我国香港地区辅警管理制度及其启示

张嘉池，于 群

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854）

辅警是协助警察进行社会治安综合管理等工作的警务辅助力量。我国大陆现代辅警则产生于二十世纪五十年代，虽然在不同的历史发展阶段曾被冠以“治保”“联防”等不同的称谓，但就其职能、性质而言，实质上履行的仍是辅警的工作。在进入二十一世纪后，辅警队伍发展迅速，已经成为公安机关履行职责的重要助手。事实证明，辅警有效维护了经济社会发展、促进了社会安定有序，应向更长期稳定、规范有序的方向发展。但由于我国大陆辅警工作起步时间较晚、地区间经济社会发展不平衡和社会治安状况差异较大等因素，辅警制度也暴露出体制机制不健全不科学、身份定位与权力界限不清晰等问题。

我国香港辅警队伍被誉为是全球管理较为科学严谨、警务水平较高的一支辅警队伍[1]。对我国香港地区辅警管理制度进行系统梳理和研究，总结其管理理念、价值导向，将为我国大陆辅警的改革与发展提供有益参考。

一、我国香港地区辅警的主要发展历程

我国香港地区辅警发轫于十九世纪，健全于二十世纪，在发展历程上可以大致划分为三个阶段。

（一）早期辅警

我国香港地区辅警的发展历史十分悠久，最早可追溯至太平天国时期。十九世纪中叶，受太平天国运动等抗清起义影响，香港警察采取公开招募志愿人员的方式，辅助警察维持社会治安，此即为香港辅警制度之滥觞。从那时起，逐步形成了市民志愿投身执法活动以支持正规警察的社会习惯。

（二）近代辅警

近代香港辅警的形成以“特别后备警队”的成立为标志。第一次世界大战爆发后，香港作为英国殖民地，亦有264名本地居民被英国政府征召远战，其中包括许多香港警察。为了避免警察力量骤减而影响社会秩序，曾任香港警察司的梅含理（Sir Francis Henry May）呼吁召集志愿者以成立后备警队。在其推动下，立法局于1914年10月27日通过了《特别后备警队法案》，批准成立特别后备警队，一般认为此为香港辅警队的前身。此外，特别警察队同为香港近代辅警力量的重要组成部分。作为防御日本法西斯战略的一部分，特别警察队于1941年成立以应付当时的社会危局。

（三）现代辅警

香港辅警队的建立标志着香港辅警进入现代化。在二十世纪四十年代中期至五十年代，特别后备警队和特别警察队两支“特殊”警察队伍曾经在香港地区长期并存。1956年，香港发生“双十暴动”，特别后备警队与特别警察队在平息暴乱时，表现优异、成效突出。三年后，特别后备警队和特别警察队合并，正式改建为香港辅助警察队，现代香港辅警制度由此正式确立下来。

二、我国香港地区辅警管理制度的主要内容

（一）建立了独立健全的辅警组织体系

我国香港地区辅警队建有独立健全的组织体系。辅警队与香港陆上警察机构相对应，设置辅警总部，全盘负责行政工作、新警教育训练及职级晋升等工作[2]。此外，还单独设置纪律委员会，专门负责辅警队队员违纪违法行为的惩处。与香港警察的总区相对应，辅警队拥有同样数量与规格的辅警总区，每个辅警总区具体负责参与警察巡逻、控制交通等业务工作。根据不同总区内的情况，又分为一些警区，警区的机构设置与总区类似。总的来看，香港辅警队的组织结构与香港警察的结构几乎一一对应，但是两者保持着相对各自独立，辅警系统在警务工作中是独立运行的，与正式警察的合作带有协作性质。

（二）确立了统一规范的辅警招录条件

香港辅助警察队的招录和正式警察的招录类似，均为通过公开招聘的方式吸引社会各阶层人士报考。唯一区别是辅警队的报考者必须有稳定工作，报考者需利用非工作时间到警队工作，而非以辅警为唯一职业。此外，香港辅助警队对报考人员在身份、身体、学历等方面有明确统一的招录标准。比如报考人员必须是在港居住七年以上的香港永久居民，且男性报考者的身高至少达到163厘米，体重要在100斤以上；女性报考者的身高必须满足152厘米，体重也要在82斤以上。报考人员需要在香港中学文凭考试的五门科目中，获得第二等或者同等以上成绩，或者在香港中学会考的五大科目中考获第二级（也就是E级）或以上成绩，获得与上述同等的学历也可以报考辅警。要成为香港辅警还需具备语言及文字能力，衡量的标准为报考人员曾经在香港中学文凭考试或者香港中学会考中的语文科目考取第二等或以上分数，与之同级的学历也被认可。如果申请人不具备上述学历或成绩，也可以选择参加由警务处组织的中文程度测试，测试合格后视为具备该能力。测试的主要内容包括改正错别字、重组句子、阅读和书写中文并操流利粤语。

为了吸引更多的年轻力量进入辅助警队，从2003年开始，香港警务处特别制定实施了“大学生辅警计划”。警务处亦希望通过该计划吸引更多具备才干、抱有从警志愿的学生加入香港辅助警察队。大学生辅警计划在每年的10月至12月期间公开招募，主要开放给在十七所香港本地高等教育院校就读的全日制非应届学士学位的学生参加。

（三）建立了兼具实战性和发展性的训练体系

香港辅警队在长达六十年的发展改革中逐步探索出了环节紧密、科学完备的 “2-1-1”训练体系，即两个必修训练、一个选修训练和一个特别基础训练。

1.对于通过公开招聘加入到辅助警察队的成员，在入警之初需要接受必修训练，包括基本训练课程和法定效率训练课程。基本训练课程时长350小时，可以根据参训学员数量动态调整时间，但一般至少需要训练28周，最多不超过36周。参训学员每周有两个晚上需要在香港辅助警察总部接受法律法规、警察业务、队列等训练，每周日的上午或下午需要参加武器和战术训练。学员在完成基本训练课程并获得合格成绩后，即可被派驻至各警区辅助正式警察开展工作。法定效率训练课程是辅警每年必须参加的训练项目，课程内容包括周年进修训练、射击训练、区段巡逻实习训练等。圆满完成法定效率训练课程的辅警可以领取奖金，而未完成课程的会被认为服务表现未能够令人满意，视情况收到警告或责令辞职。

2.对于在工作中表现优异的辅警队员可以适时晋升，在晋升前需要接受晋升训练。晋升训练的级别不同，训练内容与目标也不同。比如晋升辅警警长训练，侧重将理论与实务相结合，体现出既有执行性又有领导性的特点。但是对于晋升高级警官的训练，例如晋升辅警总督察训练，就更加注重管理和指挥的技能培训，以使他们能担负高一阶层人员的职责。

3.适用于大学生辅警的特别基础训练课程。香港警务处针对通过大学生辅警计划进入警队的成员，专门设计了特别基本训练课程。该课程根据大学生的实际情况安排有两种组织形式：一种为时长12周的全日制训练；另一种为时长34至36周的非全日制训练。从内容上来看，特别基本训练课程与基本训练课程完全一致，都集中在队列训练、警械使用等基础性的警务技能上。

（四）建立了有利于辅警队伍稳定发展的职业保障

1.建立了畅通的晋升渠道。具备畅通晋升渠道的前提，是建立完备的职级体系。香港的辅警职级分为三等十二级，即宪委级、督察级以及员佐级由高到低三个大等级，各等级中还细分了不同的职级。其中宪委级指辅警总监、副总监和总、高级警司。督察级专指辅警总督察、高级督察、督察三个职级，员佐级包括辅警警署警长、警长、高级警员、警员等。职级从员佐级至督察级、宪委级，制定有成文的晋升标准。符合晋升条件的辅警均可以提出被列入考核名单，晋升考核的全部过程也都被上传至网站，供全体成员评阅和监督。完备的职级体系和公平公开的晋升程序，使得香港辅警拥有一套畅通无阻的晋升渠道，避免了级别混乱和权力腐败。

2.建立了科学适当的薪酬标准。香港辅警队不要求其成员像正规警察一样时刻提供警察服务。即使如此，香港辅警根据辅警职级与薪酬等级相对应的原则，在薪酬方面建立了完备的体系，并与正规警察的薪酬有一定的对应关系。基于香港辅警这种志愿性质，其薪酬大多以补贴补助的形式下发，所以薪酬与正规警察的相比有一定差距。员佐级辅警（从辅警警员至辅警警署警长）的工资与同级正规警察的起薪点完全一致，但辅警督察的薪酬就只有正规督察的五分之一，因为辅警督察所需要处理的事务及其复杂性均不及正规督察。由辅警总督察以上直至辅警总监的时薪则更多体现了志愿性的特点，仅与辅警督察相同。

3.建立了完善的福利制度。香港辅警队在保险、疗养等领域形成了一个完备科学的保障体系。例如，辅警可申请加入警察体育游乐会，督察以上级别的辅警可以申请加入警官俱乐部。会员可以享受会内各项设施，包括游泳池等运动设备和游戏室、餐厅酒吧等休闲场所，甚至会员的家属也可以申请进入。香港警务处下属的三十余个文化体育社团均向辅警开放，其中不乏潜水会、帆船会等专业社团。此外，香港辅警还享有和正式警察相同的保险待遇，在工作中受到伤害的辅警与正式警察的保险险种、额度没有区别[4]。

三、我国香港地区辅警管理制度的特点与优势

（一）通过专门组织机构加强对辅警的管理工作

首先，从组织形式上看，香港辅警队最大的特色是建立了一整套独立的组织系统和专门机构，这和香港警务处下辖的行动系统相类似。整个辅警工作系统独立运作、管理有序，涉及到辅警培训和晋升等关键问题，均由辅警队的内设机构专司解决。其次，辅警总部还设置了纪律委员会，针对辅警警员涉嫌违法违纪的行为作出裁判，并且接受申诉与控告。最后，在与香港警察共同工作时，二者呈现出明显的互相协同的特点。最为特别的是，当正式警察与辅助警察合作执勤时，高级别的辅警可以指挥和命令低级别的正式警察，此时的辅警是独立的执法个体而非正式警察的附庸[5]。

（二）以健全科学的保障机制促进辅警履行职责

香港辅警队的晋升机制十分公正畅通，不仅职级划分明确，而且晋升全程面向全体辅警队员公开，以示接受监督。同时，尽管香港辅警是拥有固定职业的志愿者，但对于他们的社会公益性的贡献，香港也给予了一定的补偿并且标准比较明确具体。但是，香港辅警与正式警察并不因为承担工作不同而在保险、疗养等方面被区分开。也就是说，在享受人身意外伤害保险和各项文化体育福利待遇上，香港辅警和香港正式警察享有同等的权利。上述这些公平公正、平等对待的政策，体现了对辅警个人尊严和职业地位的尊重，更加能够促使辅警队员在工作中团结协作、无私奉献。

（三）以规范化和实战化的训练提升辅警职业能力

香港辅警的训练体系贯穿于辅警从入职到晋升的全过程，始终聚焦提升辅警履职尽责的职业技能和职业能力。尽管不同的训练种类在能力养成的目标上、在训练的具体方式方法上各具特色、各有侧重，但是都秉持着同一种认识，那就是要坚持实战实用，保障辅警在实际工作中具备胜任岗位要求的职业能力。同时，整套训练体系的规范有序，还依靠于拥有一个具备执行力的组织机构。香港辅警训练工作除了部分训练内容需香港警察学院和香港警务处靶场协助外，其他主要由香港辅警总部负责。可以说，组织机构的明确化和责任权力的集中化，是香港辅警的训练培训得以规划化运行的重要保障。

（四）鼓励高素质社会力量参与社会治安工作

首先，香港警务处明确规定只有拥有固定职业的社会人士才能报考辅警，这是香港辅警招录的特殊之处亦是其优势之处。这样的规定既有效增强了警力配置，缓解了正规警力在一段时间内无法迅速增长的问题，同时又因为社会人士以“志愿者”身份加入警队，利用休息或业余时间担任辅警，而无需支付与正规警察同样多的薪酬，使得辅警数量的增加不至于额外增添财政支付的压力。它可以推动更多的民众意见进入原本封闭运行的警察决策系统，进而将民意体现在警务政策中。相应地，警察的诉求和想法也能够及时传递给社会公众，在互动的警务协作中获得公众的支持，避免人为割裂警察与公众间关系，防止两者从分裂走向对立。

其次，吸引大学生进入辅警队伍、提供社会服务，同样可以产生积极意义。大学生在身体条件、人文素养等方面，拥有着相当的优势。将这样一支高素质、高文化程度人群引进辅警队伍，既可以提升辅警队伍整体素质、优化年龄结构、缩减辅警专项经费，又可以促进大学生锤炼生活技能、增加社会责任感，也有利于吸引社会优秀的青年加入警察队伍。

四、香港辅警管理制度对大陆辅警管理工作的启示

（一）加快推进辅警职业化建设

首先，要确保辅警招录标准真正落地。2016年，国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，对辅警招录对象的年龄、品行、学历以及禁止招录范围作了明确规定[7]。但在实际操作中，往往因待遇过低而不得不降低标准或流于形式，使得部分素质和能力较低的人员进入辅警队伍。国务院的这一文件是辅警职业化建设领域的第一份“国家标准”，为各地区执行辅警招录划定了底线。对于经济社会发展较快的地区，如果条件允许，可以在“国标”的基础上适度上调招录标准。对经济社会发展落后的地区，则至少应当严格执行“国标”，必须避免因重“数量”而牺牲“质量”，把好辅警招录的入口关[8]。要严格落实政审、体检、体测和面试等硬性规定，建立严格、完备的资格审查和选拔标准，对政治上不合格、素质上不过关、体能上不达标的人员，决不允许招录进辅警队伍。

其次，要加强辅警入职专业训练，将其作为年度新警入警训练的组成部分加以保障落实，在训练内容、标准和成效上严格把控。根据侦查办案辅助、治安管控、社区服务等不同业务岗位的特点，为各个岗位上的辅警提供有针对性、精准性的训练。同时，参照正式警察训练体系，按照入职有训练、年度有培训、晋升有标准的原则，建立从入职到履职全程立体化的辅警训练体系。考虑到辅警参与的多为非公安核心业务，面临复杂局面的可能性也较小，所以训练时间和标准可以较正式警察略低。必须确保辅警成员“资格过关”“专业过关”后方能上岗执勤。

最后，要健全职业保障体系。将辅警队伍的薪酬、津贴、服装等列入财政预算予以落实。其中，辅警薪酬标准要参考本地区经济社会发展情况、财政收入情况等综合考虑、动态调整，根据岗位情况、服务年限、职位级别分别发放，一般而言不应低于本地区居民人均收入（不含五险一金）。公安部曾经要求各地区为民警办理人身意外险，但是该决定仅限于政法编制的民警，并不涵盖辅警。因此，要对辅警职业风险予以更多关注，为辅警办理城镇企业职工养老保险、医疗保险等法定险种。

（二）尽快建立专门的辅警管理组织

目前，对辅警的管理仍如“铁路警察各管一段”，日常调配和使用由各级公安机关分别管辖，没有固定的组织加以科学有效的管理。首先，可以按照“省——市——县”的纵向三级设计辅警管理组织[9]，在省级公安机关设置专门机构或由现设机构兼职，如设置辅警总队或由政治部人事训练部门代为管辖，对本省级行政区范围内的辅警招录考核、教育训练、指挥调配等宏观工作进行统一领导和组织。在市级和县区级两级公安机关设立辅警队，具体对本行政区内辅警进行日常管理和业务安排，在辅警警力调配、职业培训、薪酬与保险等方面提供保障。

其次，可以仿照人民警察职务序列，设置辅警职务序列，对达到服务年限、考核成绩及格的辅警，及时予以晋升和提拔。对在本职岗位表现优秀、有重大贡献的辅警，要参照相关规定给予表彰。

（三）尝试引入“志愿辅警”制度

当前，我国大陆地区辅警的招录普遍面向就业市场实施专职社会招聘，辅警来源较为复杂，年龄结构不合理、文化水平偏低的情况普遍存在。因此，可以尝试建立“志愿辅警”制度，尝试吸收有志于公安事业、具有固定工作、具备一定文化水平的社会公众进入辅警队伍，根据他们工作的特点、专长的技术，将其补充到巡逻防范、矛盾调解和专业技术等岗位，把置换出的警力安排到刑事侦查、打击暴恐等公安核心业务工作中来。同时，在工资薪酬上体现出“志愿辅警”的志愿性、服务性的特点，既可以免去对专职辅警必须支付的“五险一金”等，大大降低实际支付的工资薪酬，减轻政府财政保障的压力，又可以推动广大民众广泛参与治安管理与维护。

尽管我国大陆和香港地区在社会制度、法律体系、政治制度等方面不尽相同，辅警制度的起步和发展也各有早晚，但是香港地区在辅警管理制度方面的有益经验仍可以为大陆所借鉴和参考。进入新时代，面对日益严峻的社会治安管理工作，加快建设正规化、职业化的辅警队伍，既有现实的客观需要，又具备长远的作用和意义。