新时期人大在立法中的主导地位及实现机制研究

马玉丽

（中共山东省委党校〔山东行政学院〕，济南 250014）

法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进全面依法治国，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。要立良法，必须“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中强调了人大主导立法的地位和作用，明确提出为“防止地方保护和部门利益法制化”，必须“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”制度，要“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，防止地方保护和部门利益法制化。”［1］党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更明确提出：要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”并提出要依法赋予设区的市地方立法权。这是我们党站在新的历史起点和方位，遵循社会主义法治规律提出的制度建设要求。2015年3月15日新修改的《立法法》中着重指出：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”由此，“人大主导立法”开始由党中央的主张上升成为国家法律的规范要求，这对我国的立法工作提出了更全面的要求。《立法法》实施至今，“人大主导立法”取得一定的进展，但实践中仍存在某些问题与不足。因此，站在新的历史方位，结合新形势新要求，对“人大主导立法”存在的不足、原因及完善路径等，进行进一步研究探讨，很有必要。

一、当前人大主导立法的现状

考察改革开放40年来我国立法发展状况，一个较为突出的现象就是人大立法权相较于政府立法权而言呈现弱化的态势。在人大立法工作实践中，还存在一定的“人民形式上有权实际上无权”［2］的现象。因此，今天我们强调“人大主导立法”，实际上就是应对以往实践中人大立法弱化、虚化态势的积极举措。［3］通过对全国立法情况进行资料统计，以及对部分设区市立法工作开展情况进行的调研，我们发现，目前各级人大的立法工作确实取得了显著成绩，但在人大主导立法工作的制度建设方面依然存在薄弱环节，这在地方立法工作中表现尤为突出。

自20世纪80年代较大的市获得立法权后，地方立法工作蓬勃开展，成效显著，为地方经济发展做出了卓越贡献。但同时也存在一定的问题，其中较为突出的主要有地方立法质量不高、地方特色不够突出、部门利益倾向比较严重等。党的十八届四中全会指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法制统一。”［4］

（一）人大立法的主导地位明显不足

以地方立法为例，综观我国《宪法》、《立法法》、《地方政府组织法》，“对于哪些事项应当由地方国家权力机关以及地方性法规的形式予以调整规范，哪些事项应当由地方政府以地方政府规章的形式予以调整规范，都没有清晰明确的规定。地方性法规与地方政府规章在制定的主体、法定条件、受法律拘束的程度、效力等级方面均有差异，都源于宪法和法律的规定，都不得与宪法、法律、行政法规相抵触，而且同级地方性法规与地方政府规章适用范围相同。”［5］由此产生的地方性法规与地方政府规章界限不清晰问题，在实践中不可避免会导致一些问题的产生。当政府部门主导立法时，其追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实。地方立法的实践和数据统计都表明，部门立法存在“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的不正常现象。［6］从以往地方立法的发展过程来看，在长期的立法实践中，无论是立法项目的提出还是法规草案的起草，人大都处于一个相对弱势的地位。相反，政府由于占有技术、信息等资源方面的优势，以及在管理实践中具有更多的经验，往往在编制、制定立法规划和立法计划方面具有优势，多数立法项目大都由政府部门提出；在立法环节中，多数地方法规案也大多由政府部门起草。“人大在政府部门起草法规案阶段虽可提前介入，但政府仍依法享有法规案的起草权和提案权，人大基本是做表面文章，加上立法经费来源对政府部门的依赖，难以影响法规案的实质性内容。人大自身通过调查研究、组织起草法规案时都因此受到一些牵制，成功率较低。”［7］

首先，政府立法数量多于人大立法数量，尤其在地方立法层面，地方政府规章的数量更是迅速扩张，而且存在明显的重复立法问题。自20世纪80年代较大的市获得立法权以来，制定的现行有效的地方性法规有2600多件，但重复立法、交叉立法等现象较为严重。地方立法重复中央立法的情况，约占地方立法全部条文的2/3左右，更有甚者占到80%-90%。［8］这显然是违背中国特色社会主义法治理念的。要解决这些问题，发挥人大在地方立法中的主导作用是一个极为重要的途径。

其次，人大立法在立项环节受到政府及其部门的影响。就地方来说，一般而言，地方立法项目的来源无外乎以下几个途径：第一，人大常委会（包括人大有关部门委员会、工作部门）提出的立法建议；第二，人大代表提出的立法议案；第三，政府及其职能部门提出的立法建议。这三条途径在立法实践中发挥的作用不一，从中央及各地的立法实践中可以看出，立法项目更多地来源于政府及其职能部门，人大常委会及人大代表的作用有待进一步凸显。

再次，人大立法在起草环节受到地方政府及其部门的影响。众所周知，法规的起草是立法的核心环节，谁掌握了法规起草的主导权，谁就掌握了立法的主导权。［9］尽管立法起草的主体近些年呈现多元化，事实上各地法规的起草还是基本遵循了“谁主管、谁负责；谁立项，谁起草”的工作模式，这就使得政府在立法中占据了主导，政府不仅负责起草政府规章，而且一定程度上掌握了法规的起草权。⑴部分人大与政府在立法过程中的角色被形容为：政府部门“买菜做饭”、市政府法制办“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被动吃饭”。［10］人大难以对同级政府立法进行有效统领与监督，而过度依赖政府起草法规又会产生部门利益的问题，严重者可能会出现与民争利的情形，这种现象成为制约我国立法公正性的突出问题。

最后，人大在法案提出、审议与表决中都未发挥应有的主导作用。所谓法案的提出，是指“具有立法提案权的国家机关和人员向立法机关提出的关于法律的创制、补充、修改、认可或废止的书面提议或建议。”［11］我国的《立法法》及《全国人民代表大会组织法》也都规定了提出法案的多元主体，但立法实践中，政府在提案过程中起到的作用更大，在地方立法中这种现象更为突出，人大在法律提案过程中发挥的作用还存在很大的不足。同时，地方人大在法案的审议与表决过程中也未有效发挥主导作用，限制了其制约与平衡政府“部门利益法律化”作用的发挥。

（二）人大自身在能力建设方面还存在一定不足

首先，人大尤其是地方人大在立法项目的论证程序上还存在欠缺，缺乏科学、有效的论证程序和机制，不能及时对日新月异的社会立法需求进行及时地回应，这在一定程度上限制了人大作用的发挥。

其次，人大对立法项目的社会征询机制尚未有效运用，对社会各界有关立法的真实诉求缺乏有效的回应、吸收。一方面，立法规划计划草案公开征求意见机制未完全建立，在对立法项目尤其是政府及其有关职能部门的立法项目的审核方面还存在一定的不规范性，在审核过程中未充分吸纳人大代表与社会公众的参与，这就使得立法项目的民意基础不够深厚，有些立法项目不够“接地气”，不能有效反映社会各界的心声。

二、“人大主导立法”尚不到位的原因

众所周知，立法是一项系统工程，需要多方参与。立法无论在内容上还是在技术上，都具有较高的要求。当前人大主导立法尚存在一定的问题与不足，其背后的原因很值得探讨。

（一）长期以来对人大与政府在立法上的定位出现偏差

根据我国宪法法律的相关规定，人大作为我国的立法机关，毫无疑问应当在立法过程中居于主导地位，政府立法应从属于人大立法，但事实并非如此。考察我国几十年来立法的脉络可以看出，在我国法制构建与法治发展过程中，人大与政府在立法中的角色定位出现偏离，立法实践中倾向于政府占据主导地位，人大时常被置于一种从属的地位。这背后有一定的历史原因，比如，改革开放之初，我国立法基本上处于空白状态，亟需加快立法工作，而人大立法程序上较为复杂，立法力量较为薄弱，相较于政府立法的及时性、灵活性而言，人大立法不具优势，难以适应当时国家立法的迫切需求。这种角色定位的不清晰、不准确就导致了人大在立法工作中主导作用难以发挥，同时也一定程度上影响了人大的制度建设，人大对自身在立法中的地位与作用认知不足，制度建设出现滞后。在立法实践中，人大及其常委会的立法主动性、积极性不足，缺乏主动调研、主动立法的意向，对政府存在一定程度的依赖。

（二）人大主导立法的体制机制尚未健全

人大主导立法作用的发挥，离不开健全的体制机制。人大在立法中须发挥全面统筹协调的作用，积极调动各方面的积极性来做好立法工作，这就需要有充足的人力、物力、财力做保障。但长期以来，人大立法中受到人力财力等诸多因素限制，尚未建立完备的立法体制机制，制约了其主导立法作用的发挥。随着改革开放40多年经济社会的发展，我国利益主体出现多元化，平衡各主体的利益诉求就要求立法的不断完善，这就对立法的专业性、及时性提出了更高要求，尤其是《立法法》修改后，我国立法主体出现扩容，立法权的运行更需要建立一套科学严密的立法体制机制，这也是新时期加强和完善我国立法工作的重要内容。

三、“人大主导立法”的实现路径

从法理层面分析，人大主导立法乃宪法法律赋予的法定资格，也是人大立法的实践能力。［12］在全面推进依法治国的今天，如何真正实现人大对立法过程的主导，是新时期加强法治建设的重要课题。针对立法实践中存在的立法权行政化、司法化趋势，应充分认识到实现人大主导立法的重要性及迫切性，人大应全面、真实、有效地管好用好手中的立法权，真正代表人民的意志，在立法过程中避免人民“形式上有权、实质上无权”的现象。从当前人大立法的实践来看，人大主导立法的实现，是不可能一蹴而就的，它需要从诸多方面进行系统化设计。

（一）全面准确定位人大在立法中的角色与功能

1.端正思想，树立立法主体意识

立法权是立法法、组织法赋予国家权力机关的重要职权，人大应勇于承担主导立法的职责。人大能否在立法工作中真正有效发挥主导作用，最重要的就在于端正思想，真正树立立法的主体意识及责任意识，人大应积极主动把握立法的方向和节奏，统筹各项立法工作。

2.准确定位人大在立法中的角色

仍以地方立法为例，地方立法是一项复杂的系统工程，当前社会经济结构正呈现日益多元化的趋势，这就对立法的科学性、专业性、及时性、灵活性等提出了更高的要求，因此需要对人大在地方立法中的角色定位进行准确全面的把握与认识。需要认识到，“人大主导立法”并不意味着人大在立法的所有环节上都大包大揽，排斥其他主体的参与，而应该是在立法的关键位置和关健环节掌控立法的方向、原则与重点，充分发挥人大的组织、协调、统筹作用，在立法工作中统筹协调各个层面的工作，积极调动各方面（政府、社会团体、专家学者、公众）的积极性与资源能力，从而形成良好的地方立法运转体系。

3.树立创新意识，处理好几组关系

新时期实现“人大主导立法”，应端正思想，积极处理好几组关系：一是人大立法与党领导立法的关系。坚持党的领导是人大发挥立法主导作用的重要前提和保障，有利于保障立法的正确政治方向。人大的立法主导作用应坚持以有利于发展地方、服务地方为中心和大局，在立法过程中自觉接受党委领导。二是人大立法与政府立法的关系。发挥人大主导立法的作用，并不是否认政府立法的重要作用，如前所述，人大应在立法的关键环节（立项、起草、审议等）进行把关，而不是包揽所有的立法工作。三是人大立法与公众参与的关系。从地方人大立法的实践来看，尽管已有部分地市有了开门立法的好的实践做法，但整体来看还存在很多的问题。一方面，人大代表参与立法程度不高，人大代表立法议案不积极、立法审议意见少，关注更多的还是本地区或本行业的利益诉求，缺乏对全局性事项的关注。另一方面，社会力量参与立法的积极性不高。例如，部分公众和社会团体对地方立法的重要性认识不足，认为地方立法主要是地方政府和地方立法部门的事情，对参与地方立法的方式和渠道欠缺了解。［13］

（二）健全完善人大主导立法的工作机制

人大在立法中的主导作用体现在立法的各个关键环节与关键领域，要切实发挥其主导作用，就需要有相应的制度保障。以地方立法为例，新时期加强地方立法工作的制度建设，发挥人大在地方立法中的主导作用，就需要从立法整体上予以设计，建立从立法规划与立法计划编制、立项论证，到法规案的起草、提出、审议、修改、表决、宣传、实施等各环节的工作制度，从而真正发挥人大在立法中的组织、引导、协调与统筹作用。

1.注重立法规划和立法计划，强化人大对立法决策的主导

立法规划与立法计划在整个立法工作中具有重要作用，是保障立法工作顺利开展的前提与基础。制定立法规划和计划可以使人大对立法工作进行有计划、有步骤地统筹，实现立法的系统化与规范化。从当前各地立法实践来看，立法规划与立法计划在实践中有时不被重视，部分地方存在立法规划实现率不高的现象。因此，应从立法规划与立法计划的制定本身着手，在各级党委的领导下，继续深入调研，广泛吸纳各方面意见和建议，结合当地经济、社会发展的具体实际，科学地制定立法规划，确定当地切实急需的立法项目。同时，完善立法项目征集与论证制度，注重立法项目的可行性、针对性、可操作性，并在当地经济社会发展的不同时期进行适时优化完善。

2.进一步促进人大在法规立项、调研、听证、评估中的主导作用

发挥人大主导作用，应在立法的各关键环节进行优化与整合，进行相关的制度构建。

一是健全立法项目建议的提出机制与反馈机制。地方人大应减少对政府及有关部门提出立法项目的依赖，积极提高自身的素质与能力，多做调研和论证，紧跟党中央和国家的发展思路与布局，认真分析当地社会发展的状况，积极主动地提出符合当地经济社会发展需求的立法项目。应进一步拓展渠道，征求并重视人大代表提出的立法议案与意见建议，充分发挥人大代表在地方立法立项中的作用。同时，人大应重视立法项目评估，建立一套科学有效的对立法项目进行评估的程序与制度，从而促进立法项目评估的标准化与规范化，从而保证立法项目的科学性与可操作性。

二是完善立法项目公开征集制度。立法项目应建立在广泛征求民意的基础上，对广大群众的立法建议和意见尤其是弱势群体的意见和建议，应及时听取，对群众的诉求进行及时回应，这也是民主立法的基本要求。人大应发挥主导作用，积极采纳民意，重视人大代表的意见，建立基层立法联系点，从而真正建立立法机关主导、社会各界有序参与立法的新格局。

三是完善立法起草机制，注重多元参与。立法起草是人大实现主导立法的关节环节，同时也是难点。这主要在于地方人大起草法规的力量不足、专业性不够，尚未形成健全的立法起草机制。一方面，要发挥人大在立法起草工作中的主导作用，对政府起草的法案提前介入，加强对政府起草法案的监督，这样既可以保证草案的质量，又可以提高立法效率。各地应探讨地方人大提前介入政府起草法规的程序和方式，确保地方人大对法规起草的及时跟进与监督指导。另一方面，可尝试引入以招标方式委托立法的工作机制，拓宽法规草案的起草渠道。实践中可以探索将法规草案委托政府主管部门以外的法学院校、律师事务所等第三方机构进行起草。⑵同时，应进一步强化人大立法专业化人才队伍建设，充实人大立法力量，健全法规草案集中起草机制，从而为促进人大自主起草法规草案提供保障。

四是探索重要法规案隔次审议与重要争议条款单项表决制度。在立法的审议和表决程序，对综合性强或者各方意见不一致的法规，实行隔次审议，以便让常委会组成人员和相关委员有更多的实践对相关法规案进行调研与考察，体现立法的严肃性与审慎性。同时，对法规草案中的重要争议条款，可以在实践中探索对其进行单项表决。

（三）创新思维，完善人大主导下的各方有序参与

人大主导立法不是一蹴而就的，也不是单靠人大的力量就能实现的，作为一项系统的工程，需要凝聚各方力量。这就需要创新思维方式，建立多主体参与立法的机制，从而促进人大对地方立法主导作用的有效发挥。结合各地立法的实践，新时期完善人大主导下的各方参与可以从多方面予以考量和探索。

1.进一步完善开门立法的制度建设

开门立法有利于提高人大的立法能力，促进民主立法。人大在立法过程中应采取立法调研、召开听证会等方式，积极扩大立法的民众基础。人大加强与社会公众的沟通协调，拓宽公众参与立法的渠道与方式，可以有效改善人大立法力量不足的现状。因此，通过完善开门立法的制度建设，规范立法程序，广泛听取民众意见和建议，集中立法的相关信息，是提高人大立法科学性和民主性的重要措施。

一是建立健全公开征求公众意见及其沟通机制和反馈机制。人大应主动开展调研，从实际出发，深入群众，使得立法更贴近民众现实生活。可邀请知名专家学者参与调研并进行一定的专业指导，同时，加强网络平台建设，积极利用大数据、互联网等技术手段，广泛征求社会公众的立法意见，对民众的立法意见要建立反馈机制，回应民众的关注。

二是完善立法专家库制度，发挥其立法咨询的作用。进一步落实相关规定，全面保障专家对立法的参与，对专家的咨询意见及时进行研究、运用与反馈，进一步发挥咨询专家的作用。

三是进一步发挥基层立法联系点制度。例如，山东省济宁市制定了《基层立法联系点工作办法》，选取了20个基层立法联系点，促进了社会公众和各方力量对地方立法的参与，其经验、做法值得总结和推广。

2.进一步发挥立法协商制度的作用

当下，我国社会结构正在从相对单一向相对多元演进，利益主体日趋多元化。在此格局下，立法更需要凝聚社会共识，立法协商就是重要的途径。应进一步健全人大主导下的立法协商制度，创新立法协商的具体机制，对于重要立法应最大限度地实现立法前协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。同时，进一步探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。

3.完善人大代表参与立法工作的机制

人大应不断探索、创新和完善人大代表参与立法工作的机制，进一步发挥人大代表在立法中的作用。目前已有部分地方在这方面进行了一定的尝试，如增加人大代表列席人大常委会会议人数、发放征求意见的问卷调查表等，建立了代表征求意见制度。但从实践来看，人大代表参与立法工作仍存在一定的不足，比如人大代表参与立法的广度和深度还需进一步拓宽加深；代表参与立法的积极性主动性还需提高；对代表提出的意见建议的重视程度还需加强，等等。因此，应进一步完善人大代表参与立法工作的机制，如明确人大代表在立法计划的提出、法规法案的修改、调研、审议等环节的权限和职责以及参与立法的程序等。

四、结语

健全人大主导立法的体制机制，是新时期法治建设的重要课题，它既是全面深化改革、广泛凝聚法治共识、破解法治信任危机的要求，也是全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。立法权的完善，需要一系列健全的运行机制，因此需要重塑人大的立法主导地位，从制度上进行调整，从机制上进行完善。只有如此，才能保障人大对立法的真正主导，充分发挥其对立法的引领、推动等方面的重要作用，保障立法工作的顺利开展，真正实现立法的科学化、民主化、法治化。

注释：

⑴譬如，数据显示，1979年以来全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，80%是由国务院提出法律草案的；甘肃省1979年至2009年制定的155件现行有效法规中，由政府部门直接起草的占总数的86.5%；南京、长春等市某届制定的所有法规中，政府相关部门起草的法规占近90%。参见徐清.避免人大主导“名过于实”［N］.检察日报，2015-3-23.

⑵第三方机构起草法规草案，一定程度上既能解决立法机关和政府部门立法人才力量不足的欠缺，又能充分利用第三方机构的中立地位，避免部门利益，提高法规草案的公正性与科学性。