新监察体制下人民监督员制度的转向*

王学辉，刘昕苗

(西南政法大学行政法学院(监察法学院),重庆 400031)

一、问题的提出

人民监督员制度是通过规范的程序将检察机关自侦案件活动置于人民群众监督之下的一种制度创新。该制度不仅贯彻了党的十八届三中、四中全会提出的对公权力行使予以规范的精神，而且跳出了长期以来人民群众对个案监督处于“有权利，无程序”的尴尬境地。该制度的设置不仅契合人民主权理念，还弥补了人大监督和媒体监督难以操作或无法进行有效监督的缺陷。更为重要的是，人民监督员制度一直以具体化、制度化、可操作的形式存在，在人员选任、管理、监督范围等方面均有章可循，因此，该制度的创立和实施具有相当的现实意义。

自《中华人民共和国监察法》(下称《监察法》)将检察机关查处贪污、贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察机关后，人民监督员制度面临着存废问题。作为一项以公民权利监督公权力的制度安排，在新的监察体制下该如何生存与发展已经在学术界引起了广泛的讨论。“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限决不罢休。”[注][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].许明龙译.北京：商务印书馆，2012.185.基于人民监督员制度的本质属性和加强监察机关自身监督和制约的要求，人民监督员制度应当转向作为一种监督监察机关调查职务犯罪行为的一种外部监督制度,以期实现对监督权的人民监督这一美好的愿望。

二、人民监督员制度去留的争论

自《监察法》规定由监察机关对所有行使公权力的公职人员享有调查职务犯罪的权力后，人民监督员制度存在的前提——检察机关直接受理侦查案件的权力已不存在。新的监察体制下的人民监督员制度何去何从就成了亟须解决的问题。目前学术界争议较大，提出了五种选择方案：

(一)转隶监察机关并保留原有的监督范围。有学者提出将人民监督员制度并入监察机关使之成为监督监察机关的内部监督制度，并维持现有人民监督员制度的监督范围[注]〔5〕秦前红.国家监察机关制度试点改革中的两个问题[J].四川师范大学学报(社会科学版),2017,(3).。该方案因继受了人民监督员制度现有的实践经验而具有很强的操作性，避免了制度变革带来的不确定因素。但该方案并未正确理解人民监督员制度的权利属性问题。从人民监督员制度的发展历程来看，人民监督员制度在对个案进行监督时行使的是一种公民权利。该制度产生的根本原因主要有两点：第一，公权力与利益的联系过于紧密；第二，公权力的运作过程不公开、不透明没有来自权力外围力量的牵制，权力寻租也就没有了任何顾忌[注]黄凤兰,甫玉龙.论加强公民权遏制公权力腐败的法律完善[J].理论前沿,2006,(17).。在这种环境下，为了确保公民权利不受公权力的肆意侵害，其必须参与公权力实施的过程以维护公民权利。由此可知，公民权利不仅仅是公共权力运行的终极目标，也是监督制约公共权力行使的最根本的手段。虽然法律赋予了人民监督员制度刚性监督的权力，但这并不表明人民监督员所拥有的公民权属性会转变成为公权力。公民权并不是一种单一的权利，而是一种权利的复合体。且其每个组成要素分别与其相应的制度机构紧密联系，从而使得每种权利的实现获得了制度化的保障。研究权利只有在特定的制度化环境中才有意义，因而也只有在特定的物质条件下才能实现[注]陈鹏.公民权社会学的先声——读T·H马歇尔《公民权与社会阶级》[J].社会学研究,2008,(4).。以前人民监督员对检察机关自侦案件的监督制约机制是人民监督权具体化的表现形式，是为了让公民权利能够在公权力机关中得以有效地实施，其并没有改变人民监督员制度的公民权属性。因此若将人民监督员制度转隶于监察机关成为监察机关一种内部监督制度则有违人民监督员的公民权利属性。

(二)转隶监察机关并扩大人民监督员的监督范围。有学者提出将人民监督员制度并入监察机关中，并监督监察机关的所有监督行为〔5〕。这意味着将人民监督员制度的职能与工作人员一并转隶监察机关并扩大人民监督员制度的监督范围，即监督监察机关调查职务犯罪行为和职务违法行为。该方案扩大了人民监督员制度的监督内容，肯定了该制度的监督地位。但人民监督员制度监督范围的扩大，不仅会引发人民监督员相应职责的改变，还会使人民监督员制度的法律地位发生变化。由此可知，该方案使人民监督员制度变动的成本不可估量。笔者认为，人民监督员制度的变革应遵循制度创设的“路径依赖”，既要加强人民监督员制的实效，又不能随意扩大其监督范围。在选择该制度去留的方案中，应考虑变革所带来的社会成本、预测变革的风险系数以及社会效果。因此，应将人民监督员制度的监督范围限定在合理的范围之内，使其在特定的范围发挥重大的或决定性的作用。相比而言，如若保持人民监督员现有的监督范围，只是转变其所监督的对象，在现有的理论基础和实践经验上进行调试，不但能够大大降低制度变革所带来的风险，而且还能提高人民监督员制度的效率。

(三)保留在人民检察院以监督检察机关公诉权的行使。有学者提出应将人民监督员制度保留在人民检察院，并对检察机关公诉权的行使且以职务犯罪公诉权的行为为监督重点[注]高一飞.国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路[J].中州学刊,2018,(2).。理由是，人民监督员制度设计初衷是该制度所监督的客体——监督检察权是确定的，但职务犯罪侦查活动所具有的专业性、秘密性的特性使得人民监督员制度的监督效果不甚理想。新监察体制下人民监督员制度可以学习美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度的相关经验，将检察机关的起诉行为作为人民监督员制度所监督的对象。该方案的可取之处在于：第一，防止不当不起诉，我国现行法律规定检察机关行使起诉权具有一定的裁量权，这给滥用公诉权留有一定的空间。人民监督员制度的引入有助于增强检察机关起诉行为的透明度，规范起诉权的行使。第二，防止不当起诉，检察机关应认知审查起诉材料及相关证据，对不符合起诉条件的案件应依法作出不起诉的决定，防止将其带入审判程序。人民监督员制度的引入能更好的保障当事人的合法权益，实现惩治犯罪和保障人权的统一。但该方案忽略了检察机关对起诉权的监督机制已趋于完备。我国刑事诉讼法第171条、175条、176条、177条已分别从公安机关、被害人、被不起诉人三方面对滥用起诉权的行为加以规制，对检察机关的起诉权形成了完整的内外监督相结合的局面。若此时再引入人民监督员制度，在制度安排上则存在叠床架屋之嫌，且有可能让监督流于形式，变成“监督秀”。

(四)保留在人民检察院以监督除职务犯罪以外的其他法律活动。有学者主张维持现有的人民监督员制度不变，将其监督范围调整为监督除职务犯罪以外的其他法律活动[注]秦前红.国家监察机关制度试点改革中的两个问题[J].四川师范大学学报(社会科学版),2017,(3).。该方案的提出意味着人民监督员职能和工作人员保持不变，只改变人民监督员制度的监督范围，扩大人民群众对检察工作的“参与”度。但该方案会使人民监督员制度陷入新的困境。根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条的规定，检察机关不但具有侦查职务犯罪行为的职权、还有对公安机关侦查案件的审查监督权、起诉权、以及对案件判决、裁定的执行和监狱、看守所的监督权。检察机关的上述职能非常多，人民监督员是否能承担如此广泛的任务是值得思考的。笔者认为，人民监督员制度设计的初衷实际上是让人民监督员来评价检察机关的执法活动是否符合公平、正义的要求。这一特点决定了人民监督员只能是普通民众而非专业人士。因此其监督的范围只能限于事实判断方面。如若把检察机关的上述职能纳入人民监督员制度的监督范围，已经超出了人民监督员能力的承受范围，成为其不能承受之重。

(五)保留在人民检察院，监督职务犯罪的部分行为以及监督所有拟不起诉案件。有人提出检察机关查处贪污、贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察机关以后，人民监督员的监督范围应只包括除“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”“违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的”“拟撤销案件的”“检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”以外的其他六种情形。同时基于对普通刑事犯罪中自由裁量权的滥用以及人民监督员制度如果是监督所有案件不具有可操作性，仅将检察机关拟不起诉的案件监督范围扩大到所有类型[注]尹戈.人民监督员制度的理论重构[J].成都理工大学学报(社会科学版),2018,(1).。该方案对检察机关查处贪污、贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察机关的认识存在偏差。当检察机关职务犯罪侦查权转隶于监察机关后，人民监督员制度运行的基础不复存在，对上述提到的职务犯罪的程序事项再也没有监督的权利，同时针对检察机关拟不起诉行为的监督上文已加以论述，在此就不再赘述。

笔者认为，在新的监察体制下，人民监督员应成为监督监察机关调查职务犯罪行为，保障其有序、公正、廉洁运行，维护社会公平正义的一种外部监督制度。将人民监督员的工作机构和人员转向监察机关，维持该制度现有的监督范围，而诸如人民监督员制度的启动、评议、复议制度等皆可遵循现有的相关规定。这条出路既体现了创设人民监督员制度的根本目的，又符合人民监督员制度的本质特征、性质、范围及功效，具有相当的合理性。

三、为什么人民监督员制度要转向监察机关

从《监察法》规定可知，监察机关的设立具有两大特点：一是监督范围广泛；二是权力厚重，反腐败力量集中。《监察法》第3条、第15条规定其监督范围是所有行使公权力的公职人员。监察机关的设立是将行政监察部门、预防腐败工作机制和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来。面对如此趋于集中的监察权，谁来监督监察机关成了人们心中的追问。而人民监督员制度秉承了人民主权理念和继承了我党依靠群众的光荣传统，转向去监督监察机关是基于监察机关自身监督的要求和人民监督员制度转型的需要。

(一)加强监察机关自身监督的需要

我国监察机关是法律规定的专职机关，其在履职中以监察权为核心可采取谈话、询问、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。这样的制度安排表明监察机关责任重大、位高权重。因此，我们不仅要强化对监察对象的监察，更要加强对监察机关自身的监督制约。目前我国对监察机关的监督制约机关已有不少，上至中共中央及政治局、政治局常委会和中纪委监督，下至地方本级党委及其常委会和纪委的监督，在国家机构内有全国人大和地方各级人大及常委会的监督，还有各级政协的监督[注]〔11〕童之伟.对检监察机关的自身监督制约何以强化[J].法学评论,2017,(1).。《监察法》第4条规定监察机关应与审判机关、检察机关、执法部门相互制约。第54条规定监察机关应受民主监督、社会监督、舆论监督。第55条规定监察机关需要设立内部专门监督机构进行自我监督。上述所有的监督路径都可对监察机关行使职权进行监督制约，但其具体形式可能过于抽象概括、实难落地。现行的监督制约路径中虽有众多监督手段，但没有稳定的制度安排往往难以操作，这使监督流于形式。域外成功的反腐经验表明，建立以民众参与的外部社会监督制度，不仅可以弥补现有监督路径的不足，而且可以有效防止监察机关滥用权力，加强人权保障，这有利于增强社会公众对监察机构的理解和信任，促进反腐工作的顺利开展。

(二)人民监督员制度的转型要求

人民监督员制度是基于监督检察机关办理自侦案件而设立的，这也是人民监督员制度存在的基础，在过去十多年的实践中，该制度对公权力的监督作出了巨大的贡献。由于人民监督员制度存在的基础发生了改变，该制度亦应进行相应转型。笔者认为，首先，将人民监督员制度转向监督监察机关调查职务犯罪行为的外部监督制度正是顺应了国家监察体制改革的潮流。与被监察人的力量相比，作为拥有监察权的监察机关始终处于优势地位，尽管我国《监察法》对被监察人的权利保障也有明确规定，对监察机关的权力也建立了相应的监督制约机制，但现有的监督制约机制明显不足以制约监察机关和监察人员。这种明显的优劣对比是无法在短时间内通过“补强——限制”的方式得到根本的扭转。此时作为第三方的人民监督员制度的介入，对监察机关调查职务犯罪行为进行监督，则有利于促使已经失去平衡的杠杆再次趋向平衡[注]陈卫东.人民监督员制度的困境与出路[J].政法论坛,2012,(4).。其次，人民监督员制度转向监督监察机关调查职务犯罪行为，不但能继承该制度现有的理论和实践经验，而且可以降低制度转型带来的社会成本以及其他不确定因素，在监察体制改革中发挥更为积极有效的作用。最后，由于是人民群众的监督，也可让监察机关的权威性和可信度大大提升，这是外部监督的必然效应，同时也充分彰显了保障人权的价值。

由此可知，“单靠运用权力来监督制约权力是不够的，只有在以权力监督制约权力以外，人民群众依据宪法享有和运用基本权利参与制约权力以后，历史才真正翻到了崭新的一页。”〔11〕人民监督员制度的特性反映了权利监督制约权力的优势，使得该制度在新监察体制下能够更好地发挥作用。

四、转向后与相关制度的衔接

我们应该肯定原有的人民监督员制度的总体设计思路是可行的。但若要提高人民监督员制度转向后的监督效果，则应在既定框架内注意与相关制度的衔接，确保各种监督模式相互之间的配合以实现监督的成效。为了保证人民监督员制度与人大监督制度、检察机关监督制度及监察机关自身监督制度的有机统一，在与相关制度衔接时应遵循以下三个方面[注]秦前红等.人民监督员制度的立法研究[M].武汉：武汉大学出版社，2010.81.：一是对于成文法有明确规定的，必须严格按照有关法律、法规的规定办理，人民监督员制度不能与现行法律、法规的规定相冲突；二是在制度衔接过程中，要遵循法律、法规的规定，正确适用相关法律规范；三是在衔接中，如果没有明确的规范指引时，得遵守相关法律规范的基本原则，不能突破先前法律规范的目的与基本价值所昭示的评判标准。

(一)人民监督员制度与人大监督制度的衔接

人民监督员制度与人大监督制度分别是从微观和宏观的角度对监察权进行有效规制的制度安排。虽然它们均是基于人民主权思想而产生的，但在监督地位、监督方式和监督效力上存在明显差异。从监督地位来看，人大监督权即人民代表大会的监督权是由宪法所赋予的，是宪法和法律明确规定的法定监督的范畴，虽然目前还没有人民监督员监督监察机关的法律规定，但即便由监察机关制定相关的法律规范或者由全国人大制定《中华人民共和国人民监督员法》，其合法性也必须在现行宪法的框架内来构建。由此看来该制度的监督地位必须在人大监督之下；从监督方式来看，人大的监督是一种宏观上的监督，主要通过听取和审议专项报告、组织执法检查、询问或者质询等方式进行，并不涉及具体的个案。人民监督员制度和人大监督相比是一种微观的监督，如人民监督员对监察机关监督事项的答复有异议的，可以通过查看监察机关处理意见及主要证据目录、相关法律规定的材料进行评议和表决，并可通过复议方式对监察机关听取人民监督员意见决定后的情况提出异议。这样一来，人民监督员所监督的案件可能更加全面、客观；从监督效力上看，人大监督是一种由宪法规定的权力监督，代表着最高层级的国家机关的意志，其监督效力受宪法保护并具有强制性，因此监察机关必须服从人大的监督[注]青格勒图,乌云巴特尔.人民监督员制度与人大监督衔接设想[J].人民检察,2005,(1).。人民监督员制度是公民监督权的一种具体的实施形式，其主要依靠主观判断和常识积累来约束监察机关职务犯罪行为调查程序的制度。

两者的共性是建立二者间衔接机制的前提，而差异性和功能互补性为建立衔接机制提供了必要性和可能性[注]陈新生.人民监督员监督与人大监督之互补与衔接[J].人大研究,2008,(11).。人大监督因宪法所赋予而具有最高性和根本性，也可以说人民监督员制度的监督是人大监督的具体化，因此该制度的构建必须在宪法规定的范围内。在监督监察机关办案的过程中，可规定人民监督员向人大报告监察机关接受人民监督员监督的具体情况，包括案件类别、监督内容、监督结果等，进而拓展人大对监察机关工作了解的渠道和途径[注]周永年.人民监督员制度概论[M].北京：中国检察出版社，2008.9.。特别是对经过人民监督员评议之后仍有异议的案件，要重点对人大进行报告和说明。这样可以提高人大对监察机关的监督效率，也使人大的监督更加具有针对性。其次，人大监督也可对人民监督员的监督活动予以指导。如人民代表大会对监察机关的特殊案件进行质询时，不但监察机关必须答复，人民监督员应积极配合针对此质询案展开监督工作并将工作结果报告人大。

(二)人民监督员制度与检察机关监督制度的衔接

人民监督员制度与人大监督制度的衔接问题属于纵向层面的范畴，横向层面则是人民监督员制度与检察机关以及监察机关自我监督制度的衔接问题。人民监督员制度与检察机关监督制度均是基于权力制衡原则对监察机关调查职务犯罪行为进行程序性监督的制度。权力制衡原则分为以权力制约权力和以权利制约权力两种基本形式。以权力制约权力的典型特征是在工作流程中给相互没有隶属关系的工作伙伴设置制度性关卡或限制[注]童之伟.对检监察机关的自身监督制约何以强化[J].法学评论,2017,(1).。权利制约权力，则是指给民众“广泛分配权利——扩大权利的广度，以抗衡权力的强度”[注]郭道晖.权利与权力的对立统一[J].法学研究,1990,(4).。

在笔者看来，人民监督员主要是对监察机关调查职务犯罪行为中的八种情况进行监督，检察机关则是通过审查起诉对监察机关办理的案件进行监督。其主要审查的内容包括：犯罪事实、证据、非法证据排除、查封、扣押、冻结财物的清单及拟不起诉的决定。检察机关需要依法对监察机关移送职务犯罪案件的事实进行审查，因犯罪事实是检察机关提起公诉的重要理由之一。因此检察机关对监察机关所办案件的审查应属于一种实质性的审查。查清事实后，检察机关应依据我国刑事诉讼法第52、56、57条的规定对监察机关移送的证据材料进行审查，审查监察机关收集的证据是否符合我国刑事诉讼法对证据的“三性”要求，并且所有案件均要遵守非法证据排除规则。由于人民检察院在法庭的调查阶段需要对证据的合法性作出解释和说明，因此人民检察院在审查阶段，必须对证据的合法性进行严格的审查[注]我国法院通过非法证据排除规则，排除了一部分非法证据，并且在个别案件中被告人获得无罪释放，显示法院对公安机关和检察机关的制约，实现了审判中心主义的诉讼模式。参见易延友.非法证据排除规则的中国范式[J].中国社会科学,2016,(1).。

其实，人民监督员制度与检察机关的监督交叉点是“拟不起诉”情形。“拟不起诉”的情形主要有两种状态：首先，如果人民监督员不同意“拟不起诉”，笔者认为，当检察机关决定不起诉时，不但需要把处理结果告知监察机关，同时也应向人民监督员作出不予起诉的说明。这样可以很好地把人民监督员和检察机关对监察机关的监督权结合在一起形成一个完整的监督程序。其次，人民监督员同意“拟不起诉”，监察人员无需向检察机关制作起诉意见书和移送相关证据材料，直接对被监察人员作出撤销案件的决定。

(三)人民监督员制度与监察机关自身监督工作的衔接

人民监督员制度与监察机关自身监督制度均是在监察机关履行职务犯罪调查权的过程中来展开的。为了保障人民监督员制度与监察机关监督制度的相互配合与衔接，应注意以下两个具体问题：

1.人民监督员制度与监察机关自身监督制度的衔接。笔者认为，这两种监督制度均指向监察机关及人员办理职务犯罪案件是否存在违法的情形，所以，两者具有一致性。人民监督员制度的设计本是为了加强对监察机关办案的监督，防止出现违法办案，从这个意义上讲两者的关系是一种相互配合以加强监督的正向关系，不能作谁高谁低或者谁更有效力这样的简单判断。

其实，人民监督员制度和省级以上监察机关监督制度的交叉点在于“对被调查人采取限制出境”的情形。《监察法》第30条规定对被调查人采取限制出境的措施要经过省级以上监察机关的批准。这种批准权理应属于人民监督员的监督范围。从性质上看，人民监督员对被调查人限制出境的监督是外部性的权利监督，没有最终的裁决性，省级以上监察机关对限制出境的批准权实质上属于内部业务审核，从效力上讲它具有强制性。两者的衔接问题应存在不同情形：一是，如果人民监督员表决同意采取限制出境措施，省级以上的监察机关也同意的，则按照规定予以批准。如果省级以上监察机关不予同意的，如何对待不同意见？笔者认为，应以省级以上监察机关的意见为主，不过省级以上的监察机关在作出决定之前，应慎重参考人民监督员的监督意见，作出决定以后也应向人民监督员说明情况。这样可以保证监察机关在作出此批准时的公正性和权威性。二是，如果人民监督员表决不同意采取限制出境措施，省级以上监察机关却同意采取限制出境措施的，笔者认为，此时则以省级以上的监察机关意见为主。若参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以向监察机关提出复核，监察机关应当进行复核并告知复核结果。

2.省级人民监督员与省级监察机关集体领导人员的关系。《监察法》第43条规定监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定，省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。由此可知，是否留置的决定权在本级监察机关集体领导人员手中。当然，人民监督员也享有对留置措施的监督权，当两者决定相悖时如何理顺两者的关系，笔者认为，基于两种制度的权利属性和监督效力，省级检察机关集体领导的决定权应优于本级人民监督员的评议权。但在集体领导人员作出正式决定之前，要充分听取人民监督员的监督意见，即是说人民监督员的监督是集体领导人员作出最终决定的前置程序。这既符合监察机关设置的初衷，又不会使人民监督员制度成为监察权的附庸，保持了人民监督员制度的独立性。

五、人民监督员制度转向的具体设计

虽然人民监督员制度转向监督监察机关已经具有了正当性，但在新的监察体制下，如何设计好转向后的制度框架和具体方案显得十分重要。前文已从宏观角度对人民监督员制度与相关监督制度的衔接进行了深入分析，若要充分激活人民监督员制度，仅从宏观方面着手是不够的，还需要从微观视角对该制度进行具体的规划。

(一)完善人民监督员制度的选任机制

人民监督员制度本是为了保证监察机关职务犯罪调查权的正确行使，防止监察权滥用的一种外部监督制度。因此，选择什么样的人担任人民监督员非常重要。

人民监督员的选任机关。在监督检察机关的职务犯罪行为时，其选任机关是司法行政机关，并只在省级、设区的市级和县级才设有人民监督员。当人民监督员制度转向监察机关以后，该制度所设立的范围会随着监察机关的设立范围而扩大。《监察法》规定应在省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察机关。为了实现监督的效力，人民监督员制度应对应每级监察机关而设立，并沿用现有人民监督员制度中人民监督员的选任机关。该举措既可保证人民监督员的独立性和中立性避免该制度成为监察机关的附属品，又可实现该制度的实效性。

人民监督员的选任条件。新的监察体制下对其选任条件应该注意以下四个方面：(1)拥护中华人民共和国宪法、遵守法律，品行良好，具有正常的履行职责的身体条件，能够担负起对监察机关的监察职责；(2)年满二十八周岁，具有较高的政治素质，有广泛的人民群众的基础，能够充分地代表人民的意愿；(3)具有一定的工作经验和相关的专业知识[注]尹维达.监察体制改革背景下人民监督员制度转型[J].南海法学,2017,(5).；(4)人民监督员制度的性质决定了能够担任人民监督员的只能是公职人员以外的人。只有这样才能保证监督的有效性。因此，人民监督员只能从律师、法律工作者、工会、从事高等教育的工作人员、从事科研工作的人员、企事业单位、民间组织、妇联中产生。

人民监督员的选任程序。每级司法行政机关与同级监察机关协商，根据本辖区案件的需要来确定人民监督员的人数并向社会公布，一般不得少于五人。由司法行政机关会同监察机关从推荐的人选中确定候选人，但候选人必须为拟任人选的五倍以上。并对人民监督员候选人进行资格审查与考核，征求候选人意见，向社会公布名单。

人民监督员的任期为五年，并且连续担任人民监督员不得超过两届。

(二)改革人民监督员的管理方式

人民监督员的办公场所可以设在司法机关内，由司法机关进行监督管理。司法行政机关要定期对人民监督员进行考核，及时掌握人民监督员的履职情况，防止出现“在其位，而不谋其政”的现象。对不认真履职的人民监督员，司法行政机关应对其进行劝诫，长期不认真履行职责或者违法履职的，应当免除其人民监督员的资格。

人民监督员选任以后，应由司法行政机关和监察机关对其进行初任培训，使人民监督员能够快速掌握专项业务知识，便于其行使监督权。

(三)确定人民监督员的监督范围

原来人民监督员的监督范围主要有“十一种情况”[注]十一种情况分别是：1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案；2.超级羁押或者延期羁押期限决定违法的；3.采取制定居所监视居住强制措施违法的；4.违法搜查、查封、扣押、冻结或者违法处理查封、扣押、冻结财物的；5.阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的；6.应当退还取保候审保证金而不退还的；7.应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；8.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；9.拟撤销案件的；10.拟不起诉的；11.犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；，其来源于对检察机关自侦案件的监督。当该职能转向监察机关后，其所监督的范围理应得到一定的调整。笔者认为，人民监督员制度面对新的监督对象，其监督范围应根据《监察法》的规定基于监察机关的监察权限与程序来制定。主要有以下几种情形：废除“超期羁押或者延长羁押期限决定违法的情况”“采取指定居所监视居住强制措施违法的”“应当退还取保候审保障金而不退还的”“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”这四种情形，增加“决定留置、超期留置或者延长留置决定违法的情况”“决定限制出境的”这两种情形。根据《监察法》第22条规定，监察机关对严重的职务犯罪行为享有留置的权力，对于留置措施的实施和延长期限的决定，人民监督员有权对其进行监督，防止监察机关的工作人员滥用私权。《监察法》第30规定，监察机关对防止外逃的被调查人可以采取限制出境的措施。对于是否能够对被调查人采取限制出境的措施，人民监督员有权进行监督，以保障被调查人的基本人权。另外，把“阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的”改为“阻碍被调查人依法行使救济权利的”。《监察法》第49条规定被监察对象有申请复审的权利。为了保证被监察人能够正确的行使自己的救济权，可以在这方面对监察机关进行监督。

这样，人民监督员的监督范围主要包括：1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2.决定留置、超期留置或者延长留置决定违法的；3.决定限制出境的；4.违法搜查、查封、扣押、冻结或者违法处理查封、扣押、冻结财产的；5.应当给予国家赔偿的而不依法予以赔偿的；6.监察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的；7.拟撤销案件的；8.拟不起诉的。

(四)推进人民监督员制度的立法进程

人民监督员制度的产生源于最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》，经过十多年的实践和经验总结，最高人民检察院对于人民监督员的规定已日渐详实，但最高人民检察院所颁布的相关条文只是特定的司法政策文件，效力较低，而且也有强烈的部门色彩。《监察法》是由全国人民代表大会通过并向社会颁布。作为监督监察机关的人民监督员制度如果仍由某部门的内部文件对其加以规定，则有违我国法律位阶相关规定，也不利于人民监督员制度的开展。

习总书记曾说过：“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”[注]习近平.全面推进依法治国也需要深化改革[EB/OL].[2018-07-23].http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/27/c_1112998021.htm.因此，在人民监督员制度转向监察机关以后，要推进人民监督员制度的法制化进程，提升该制度的法律位阶，使其成为一项基本的外部监督制度。应当单独制定《中华人民共和国人民监督员法》，以基本法律的形式确定人民监督员制度的选任办法、监督职责、监督范围、人民监督员的权利与义务等相关的内容，实现人民监督权的具体化和法制化。

六、结语

众所周知，绝对的权力导致绝对的腐败。监察委员会的设立是我国监察体制改革的重大举措，改革成功与否，不仅要保障监察权的切实运行，同时也应注重防止监察权的滥用。人民监督员制度是人民群众监督权具体化与法制化的表现形式，符合我国人民当家做主的基本要求。在监察机关自身监督不足的情况下，人民监督员制度可以成为规制监察权行使的强有力的监督制度，把社会评价和法律评价结合起来，保障法治与情理的平衡。但作为一种新的制度设计，在尊重现行法律体系保障监察权独立行使的前提下，应通过试点来逐步完善人民监督员制度。正如培根所言“对于一切事物，尤其是最艰难的事物，人民不应期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程。”[注][意]贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风译.北京：中国大百科全书出版社，1993.卷首语.