衡等，它对消解国内各种矛盾冲突、促进党内法规制度建设、巩固党的执政地位，实现中国政党和国家治理现代化具有重大意义。

（二）法治思维的重视

1.法治思维在全面从严治党中的重要性。第一，法治思维是党员干部行为的先导。以党员干部为主体的公务人员是全面依法治国的首要践行者和直接执行者，因而全面依法治国的起点和重点是要在党员干部中培养法治思维，其在履行职责时需符合法治的要求和精神。第二，有助于法律的实施和对法律敬畏的增强。法律的生命力在于实施，其权威体现也在于实施，培养和提高党员干部的法治思维有利于法律在全社会中的实施。有助于增强党员干部对法律的遵守和敬畏，从而有利于党员干部带头守法，逐步增强法治意识。第三，法治思维有利于党员干部更好地服务民众，有利于保障民众的合法权益，有利于获得民众的认可和支持，从而保证我党在人民群众中的根基，达到全面从严治党的根本目的。

2.法治思维是全面从严治党的直接要求性。第一，党员干部必须具备法治思维作为自身行动和处理各种事务的起点。对领导干部的法治素养，从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓，加强教育、培养自觉，加强管理、强化监督。［5］98在领导干部中，绝大多数是党员，全面从严治党不仅是对领导干部，同时也是对普通党员提出了新的要求、更高的标准。第二，是全面从严治党的直接要求。新时期下，党的建设在整体国家建设中突显出更加重要，全面从严治党是党的建设的战略举措，具备法治思维是落实全面从严治党的直接要求。

3.法治思维在全面从严治党与社会和谐发展中的关联性。当前诸多贪腐渎职、社会矛盾的引出与党员干部缺乏法治思维有关。法治思维对党员干部的言行具有重要的指引和评价作用，有利于党和政府的具体活动在法治框架内有序开展。实施和实现法治中国战略必须真诚对待法治，把法治作为治国理政的基本方式，用法治思维和法治方式化解社会矛盾。［11］从社会的长远发展看，法治思维的基本功能在于平衡多元的利益争端和社会矛盾的调和，从而实现社会的长治久安，为全面建成小康社会做出贡献。

（三）坚持党对法治的领导

中国共产党作为执政党，是中国发展的最坚强领导核心，中国的法治建设同样需要在党的领导下进行。

1.党是中国法治的领导核心。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是党第一次以中央全会专门商讨国家法治的建设，不仅体现了党对中国法治发展的重视，更体现的党对中国法治发展的核心领导。

2.党作为领导中国法治的决心和担当。2013年8月，中央发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，对自新中国成立到2012年期间出台的23000多件中央文件进行了清理，废止322件，宣布失效369件。［12］这次对党内法规和规范性文件进行集中清理，在中国共产党的历史上是第一次，是党的制度建设的一项基础工程。党内法规的集中清理，反映出党中央带头践行法治，自觉遵循法治的决心和执政担当。

3.党和法的关系在国家法律制度体系中的统一性。一方面，党的路线方针政策的成功实践，为国家法律的不断完善提供方向指引和发展动力。另一方面，用法律的方式把党成熟的路线方针政策制度化、法律化和国家化，用国家法律引领、推进和保障党的路线方针政策的全面贯彻落实。［13］

为此，一是要坚持党对立法工作的核心领导；二是要加强党对党纪国法执行的监督、规范、监察和追责。党的领导地位由宪法确立，受宪法和法律保护，全面从严治党下的全面依法治国的落实必须始终坚持党作为中国法治事业的最坚强领导核心。

（四）依托法治实现对党的制约

1.对党员活动的制约。第一，对于党员而言，党员的一切活动必须遵守国家法律和党内法规。党员和领导干部必须带头守法、保证执法，使自身的活动在党纪国法内进行。第二，党员的身份不是与生俱来的，领导干部的政治地位也不是一劳永逸的，通过法治坚决把违法乱纪、庸政懒政的党员干部清除出党、清除出干部队伍中，让党纪国法成为党员和领导干部的悬头剑。

2.对党的活动的制约。中国共产党作为执政党，党的一切活动要在宪法和法律规定的范围内进行，做到党领导立法、保证执法、带头守法。这是因为，第一，党领导人民制定宪法和法律后，其自身首先遵守宪法和法律，自觉维护宪法和法律的尊严。也只有使党领导人民制定宪法和法律并在宪法和法律范围内活动，才能在实质层面实现全面从严治党与全面依法治国的有机统一。第二，我国法律制定、修改很多是党的立法建议作用于立法机关通过法定立法程序后的结果。这一过程是党的立法建议被立法机关合法后的产物，是党的意志与人民意志相统一的规范化体现。第三，党在宪法和法律范围内活动，是宪法作为国家根本法的直接规定。我国宪法在序言和第五条中规定了包括中国共产党在内的各政党必须以宪法为根本的活动原则，遵守宪法和法律。

（五）强化监督、责任落实与严格执纪

1.强化监督。建立内、外部监督机制，通过建立内部监督和外部监督机制，达到自上而下与自下而上相结合。第一，纪检、监察对党员、领导干部进行常态化的监督，使党内监督和国家监督落实于常态、实践于日常。第二，党员干部自身要树立起职权法定和权力正当行使的理念，在行使职权中敢于、积极接受各类监督，并重视下级的监督和意见反馈。第三，充分保障人民群众的监督权利，让人民作为监督员的作用能够充分发挥出来，让党员干部的言行交给人民群众去检验。第四，监督要做到依法监督、依规监督，做到监督过程合法、监督结果公开，实现严密的法治化监督体系。

2.从严落实追责。第一，把问责作为全面从严治党的重要抓手。全面从严治党要求做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，通过问责促使党员干部干净、担当。加大不作为、乱作为的惩戒力度，做到问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究层级性的有效衔接。第二，充分落实问责条例。2016年7月起执行的《中国共产党问责条例》是全面从严治党的利器，应在各级、各部门、各区域得到充分落实。第三，加大对领导责任的追究。对于失职失责造成严重后果、选人用人失察、人民群众反映强烈、损害党的执政基础和信誉的要严肃追究党委（党组）的直接领导责任。通过对直接领导、党委（党组）一把手责任的追究，释放有权有责、有责必问、问责必严的强烈信号。

3.严格执纪。严明党的纪律，坚持执纪没有特权、没有例外。坚持既要惩办大案、要案，又要及时惩戒和清除老百姓身边的“苍蝇、蚊子”。严格执纪的同时，做到法纪执行与教育相结合，真正做到惩前毖后，治病救人。

（六）加强法治宣传与教育

1.加强法治宣传，逐步树立法治思维。借助全国法治宣传日（国家宪法日），领导干部带头学习法、宣传法。通过主要领导干部就职宣誓仪式，让领导干部既作为法治的遵守着，又成为法治宣传的传播者。在法治的宣传中，使党员干部逐步培养法治意识、树立法治思维。［14］

2.加大党员干部、国家公务人员在各类学习中的法治教育内容。全面依法治国的今天，以党员干部为主体的公权力行使人员要带头学习党纪国法。为此，在党员干部的各类培训、学习活动、考评考核中，法治的学习和掌握程度应作为一项重要内容和参考标准。党员干部在平时除了要学习国家法律，更要学习党内法规。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，党员和领导干部首先要原原本本学党章，牢记党章。其次对党内其他重要法规，如《中国共产党纪律处分条例》等要重点学习。各级党委（党组）要把学习新修订的《中国共产党纪律处分条例》纳入党委（党组）理论学习中心组学习内容和党校（行政学院）教育课程，使铁的纪律真正转换为党员干部的日常习惯和自觉遵循。［15］

五、结语

全面依法治国与全面从严治党是实现“四个全面”战略布局的两个战略举措。全面依法治国既是实现“四个全面”战略布局的重要战略举措，又是实现战略布局的基本方式和法治保障。全面从严治党是实现“四个全面”战略布局的政治保证。全面依法治国的领导权在党，全面从严治党是为了坚持和加强党的领导。通过全面依法治国与全面从严治党的内在统一和有机互动，为决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利做出法治保障与领导保证。