发展光伏产业的政策引导机制研究

□王效梅

光伏产业，是以硅材料的应用开发实现光电转换的新型能源产业。自十九世纪四十年代法国科学家发现液体光生伏特效应开始，光伏产业发展历程已贯穿人类历史180年之久。光伏能源以其稳定、清洁、安全的优异特质得到了世界各国的普遍关注，并迅速荣升为全球能源产业的新宠儿，跻身为国际能源竞争的主要新兴产业之一。本文从市场、融资、技术、成本以及财政体系建设等多方面进行探索，谋求我国光伏产业发展新思路。

一、我国光伏产业发展中存在的问题

（一）部分地区弃光限电现象严重

从全国范围来看，我国西北地区弃光限电较为严重，据有关统计数据研究表明：2016年新疆、甘肃等地区弃光率均超过30%，来自经济社会、地域条件、体制机制等方面的问题共同促成了多方面的弃光因素集合，一是当地管理无序的光伏电站发展模式，电网统筹规划尚未实现；二是当地经济发展缓慢，用电负荷不增反降；三是当地能源部门利益关系不均衡，利用可再生能源优先发电的政策未落到实处；四是电网系统峰值调节能力有待提升，可灵活调节的电源项目不足；五是地区间尤其是跨省跨区的输电通道不足，电力很难实现更大范围的消纳。

（二）财政补贴资金存在较大缺口

2016年底，我国可再生能源附加资金缺口已达到520亿元。原因在于光伏市场规模的扩张速度远远超过可再生能源附加征收，这就使得补贴资金缺口加大的矛盾日益加剧。其中，很多光伏发电项目无法及时获得之前承诺的财政补贴，导致全产业链无法接续。部分民营企业业务单一，而且光伏项目比重较大，由于民营企业的融资能力较差，一旦出现较为猛烈的市场波动，就容易给企业甚至整个光伏行业形成冲击，导致破产。

（三）制造业提升竞争力进程缓慢

首先是目前光伏制造企业产业结构性矛盾问题突出，存在大量低水平重复建设，高性能光伏产品供应能力有限，导致数量不足；其次是国家和地方政府关于光伏产业建设的地域规划、年度规划存在不协调的问题，而且光伏上网电价调整机制处于改革阶段，导致市场波动幅度大，这些都给制造业发展带来空前的压力。第三由于大量光伏制造企业的科技研发专项尚未实施，产业化的研发投入又相对薄弱，关键工艺技术水平和高端装备水平仍有待提升，使得制造业在竞争力提升方面进程十分缓慢。

（四）光伏电站用地税费及成本较高

首先是同一块地，农业、国土、林业等多方给出的光伏用地性质认定存在多方争议。这一问题会对光伏电站项目开发形成困扰，同时也给电站带来沉重的税收压力，增加企业开支，不利于企业降本增效。其次是用地的“一刀切”管理模式严重影响到了“光伏+”应用模式多领域的创新，如国土资规〔2015〕5号将包括光伏组件方阵在内的所有用地均按建设用地管理，但在实际建设中光伏组件方阵并不会改变土地用途的性质，却以建设用地管理论处，额外拔高了光伏企业发电用地成本。用地成本和税费收取不规范成为光伏发电降成本、减补贴的重压之一。

（五）标准体系建设周期滞后

准确讲，我国光伏产业标准制定、修订进程缓慢，标准体系并不完善，而且与当前的产业发展规模和速度严重不匹配；还有一些行业标准存在归口交叉管理问题，也变相导致制定效率低下；企业技术专家长期将精力用在生产建设环节，而不是在制定标准化体系的工作中，这也导致了部分国家标准转换停滞不前。此外，企业知识产权维权成本较高，来自国家和社会层面的知识产权保护助力，这也在很大程度上影响到企业对于发展先进生产力和技术创新的投入与研发。

二、光伏产业深入发展的政策机制

（一）应对弃光限电

由于弃光限电地区本身不足以消纳产出多余的电力，对外扩建跨区域输电通道，扩大跨区域输电范围，将新能源电力转移到中东部地区消纳，实现地区消纳不足、其他地域后补而上，就成为解决该问题的头号选择。而开辟跨区域输电通道，加强光伏基础设施建设，这就需要地方财政以及国家财政的投入与支持，尽可能地加快西北地区的能源通道建设，加大西北地区的财政投资力度，以点带面，通过光伏产业发展带动西北地区经济基础以及现代化设施的建设。反过来，同时也能刺激西北地区的能源消费，提升地区电力消纳能力和水平，促进地区能源产业健康发展。

探究弃光限电问题产生的过程而言，仍需积极贯彻落实《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》等规章制度，摒弃以“电网安全”为由的借口，杜绝单独优先的限电办法，以财政手段控制地区弃光率，保障地区光伏产业的有效建设。

（二）补贴政策

优化补贴政策，促进产业结构调整，鼓励企业积极降本增效，加快实现先进技术产业化。光伏产业发展补贴资金缺口越来越大，值得政府深思，在财政补贴范围和目标的划定与选择时是不是应该更加慎之又慎？目前全球光伏市场需求虽然趋向缓和、不容乐观，但对于高效电池片等先进技术产品的需求仍然供不应求。保证产品走在市场尖端，必然不乏市场需求。降本增效，加快先进技术产业化，促进产业结构调整，引领市场潮流，是目前企业在发展突围时期实现自我突破的一条有效途径。

现行时期的财政补贴不是也不能是惠及所有光伏项目与企业的政策，而应该更多的是有选择、有针对的补贴具有先进技术水平、能够引导整个行业降本增效、实现创新发展的项目和企业。充分发挥政府财政补贴的扶持、引领作用，将力道用在节点上，才能更好地实现其应有的价值、体现原有的意义。就补贴政策而言，我国政府财政补贴更应偏重于对企业自生能力的培养与提升，通过技术进步与生产创新，降本增效实现企业的规模扩大以及企业效益乃至整个行业的水平提升，提高我国光伏企业自主创新能力。

（三）引导市场

未来的光伏市场，仍然是前景可观的市场。全球市场呈现多元化态势，能源转型晋升为发展潮流，亚非拉地区的市场潜力不容小觑，大好的发展前景代表着广阔的市场份额。全球经济萎靡以来，贸易保护于全球范围内蔓延,西方主要发达国家等纷纷实行贸易保护措施，外贸形式方面不容乐观，面对此种局面，政府在需要做好更多的WTO以及全球经济贸易等相关功课的同时，更应从政府层面对光伏企业的对外出口、经济贸易进行扶持和帮助，通过财政补贴等手段鼓励、激励我国光伏企业出口，促进我国光伏产业更好地走向世界，占据更多的全球市场有效份额，提升国家核心竞争力。

我国本土光伏市场潜力同样深厚，需要我们共同努力、深掘开发。通过财政手段，开展诸如“金太阳示范工程”等项目，引导并激励本国光伏企业深掘国内光伏市场，刺激本土光伏消费，推进光伏产品在社会生活、经济发展等诸多领域的建设与应用，鼓励企业投资建设与光伏相关的部分用户设施或公共设施，能够有效地提升行业竞争力，刺激光伏产业发展活力。推广太阳能计划和示范工程等相关项目，助力市场的开发，推动消费的反作用。

（四）融资问题

电站建设项目本身具有资金需求量大、周期长、收效慢的特点，这也造成了光伏产业项目建设融资渠道单一、融资难度大等问题。目前我国光伏投资建设项目在极大程度上依赖于政府补贴，其自身很难通过商业银行或政策性银行贷款等渠道取得资金、获得融资。

为推动产业发挥规模经济效应，鼓励银行对光伏企业降低贷款门槛，实行贷款优惠，建设绿色金融贷款服务，支持我国绿色能源发展。设立担保机构，为有能力的光伏企业提供担保证明，降低银行风险，促进光伏企业融资问题的有效解决。同样，针对家庭用户的光伏贷款同样具有施行可行性。家庭光伏电站对于大部分用户来说也是一笔不小的开销，电站作为长期消费品，满足按揭付款的商业模式，鼓励银行给予居民优惠开展光伏贷款业务，不仅可以向用户提供有力的资金支持，同时也是对本土光伏市场的进一步开拓和建设。

三、光伏产业深入发展的财政体系

（一）完善可再生能源的财政政策体系

建立财政政策对金融机构的激励机制，通过多种手段和方式满足光伏企业的融资需要，鼓励民间资本进入清洁能源行业的投资与生产。充分发挥财政投入作用，进一步加强电网、电力运输渠道等配套基础设施的建设与完善。建立绿色税收体系，引领社会大众的消费行为。提高消费者补贴比重，明确补贴资金来源并建立退出机制。通过政府采购的方式，对可再生能源产品的买卖及其服务应用推广发挥出应有的引导作用。对于财政资金的投入力度与方式，以研发项目的技术水平和实际效益为准则，建立风险分摊与保障机制，促进企业积极开展技术创新项目。政府引导并支持组建光伏研发中心，乃至大型国家科研机构，以满足产业科研创新需要为旗帜，为各大企业提供科研试验平台，承担国家级项目建设，推动产业技术进步与研发。鼓励政府和企业培养可再生能源领域专业人才，致力于提升产业人才综合素质水平，并从财政税收方面给予支持和鼓励。

（二）改革财政制度，实现财政政策目标

推进能源价格改革机制，明确市场价格的决定性因素，以资源稀缺程度、环境成本以及市场供求关系为标准对市场价格机制进行重新定位；深化可再生能源定价体系建设，采取特许权招标竞争、生产力水平考核等方式刺激企业技术进步，推动产业升级。规范市场准入制度，从环境、能耗、安全与技术标准等方面进行综合考量，以相应的法规条文为手段，建立可再生能源配额制度。减轻煤炭电力保护程度，加快电力体制改革，以满足清洁能源的消费优先权。稳步扩大可再生能源在市场中的购电量份额，运用市场化机制和手段，最终达成清洁能源取代化石能源发电的替换目标。

（三）制度化公共产品供给

促进公共产品供给制度化，以公平公正、自由竞争为准则，建立规范型市场，加强政府义务履行、权力的使用与约束，建设服务型政府，引导企业文化建设，推动企业创新发展。一方面，减少政府对于经济发展的过度干预，通过财政体制、行政管理体制改革，在动机和能力上加以限制；另一方面，为满足产业升级和技术升级的需要，通过调整制度化公共产品供给关系，以实现公共服务的惠及与应用范围的扩大。进一步加强财政资金的监督制约体系建设，规避机构内部运作协调的漏洞，提高财政资金使用效率，推进政府绩效评估机制改革，进一步提升财政政策的科学性、准确性以及针对性，适时调整政策不足之处，提升政府施政能力，从而为光伏产业发展提供更好的平台与环境。

（本文为2018年山西省科技厅软科学研究一般项目：“以清洁能源为核心的现代能源体系构建研究”（2018041060-3），2017年山西省软科学研究重点项目：“山西省煤与非煤产业链凝练研究”（2017042017）的阶段性研究成果）