论新时代党内巡视制度的发展完善

周 晓

(山东大学 马克思主义学院，济南 250100)

“巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督和群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑。”[1]党的十八大以来，党内巡视在党中央的高度重视与坚强领导下，实践、理论、制度创新方面取得重大突破。新时代，党内巡视制度承担着实现国家治理体系和治理能力现代化的任务，党内巡视工作不断向纵深发展，在全面从严治党方面取得了明显成效，彰显了党内自我革新的智慧与勇气，随着实践的积累，党内巡视制度必将进一步深化与完善。

一、 党内巡视制度的涵义

监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。目前，党内巡视制度是立足并服务于全面从严治党的党内监督制度，是上级党组织对下级党组织监督进行的以权力制约权力的有效形式。对党内巡视制度进行研究，其首要前提就是厘清党内巡视制度的涵义。

(一) 党内巡视制度的内涵

关于谁巡视的问题。《中国共产党巡视工作条例》贯彻落实党的纲领和章程，遵循党的民主集中制原则，是在强化党内监督过程中统一规范巡视工作的党内法规制度。《中国共产党巡视工作条例》明确规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构；中央有关部委、中央国家机关部门党组(党委)可以实行巡视制度，设立巡视机构；党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，设立巡察机构。”“开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任。”[2]2017年新修订的巡视条例将巡视工作的主体从党的中央和省、自治区、直辖市委员会，延伸及中央有关部委、中央国家机关部门党组(党委)、党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会，设立专门的巡视机构对下级党组织领导班子及其成员进行监督。党委书记是巡视工作主体责任的第一责任人、巡视工作领导小组组长是组织实施巡视工作的主要责任人、巡视组组长是落实巡视监督责任的第一责任人。

关于巡视谁的问题。党内巡视制度按照民主集中制的组织原则，巡视的对象明确为下级领导班子及其成员，下级服从上级、全党服从中央。《中国共产党巡视工作条例》规定把下级领导班子作为重点巡视对象，明确巡视对象，是准确把握巡视监督的关键所在，是巡视工作取得成效的前提。“下级领导班子”是重点巡视对象，其中“下级”是相对于巡视机构而言的下级党组织。巡视工作积极将所巡视的“下级”延伸至基层，筑牢基层防腐拒变的堤坝，避免领导干部“带病提拔”。其中基层“领导班子”是被巡视单位的主要巡视对象，是巡视工作推进党风廉政建设和反腐败斗争的重点。

关于何为巡视的问题。“权力”与“腐败”总是相伴而生，公共权力来源于人民，却有时会凌驾于人民之上成为以权谋私的私权、特权。正如卢梭所言：“主权权力虽然是完全绝对的、完全神圣的、完全不可侵犯的，却不会超出、也不能超出公共约定的界限。”[3]在政治文明的发展进步史中，人类创造出各种方式和工具制约、防范权力的缺位越位，然而腐败现象自始至终未曾消弭。巡视代表着全体人民，以发现、解决权力超出界限这一问题为核心，牢守权力的界限。巡视人员在巡视过程中发现问题、提出意见建议、移交线索至纪检组织等部门，进而在发现问题的基础上解决问题。

(二) 党内巡视制度的特征

首先，党内巡视制度以发现解决问题为导向。巡视工作有的放矢，直指党风廉政建设中的突出问题。为避免与公安、检察机关的工作重叠，巡视不着手于处理问题与案件，而是将发现的问题线索移交给相关部门。巡视发现解决问题的决心一以贯之，正如“回头看”这一方式创新。“巡视是政治体检，‘回头看’就是政治复查，是与时俱进的新巡视、围绕政治的再巡视。”[4]“回头看”是要将发现问题进行得更深入更彻底，突破第一遍巡视的局限与不足，“回头看”要求在第二遍巡视中将解决问题落到实处，防止被巡视对象敷衍应付。

其次，党内巡视制度以为人民服务为初衷。中国共产党作为执政党，处于权力的核心位置，其权力来自人民并回归人民。巡视工作在实际运行中坚持群众路线，发扬民主，是听取群众呼声的留声筒和下情上达的直通车。通过听取群众来信来电来访、进行民主测评等方式巡视组发现被巡视对象存在的真实问题，因此巡视制度受到社会各界的广泛关注与支持，巩固了党的执政根基。

第三，党内巡视制度以强化政治担当为基点。2017年7月1日，党中央明确将“政治巡视要求”写入《中国共产党巡视工作条例》。新时代，党中央将政治纪律和政治规矩摆在制约监督权力的第一位，以“四个意识”为政治标杆，切实履行管党治党政治责任，推动全面从严治党向纵深发展，使“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和五大发展理念真正贯彻到各部门单位与每位党员干部的具体工作和思想中，从而更加坚定“四个自信”，进一步厚植党中央集中统一领导的政治根基。

(三) 党内巡视制度的功能与意义

第一，党内巡视制度是国家治理的内在动力。推进国家治理体系和治理能力现代化，正是要在马克思主义指导下带领全体人民开创社会主义新局面。党内巡视制度在一定程度上扫除了国家治理中的各种“毒瘤”障碍，营造了风清气正、干事创业的良好环境，提升了党员干部的治理能力和治理动力。党内巡视制度紧密围绕党和国家的中心工作，推动国家大政方针贯彻落实。党内巡视制度推进党和国家的大政方针落实到具体的方方面面，杜绝形式主义的“假把式”。

卡车司机工作强度总体较大，且没有固定的休息时间。有数据显示，为了给家人提供更好物质生活而打拼的他们，每天工作10小时以上的司机比例超过三分之二，12小时以上的占到近四成。

第二，党内巡视制度是执政党建设的应有之义。新时代要求与时俱进，只有通过制度化、法制化的治理途径才能将党的建设落到实处，提高党的建设质量与水平。当下我们党比历史上任何时期都重视和善于运用巡视制度。实践证明，巡视制度不仅能够查处个人腐败，而且能够揭露地方政治生态问题；不仅能够严惩铸成之错，而且能够对作风和廉洁问题存在的苗头与倾向形成震慑；不仅能够将党的建设实现常态化、制度化，而且能够从源头上端正党员干部的思想与行动。

第三，党内巡视制度是社会发展的有力支撑。巡视制度像一把放大镜，一方面时刻紧盯党员领导干部的廉洁与政绩，一方面时刻紧盯与人民群众根本利益密切相关的社会生活。巡视组的将视线投向人民群众关心的社会热点问题，如生态环境问题、教育问题、消费问题、城乡区域发展问题等，真正做到将人民群众对美好生活的向往作为巡视最深层次的追求与动力。党内巡视制度为社会健康、有序发展保驾护航，是社会发展的有力支撑。

二、党内巡视制度的发展历程

自中国共产党成立以来，党内巡视制度在加强党的自我建设中始终发挥着重要作用，并且在长期的发展创新中演进为新时代的党内巡视制度。它汲取了中华传统国家治理文化中符合时代要求的精髓，吸收了党执政过程中不同阶段加强党的建设的有益经验。

(一) 中国共产党成立之初巡视制度的初步探索

中国共产党党内巡视制度最早可追溯到中国共产党建党初期，为解决“党内组织分散、思想混乱、纪律松弛问题”[5]，中央派特派员赴下级党组织督导工作，起到上通下达的作用。中国共产党党内巡视制度正始于此，但彼时的主要任务侧重于指导基层党的工作与建设。1928年和1931年先后制定了《巡视条例》和《中央巡视条例》，以党内法规的形式把党的巡视工作制度化，为巡视制度的发展奠定了基础。抗日战争爆发后，党在严峻复杂的革命形势中注重和加强自身建设。在党的六届六中全会上，毛泽东首次提出：“纪律是执行路线的保证。”[6]依照毛泽东的这一主张，党内制定并通过了《关于各级党部的工作规则和纪律的决定》，明确提出：“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委。”[7]巡视工作以法律法规的形式确定下来，推动了巡视制度发展与落实。在革命战争年代，巡视制度为保证党的集中统一，领导全国各族人民争取革命胜利提供了重要保障。

(二) 新中国成立前后巡视制度的批判性继承

新中国的成立开启了中华民族发展史上的新篇章，以崭新的方式续写着中华民族的灿烂文明。其中，民主政治建设最核心的创新之处就是民主与集中的结合。巡视不再是维护封建统治的工具，真正变成为人民服务的制度武器。新中国成立后，中国共产党带领人民走过了一段艰难曲折的探索阶段，党内监督也经历过重大曲折。改革开放后我国坚持马克思主义指导下的社会主义建设不动摇，探索创新治理模式，各项制度从此开始建立、发展、完善，党内巡视也由此步入正轨，并且把巡视的任务目标锁定在加强党内监督。2003年《中国共产党党内监督条例》出台，2009年《中国共产党巡视工作条例》出台，并于2015年、2017年修改了《中国共产党巡视工作条例》。中国共产党实现科学执政，推动巡视制度在正确的道路上发展，得益于三点：第一，以科学的理论作为实践的先导，通过实践创新深化理论研究；第二，将符合规律的方式和途径上升为铁一般的制度和纪律；第三，加强党自身建设。

(三) 党的十八大以来党内巡视制度的创新性发展

党的十八大以来，党内巡视制度的创新首先表现在制度机制的规范与完备上。党中央先后两次对巡视制度进行健全和完善，足以表明中央推动巡视工作向纵深发展的坚定决心。制度的进步也推动巡视工作机制的完备，成立中央和地方巡视工作领导小组、建立巡视组组长库、将中央对地方巡视机构的“指导”转变为“领导”等，提高了中央对地方的领导力，加强了中央与地方巡视工作的权威性与统一性。其次，中央清晰明确了巡视工作的政治定位。巡视定位和要求概括起来就是“两四一聚三紧”：增强“四个意识”，联系“四个全面”，聚焦全面从严治党，紧扣“六项纪律”，紧盯“三大问题”，紧抓“三个重点”。[8]第三，党中央提出了“全覆盖”目标，从中央到地方、从巡视到巡察、从政府机关到企事业单位，巡视的天网疏而不漏。第四，巡视制度创新了形式方式。“三个不固定”以及“一次一授权”的派遣保障了巡视的权威与公平公正，创新的方式使巡视工作走进群众，巡视工作更加科学有效。

三、 新时代党内巡视制度的完善

“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。”[9]实现国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，同样也是党内巡视制度运行发展的根本目标。为实现这一根本目标，进一步彰显利剑作用，党内巡视制度需要在以下几个方面进一步完善。

(一) 优化巡视监督外部环境

2.营造和谐稳定的社会环境。社会环境是历史的产物，是社会存在共同作用的结果，并对人的生存发展具有根本、长远的影响。党内巡视制度的运行发展同样离不开社会环境的土壤。优化党内巡视制度运行发展的社会环境，就是要充分利用社会环境中的积极因素，并将消极因素转化为积极因素。第一，保持繁荣稳定的经济发展态势。经济的繁荣稳定是人民群众安全感与自豪感的重要来源，是党执政能力的体现。第二，社会发展应更加注重协调与公平。公平公正的社会环境是公民的民主意识、参与意识、监督意识的坚实基础，从而助力于巡视制度的运行完善。第三，重视提高全民思想道德素质。人民群众是历史的创造者，人民群众的思想道德素养直接决定了国家的发展水平与价值追求。中华民族崇尚“以德为先”，这也是党内巡视制度应该秉承的道德要求。

(二) 增强巡视队伍监督约束

巡视人员作为肩负党和国家、人民使命的监督者，要构筑起党内反腐最重要的一道防线，反腐的铁壁铜墙须一牢再牢。只有加强对监督者的监督，才能在完成巡视使命的过程中更有发言权，更有底气。

1.强化来自执政党内的监督。巡视队伍要对党忠诚、为党负责，也要接受党的监督。首先，要强化上一级巡视组对下一级巡视组的监督。监督的内容应着眼于巡视工作开展的全过程。其次，要加强纪检、组织等部门的监督。纪检、组织等部门对于纪律作风的监管具有专业的监察方式手段和经验，需与巡视工作相融合：一方面是帮助巡视工作高效运转，将问题线索快速有针对性地进行处理与问责；另一方面是在巡视过程中对巡视人员进行监督，监督巡视组发现的问题线索是否如实报告、是否在工作中严守党的纪律、是否贯彻执行党的路线方针政策等。

2.强化来自执政党外的监督。《巡视条例》第五章第三十二条明确指出：“巡视进驻、反馈、整改等情况，应该以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督。”[10]首先，建立群众性监督机构对巡视组进行监督。在巡视组成立并进行巡视的同时，应该按照就近原则在被巡视单位以外公开选拔组成群众监督机构，对巡视组进行监督。其次，新闻媒体的客观报道也是执政党外监督的重要形式。在巡视工作中，为防止信息泄露可以增添专业记者，增设报道巡视工作的专栏，将巡视成果与处理结果及时报道。同时，新闻媒体及时客观的报道可以带动各界的监督，防止错失遗漏线索以及矫正不当处理结果。

值得注意的是，巡视组将案件线索移交给纪律检查机关、组织部门以及其他相关单位。这样的程序安排有助于专事专办，提高巡视人员的工作效率与专注力。同时，随着线索移交至第三方部门单位。第三方单位的处理态度与效率影响关系到巡视成果的运用。因此，党内、党外应该对第三方部门单位继续进行监督，将监督进行到底。

(三) 完善党内巡视相关法典章程

党章、法律法规、《巡视条例》等是巡视工作的准绳，是巡视任务有序高效开展的锚与舵，完善党内巡视相关法典章程是推动其向纵深发展的必然要求，使巡视工作做到有章可循、有理有据。

1.进一步完善《巡视条例》及相关配套制度规范。首先，当前《巡视条例》对巡视人员的职责与纪律只做了宽泛的规定而缺乏具体的标准，这在前期对巡视工作运行与探索给予了空间，但随着巡视工作的常态化，应该防止这种自由裁量权的膨胀，应该增加巡视工作的实施细则。其次，2017年7月最新修订的《巡视条例》，创造性地将“市县党委建立巡查制度”写入条例，然而当前除《关于市县党委建立巡察制度的意见》作为配套制度外，还没有其他关于巡察的系统规范，需要进一步加强理论升华、规律总结和制度完善。巡视和巡察由于主客体不同、重点不同等，存在着很大的差异，需要各自形成成体系的制度规范。

2.进一步完善相关法律体系。《巡视条例》虽然已经在多方面对巡视做出了规定，但无法也不能对巡视工作进行面面俱到的规定，这就需要完善相关的法律、法规、政策。要将对巡视人员的安全保障、物质保障、工作程序、处罚措施等，上升到法律条文的形式。这项工作可以分两步走：第一步，在已有的法律体系内增加关于巡视工作的内容，可以在《行政法》《刑法》《监察法》中对巡视工作的具体实施加以明确。第二步，随着前期工作的积累，将巡视相关的法律法规规定、制度、细则等整合为一部法律，对党内巡视的方方面面做出具体规定。

(四) 推动巡视工作走向基层与群众、走向公开与民主

巡视工作是自上而下的监督，最终要落脚到基层、落脚到人民群众中去实现公开与民主。

1.将巡视工作扎根于基层与群众。党的十八大以来，巡视工作展露出大刀阔斧的气势，贪腐官员纷纷被揭露出来，并受到法律严惩。然而腐败的脚步不是自上而下的，也不是仅仅走到市县一级，往往腐败的滋生是从基层开始养成的。为了防止党内政治生态“溃于蚁穴”，必须将巡视巡察的脚步从市县一级继续向前迈开。因此市县一级也要将巡视巡察的压力继续向下传导至村民自治组织，“大老虎”“小苍蝇”都置于巡视的显微镜下。基层自治中的选举贿选、贪污腐败、家族势力、黑恶势力等等，有很多已成为明目张胆的顽瘴痼疾。基层群众经常目睹却无处声张，合法利益也常受损害。巡察应该走进基层群众，听取群众的心声，广泛采取明察与暗访相结合的方式，从基层保护党的肌体纯洁。

2.推动巡视工作走向公开与民主。巡视制度是党内监督的重要手段，同时也是收集民意的留声机。巡视人员应该将巡视前、中、后的情况进行公开，并且广泛地告知与呼吁人民群众如何将问题线索、意见建议反应给巡视组。根据不同部门单位的特性也应该有不同的巡视重点，巡视组应该在巡视中采取民意测试的形式，找出巡视的重点方面与人物。一方面，巡视组应该处于客观的位置听取被巡视单位群众的心声与意见，将基层群众的真实想法传递给被巡视单位领导层；另一方面，巡视组应该就自身巡视工作主动寻求群众意见，让群众的要求与呼声成为自身工作的指向标。

宝剑锋从磨砺出。外部的风雨和党内的磨砺不会减弱巡视利剑的锋芒，只会让巡视制度成为锐不可当的治党治国利器。新时代，巡视制度必将在实现国家治理体系和治理能力现代化的目标进程中，守护人民、党和国家。