形成和确立民主监督有效性的衡量标准

张献生

自从毛泽东同志与黄炎培先生在延安著名的“窑洞对”中提出民主监督这条新路之后，民主监督就成为党外人士的基本职能、多党合作基本方针的重要内容和社会主义民主政治的鲜明要求，得到中共中央高度重视和持续加强。特别是党的十八大以来，习近平总书记多次强调、亲自委托，中共中央有关文件明确要求、完善措施，民主监督力度加大、领域拓宽，出现了新进展新气象。但是，在一些地方民主监督仍未能尽如人意，“不说白不说，说了也白说，白说也要说”还有所闻，民主监督“法律化”、增强“刚性”的学术观点也不时见诸报刊，增强民主监督效能仍是新时代发展社会主义民主政治、跳出“其兴也浡焉，其亡也忽焉”历史周期率必须解决的重要课题。对此，需要作出多方面努力，其中很重要的一条，就是形成和确立共同认可的民主监督有效性的衡量标准。

一、新时代明确民主监督有效性衡量标准的必要性

“没有规矩，不成方圆”。古往今来，无论是推进事业发展，还是评价人事，亦或社会治理，都强调要有一个共同认可的衡量或评价标准，从而为实践提供准绳。什么叫天下治？墨子提出5 条标准，即“若使天下兼相爱，国与国不相攻，家与家不相乱，盗贼无有，君臣父子皆能孝慈”[1]。如何评价人？司马光提出以才德为标准，“才德全尽谓之圣人，才德兼亡谓之愚人，德胜才谓之君子，才胜德谓之小人”[2]。怎么衡量党和政府的工作得失？习近平总书记明确提出，“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”[3]。

在统一战线和多党合作实践中，我们党对一些涉及政治原则、政治方向和政治基础的重要问题，都注重确立基本的衡量标准。毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中，就辨别是非问题提出了六条衡量标准，并针对民主党派的民主监督强调，“各民主党派和共产党相互之间所提的意见，所作的批评，也只有在合乎我们在前面所说的六条政治标准的情况下，才能够发挥互相监督的积极作用”[4]。改革开放后，一些同志对我国多党合作新型政党制度缺乏自信，盲目崇拜西方竞争性政党制度，甚至把西方多党竞争制度作为衡量政治和政党制度优劣的唯一标准。对此，江泽民同志在2000年全国统战工作会议讲话中，明确了衡量我国政党制度和政治制度的基本标准，即“一是看能否促进社会生产力的持续发展和社会全面进步；二是看能否实现和发展人民民主，增强党和国家的活力，保持和发挥社会主义制度的特点与优势；三是看能否保持国家政体的稳定和社会安定团结；四是看能否实现和维护最广大人民群众的根本利益”[5]。新世纪如何构建平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系？2010年2月召开的中央第五次西藏工作座谈会提出，“要把有利于民族平等团结进步、有利于各民族共同繁荣发展、有利于民族交往交流交融、有利于国家统一和社会稳定作为衡量民族工作成效的重要标准”[6]。由此可见，确立了共同标准，才能为工作实践明确方向，立定规范，凝聚共识，形成合力。

但是长期以来，在民主监督的效能发挥上并没有形成和确立一个共同认可的衡量标准。有的个人提出的意见建议没有被采纳，就认为民主监督“说了也白说”；有的地方党政个别领导容不得批评和不同意见，民主监督就被认为是“走过场”；有的对民主监督期望过高，把改革发展中发生的种种问题特别是腐败问题，统统归结为民主监督“不起作用”；有的把民主监督简单归结为个人的民主权利，往往出现缺乏理性的“白说也要说”的偏执和偏激；还有的以西方多党竞争中在野党（反对党）对执政党的制约为参照物，认为我国的民主监督就是“一个形式”。这些导致对民主监督信心不足者有之，态度偏激者亦有之；不敢批评较真者有之，狭隘难容拒谏者亦有之；对民主监督敷衍应付者有之，主张变民主监督“柔性”为“刚性”者亦有之。民主监督在一些地方缺乏高度的责任自觉，缺少生动的民主氛围，难以出现有质量的实质性批评，形不成直言谏诤与虚心采纳的互动合力，民主监督优化、纠偏、防错的功能未能充分发挥出来，并成为一些人民主监督“无用论”和“法律化”的现实理由。因此，新时代深入推进民主监督，进一步提高民主监督的效能，就应对民主监督效能作用有一个客观的共同认可的衡量标准。

二、衡量民主监督有效性的标准

如何形成和确立民主监督有效性标准？最基本的就是立足中国国情，从民主监督自身的特性出发，着眼总结历史经验和新的实践发展，以坚持和改善中国共产党领导、有利于中国特色社会主义事业发展为归宿。具体是：民主监督是中国共产党与各民主党派和无党派人士及党外人士建立统一战线和确立多党合作新型政党制度的产物，民主监督的效能必须体现我国统一战线和多党合作制度的性质、宗旨和功能作用；民主监督是人民民主的体现和实现形式，其要旨是通过提出意见、批评和建议，促进执政党和政府科学决策、完善政策和正确贯彻落实政策决策，防止和减少偏差失误，民主监督的效能必须在切实合理的意见建议得到充分吸纳实施上反映出来；在长达近70年民主监督实践中，成功经验和沉痛教训都蕴涵着民主监督有效开展必不可少的要素，习近平总书记对新时代民主监督的要求，也包含着增强民主监督效能的基因，这些都应在民主监督有效性衡量标准中体现出来；统一战线和多党合作归根到底是为了在中国共产党领导下致力于共同事业，这就决定了新时代民主监督的效能作用，必须体现和落实到有利于坚持中国共产党领导、坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦上来。如果偏离了这些基本前提和要求，民主监督效能非但不能提高，反而会造成负面效应，甚至走上歧路。

根据上述基本条件和要求，衡量民主监督有效性的标准，大致可以归纳为这样几条：（1）民主监督是否有利于中国共产党领导和中国特色社会主义；（2）执政党、政府和党政领导干部是否真诚接受监督，听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，虚怀若谷，从善如流；（3）监督者提出的不同和批评意见，其合理成分是否能够得到充分吸纳，并体现和落实到政策制定、决策完善和工作改进之中；（4）监督者的民主权利是否得到切实保障，能够畅所欲言，允许讲错话，不会因提出批评和反对意见带来负面影响；（5）监督者所提意见建议是否具有针对性、科学性、可行性；（6）民主监督是否规范化、制度化、程序化，知情、沟通、反馈、落实的机制不断完善，并随着实践发展不断拓宽领域、丰富形式和加大力度。

这六条衡量标准，是民主监督效能充分有效发挥的不可或缺的基本要素。第1 条是根本原则，是必须坚持的政治方向，如果在这个问题上出现偏差，民主监督就是零效能或负效能；第2 条是民主环境，是开展民主监督的基本条件，并与民主监督效能发挥成正比，没有一个敢监督、能监督、愿监督的政治环境，就不可能有真正的高质量的监督；第3 条是主导作用，是民主监督效能发挥的关键，执政党、政府及党政领导干部在民主监督中居于主导地位，对意见建议中合理成分的吸纳和运用，是发挥民主监督效能的决定性因素，也是民主监督的价值所在；第4 条是民主权利，是民主监督有效开展的重要前提，只有党外人士民主监督的权利得到切实保障，没有后顾之忧、负面影响，才有议论风生、真知酌见；第5 条是主体能动，是提高民主监督效能的动力，民主监督效能在很大程度上取决于监督者责任意识和主观能动性的发挥，没有高质量的意见、批评和建议，就不可能有高水平的民主监督；第6 条是制度机制，是民主监督的基本保障，只有从体制机制上不断完善和全方位有效供给，才能从整体上形成民主监督的合力，提高民主监督的综合效能。只要全面把握这六个方面要素，就能对我国的民主监督的现状和发展有一个客观评价，就能在如何推进和深化民主监督、充分发挥民主监督的效能上凝聚共识、形成合力。

标准从来都是实践的准绳。形成和确立民主监督有效性衡量标准，既是为认识和评价民主监督提供一把客观的尺度，更重要的是为推进和深化民主监督明确方向、立定规范、强化责任，在新时代民主监督实践中，以衡量标准为基本要求而共同努力，切实提高民主监督的效能。

（一）要坚持政治方向

这是衡量民主监督效能的根本标准，也是提高民主监督效能的根本保证。党外人士的民主监督作为统一战线和多党合作新型政党制度的产物，是中国特色社会主义民主政治的体现，也是人民民主的实现方式。它不是为监督而监督，更不是以监督来制约执政党和政府，而是协力推进中国特色社会主义共同事业的发展。而“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[7]，中国共产党作为中国特色社会主义的领导核心，在统一战线和多党合作中居于领导地位。因此，坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，构成了民主监督必须坚持的政治原则和政治方向，决定了民主监督是建设性监督，并成为提高民主监督效能的根本因素。在推进民主监督中，无论意见如何不同，批评如何尖锐，都要有利于坚持和改善中国共产党领导，有利于坚持和发展中国特色社会主义。这是我国民主监督不同于西方资本主义国家多党竞争监督的根本区别和显著特点，是我国民主监督实践中总结的一条宝贵经验，也是我国民主监督优势和效能的集中体现。只有坚持这个政治原则和政治方向，民主监督效能作用的积极发挥才具有坚实基础和根本保障。

（二）要着力扩大民主

这是衡量民主监督效能的实质标准，也是提高民主监督效能的内在要求。民主监督的实质是民主，效能作用的发挥也在于民主。邓小平同志指出，“党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活”[8]。就民主监督的性质而言，这种监督不是行使国家权力，不在于说了算，而在于说得对，有利于促进执政党和政府科学决策；就民主监督的保障而言，要创造一种宽松和谐的民主氛围，广开言路、充分包容，保障和鼓励民主党派等党外人士充分行使民主监督的权利；就民主监督的效能而言，处于领导和执政地位的中国共产党和政府必须具有民主素养与胸怀，自觉在监督下进行工作，听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，能接受不同意见，海纳百川、闻过则喜、从善如流。可以说，民主是提高民主监督效能的决定性因素，民主的力度决定着监督效能的实现程度，既要作为评价和衡量的重要标准，更要作为至关重要的政治责任和实践要求贯穿民主监督全过程。

（三）要积极开展批评

这是衡量民主监督效能的实践标准，也是提高民主监督效能的关键因素。监督的本意是监察、督责和规过。毛泽东同志指出，“如何监督？就是用批评、建议的方法来监督。主要的方法就是批评，从团结的愿望出发，经过批评，达到团结，把工作改善。”[9]中国共产党为什么要让民主党派等党外人士监督？就是耳边很需要听到不同的声音。特别是这种监督“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”[10]。这种不同声音、对错误和缺点的发现和作出有益的帮助，主要是通过批评来实现的。批评的话有时听着不舒服、不自在，但良药苦口，有利身心。如果民主监督没有对执政党和政府所没有发现的错误和缺点的批评，就难以体现优化、纠偏和防错功能，就难以起到工作改善和有益帮助的作用，这种监督就毫无价值。从这个意义上说，有质量的批评是衡量民主监督有效性的重要尺度，也是提高民主监督效能的要旨。确立这个评价标准就是在民主监督中把批评的重要地位树立起来，把批评的重要作用充分发挥出来。

（四）要推进机制创新

这是衡量民主监督效能的保障标准，也是提高民主监督效能的基本条件。提高民主监督效能是各种条件和因素综合作用的结果，而能够创造和提供这些条件和因素的基础就是制度机制。1956年中国共产党提出同各民主党派、无党派人士等“长期共存，互相监督”的基本方针；1989年中共中央制定的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确民主党派的参政党地位和发挥民主党派监督作用的总原则；2005年中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，在明确民主监督内容方式基础上，建立知情、沟通、反馈的工作机制；党的十八大后，在首部《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中，进一步规范民主监督的10 种具体实践方式，把民主监督工作机制完善发展为“知情、沟通、反馈、落实”，丰富扩大司法、监察、纪检、执法等部门在党外代表人士中聘请“特邀人员”制度，并与政府部门建立健全定期沟通机制[11]，这些都为党外人士有原则、有参与、有动力、有保障地进行民主监督、提高民主监督效能创造了良好条件。因此，把制度机制作为衡量民主监督有效性的重要标准，就是要把制度机制完善创新作为提高民主监督效能的基本路径和保障，明确主体责任、扩大有序参与、激发能动作用、提高监督质量，使民主监督效能充分发挥，防止步入变“柔性”为“刚性”、搞“法律化”的歧途。