预算绩效管理的“难”与“解”

□苏秋云 魏笑甜

预算绩效管理是一种重产出、以效益为导向的预算管理新模式，是在财政体制领域中，继部门预算、政府采购、国库集中支付、收支分类等改革后的新举措。预算绩效管理是政府预算管理的高级形态，通过对预算进行绩效管理，谋求财政资金效益的最大化，以此促使政府提供有效的、高效的公共产品和公共服务，实现人民群众对美好生活向往的诉求，是一项通过政治过程配置稀缺的财政资源的活动，也是现代国家治理中建立一个负责任政府的重要途径。

一、预算绩效的十五年“探索”

我国政府层面从探索阶段到开启全面实施阶段用了十五年的时间，这艰难探索的十五年见证了预算绩效改革从举步维艰到有序推进，预算绩效“约束力”逐渐彰显。

（一）政府改革内容的探索

关于预算绩效管理是政府改革的重要内容。2003年，党的十六届三中全会明确提出要“建立预算绩效评价体系”；2008年，党的十七届二中全会“推行政府绩效管理和行政问责制度”；2010年，党的十七届五中全会提出“完善政府绩效评估制度”；2012年，党的十八大报告进一步提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”；2013年，党的十八届三中全会提出要提高财政支出效率；2017年政府工作报告提出“提高资金使用效益，每一笔钱都要花在明处、用出实效”；2017年，党的十九大报告提出“建立健全规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”；2018年政府工作报告要求全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。

预算绩效管理是一项法定制度。新《预算法》（2015年1月1日起施行）首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，标志着这我国预算体制由传统预算向绩效预算的转型。相比较而言，旧《预算法》通篇未提及“绩效”一词，新《预算法》通篇6次提及“绩效”一词，可见，公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动的整个过程。其中：第一章“总则”中，第12条要求“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。第四章“预算编制”中，第32条规定“参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测”进行编制，“按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定”编制本部门、本单位预算草案。第五章“预算审查和批准”中，第49条规定“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”。第六章“预算执行”中，第57条规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。第八章“决算”中，第79条规定重点审查内容包括“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”。

（二）地方实践的探索

2003年中央提出绩效管理后，历经十多年实践探索，大部分省份积极对预算绩效管理改革进行了实践和探索，预算绩效管理制度和组织体系初步建立，范围不断拓展，层次不断深入，积累下了丰富的地方实践经验。

北京市于2002年开始绩效评价试点工作，逐步建立了以预算全过程为主导的绩效管理体系，并于2010年首创事前绩效评估管理模式。江苏省建立了“三库”（绩效评价指标库、专家库、第三方评价中介库），基本实现财政绩效管理系统与预算管理系统、部门预算编报系统、财政专项资金管理系统的无缝对接。广东省建立了“三库一平台”，包括项目数据库、绩效评价指标库、专家库、专家复审平台；实行绩效评价项目信息化管理；重点实施预算绩效管理的“四三二一”改革（四大环节、三个体系、两项要件、一个核心），推进全过程预算绩效管理体系建设。浙江省按照“135”（一目标、三“全”、五“有”）路径，推进预算绩效管理再上台阶。山东省建立了“1+2”制度框架，具体是《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》+《山东省省级部门单位预算绩效管理办法》+《山东省对下转移支付资金预算绩效管理办法》；创新性地建立了“一报告、两纳入、三挂钩、强化审计监督”的激励约束机制。此外，还有四川省的“2+2+N”财政预算绩效管理组织体系，云南省的“1+N+1”制度体系等。

这一系列的实践经验反映出财政部门对于预算绩效认识的不断提升，绩效管理制度的不断改进，也反映出我国预算绩效管理改革从“绩效评价”到“绩效管理”再到“全面绩效管理”的实践探索。

二、我国预算绩效管理的“难”

（一）绩效理念如何真正建立

绩效理念尚未真正建立起来，其原因有主观原因，也有客观原因。客观原因是时间进程，西方国家从萌芽到全面实施用了上百年的时间，而我国，21世纪初期开始借鉴、学习、模仿西方国家，从探索到全面实施仅用了短短的15年时间，预算绩效的意识和观念没有真正“深入人心”。主观原因是作为预算绩效管理的主体，预算部门对绩效管理观念欠缺、重视程度不够，不能充分发挥绩效管理责任主体的作用，一些主管部门尤其是经济欠发达的市县等“重分配、轻绩效”的观念还没有彻底根除，有的认为资金使用只要合理合规就行，使用效益与己责任不大，有的认为绩效管理是财政部门的事，出现“财政部门热、预算单位冷”的不平衡现象。为此，预算绩效理念想要真正建立，除了时间上的客观推移，主观上，我们应在时间的推移中不断加大绩效观念宣传、大力完善体制机制，促进绩效文化的尽快形成。

（二）项目如何事前筛选

近几年，政府过紧日子已成为常态，在财力有限的情况下，政府需要保障那些最需要保障的项目。但在目前的预算绩效管理工作中，入库项目质量不高，重点项目难以保障等问题已成为预算绩效管理的突出障碍。主要难点在于：一是项目立项依据不充分。在传统预算管理模式下，申报环节并未充分说明项目立项的必要性、可行性，预算部门的项目经简单描述后就可进入财政部门的预算评审程序。但通过实践发现，项目立项中的目标常存在内容粗放、决策随意、宏观性强等问题，这样的项目入库后大大增加了财政部门的“痛苦指数”。二是预算绩效事前评估缺失。在传统的预算编制模式下，财政部门和部门预算单位在“二上二下”环节中花费时间量巨大，财政部门通常要应对大量预算单位的项目预算审核工作，在有限的人力、时间等情况下，无法做到精准的、有效的事前评估，加大了事前预算绩效评价的不确定风险。

（三）绩效目标如何定

绩效目标是衡量绩效水平高低的主要依据，建立一套客观的、科学的、可量化的预算绩效考核指标体系，是提高预算绩效管理水平的前提。主要难点在于：一是由于政府财政具有公共性特征，其涵盖政治、经济、社会等多领域，绩效目标的制定需要根据项目实际情况，但由于缺乏统一口径和标准，不确定性因素较多，因此，绩效目标的设定上常存在预算与目标匹配不足、数量与质量目标泛泛而谈、效益目标编制不完整等问题。二是由于各项目的绩效目标是由各部门在申报预算时提出的，财政部门批复预算时一并批复，预算部门通常考虑到绩效目标完成的容易度、简便性、质量情况等，在申报时一般会避免设置难度性较高、操作不便、难衡量、难掌控的绩效目标，而财政部门也难以对项目的绩效目标进行依次审核和重新调整。

（四）绩效评价谁来评、如何评

目前的预算绩效评价方式主要有部门自评、第三方评价、财政部门再评价。自评，没有单位会把自己评得不好，即使评出问题也是不痛不痒的小问题；第三方评价，一般是部门出钱所请，如果评得不好，既交代不了部门，也很大可能丧失下次再评价的机会，这是主要弊端；财政部门再评价，也只有很少的覆盖范围。如果再加上绩效目标设定较低，无一例外，评价结果自然会完成得较好。就目前来讲，预算绩效以第三方评价居多，但如何找到好的第三方？本文认为关键是要对第三方的准入门槛、人才结构、市场秩序等做硬约束。

（五）绩效评价结果如何应用

如果将绩效评价结果看作财政资金使用效果的“考试”成绩，再将这一“考试”成绩作为今后年度财政政策调整、资金预算安排、改进预算管理等方面的重要依据，那么，便能进一步实现预算与绩效管理的一体化。但是，评价结果和预算安排有机结合的机制恰恰是绩效评价结果应用的主要难点。从目前看，绩效评价结果主要表现在反映情况、找出问题、提出建议的层面，在推进绩效评价信息公开、绩效问责等方面进展缓慢，评价结果对于支出分配和支出项目应有的参考作用、导向作用、制约作用并未充分体现，预算绩效管理的强制力、约束力发挥不够，与预算的有机结合不足。

三、我国预算绩效管理的“解”

（一）牢固树立预算绩效管理理念

一是加大预算绩效理念的深入宣传。政策上，各级政府应从上至下普及预算绩效管理理念，出台相关政策使预算绩效管理从财政走向预算部门和单位，引导部门自觉承担起“用钱必问效，低效必问责”责任，把预算绩效管理和部门管理有机结合，让预算绩效管理由被动应付、盲目接受转变为深入脑海、主动推进的自觉行动。二是加快促进绩效文化的形成。充分利用各类媒体和各种方式，大力倡导预算绩效管理理念，不断扩大社会影响，引导全民关注绩效。同时，推动政府从关注“多少”（福利意识）到关注“多好”（服务公众意识）转变，建立让大多数老百姓满意的绩效，共同营造良好的社会氛围，加快绩效文化的形成。

（二）建立预算绩效项目库

建立项目库有利于筛选出最好的、最需要的项目，提升入库项目质量，充分发挥政府项目预算资金的乘数效应。一是出台相关制度。中央政府和省级政府应共同对项目库建设出台相关制度。二是入库绩效评价。项目入库评价可以由财政部门组织第三方机构进行评估，优先考虑具有政府背景的科研院所、具有智囊的智库类咨询机构、具有实战经验的评审机构，以保证项目入库评价的中立性、客观性。评价方法上，重点考虑平均法、最弱评分法，从多维度对项目进行评估。三是项目库的管理。可以使用相对固定管理模式、滚动管理模式。具体操作上，常规类、政策类的项目可使用相对固定管理模式，相对固定期限可设为3-4年，入库项目在此期限内不再实施预算绩效评价，超过期限后再由部门和预算单位重新组织申报和评估，这样既减少了政府绩效管理成本，也减轻了预算单位的繁冗环节和压力。临时性项目可使用滚动管理模式，不确定实施时间，只预计在3年内可能实施。在项目库评审初期，评审的时间可以适当延长。

（三）建立科学的评价指标体系

一是推动绩效指标可度量可考核。一套符合实际、科学有效的评价指标，是反映预算绩效结果的重要前提。在设立指标的时候，应充分根据政府职能的划分、预算形式、预算框架等重要方面，从不同层级和不同类别设置既可度量又可考核的预算绩效指标体系。二是加强指标库管理。按照业务类专项、信息化类专项、基建类专项等各种类型制定“投入”类共性指标，部门和项目单位在设立指标体系时，可以此为标准加强指标管理。在此基础上，根据项目类型和相关要求，再制定符合项目特性的个性指标、目标值和权重，客观反映项目实际情况，细化量化指标设置，形成涵盖各类支出、突出绩效特色、符合项目实际的绩效评价指标体系。三是健全绩效目标论证机制。根据项目类型，组织行业专家、高校学者、人大机构等对绩效目标进行论证。

（四）构建第三方预算绩效评价机制

一是加强制度建设。相关部门应尽快出台关于第三方机构参与绩效评价的管理办法，对第三方机构的从业资质、评价体系、行业规范、付费机制等作出明确规定，建立第三方机构参与绩效评价的质量标准体系。二是成立全国性绩效评价行业协会。在行业协会的统一管理下，可以加强行业自律、保证队伍水平、提供专业培训，保障绩效评价行业健康发展。三是建立全国性的绩效评价工作平台。目的是为了加强全国性的交流与互动，实现资源共享，提高整体评价的质量和科学性；借鉴不同地区的工作经验，提升本地区的工作水平；实现对不同地区的同类项目进行分类管理，形成不同地区的区域标准。四是对第三方机构进行评级认定。通过对第三方机构设置的绩效评价指标体系、分析方法、报告内容、内控机制等进行客观评价，分级评定其服务能力和服务水平，在反复考核的基础上，优胜劣汰，将评级优良的机构优先纳入行业库，政府在选择时进行优先考虑。

（五）促进绩效问责一体化

目前，我国绩效管理结果主要应用于预算管理、问题整改、结果通报、信息公开等方面，但实际效果不理想，绩效问责不明显，绩效软约束性强，权威性和操作性不够，因此，亟需实现绩效问责一体化。一是从法律上树立绩效结果运用的权威性。依托法律权威，以法治推动人治，用人治提高实践，实现由外部督促转为内部推动、由被动执行转为主动执行的过程转换。二是依据绩效评价实施行政问责。除了将绩效评价结果与以后年度预算资金安排挂钩外，还应逐步建立评价结果与预算部门的年度考核、工作奖励、社会监督等挂钩的机制，将绩效作为政府问责的主要依据，形成制约政府行为的合力之一。三是建立部门协同机制。在全国探索建立党委政府领导，人大监督审议，财政部门组织部署、部门预算单位责任主体、审计监察监督的绩效管理协同机制，夯实预算绩效管理的运行基础。

总之，全面推进预算绩效管理是一项系统性工程，需要在不断突破重点、难点的基础上，有计划、有步骤地推进预算绩效管理的改革和发展，建立起科学规范的、具有中国特色的预算绩效管理体系。不久的将来，新时代下具有中国特色的预算绩效改革成果必将反哺和丰富绩效预算理论，赋予绩效预算新的意义，当好最广大人民根本利益的“看门人”。