党内法治基本范畴、原则与逻辑

肖金明

一、党内法治基本范畴

党内法规和法治理论研究落后于党内法规和法治实践，这是目前一个普遍的看法，也确是一个事实。一方面，党内法规理论界无法有效回应党内法规和法治实践的需求，党内法规实务界的这种感觉更为明显；另一方面，也制约着党内法规和法治研究的学理化、学科化程度，党内法规学还不能成为一门独立的学问和学科，原因就在于党内法规理论研究不到位，尤其是党内法规基础理论研究不够，特别是对党内法治基本范畴的研究明显不足。党内法治基本范畴是党内法规学学科化的理论基石，如同一般法学重视法学基本范畴研究一样，党内法规学也需要加强基本范畴研究，为党内法治理论体系奠定坚实的基础。基于对丰富的党内法规和法治实践的观察和思考，以及对党内法规多学科研究成果的梳理和概括，提出党内法治研究的若干范畴，由此深化党内法治基础理论研究，创新发展党内法治理论体系。

（一）依规治党—依法执政

依规治党是全面从严治党的需要，是全面依法治国的关键所在，是全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的根本要求，是党的十八大以来党领导人民治国理政新理念、新思想、新战略的最新内容。①党的十八大以来，依法治国呈现出新的格局。加强治国与治党、从严治党与制度治党、制度治党与依规治党、依规治党与依法治国等若干重要范畴之间的密切关系，创新发展了新时代全面依法治国的理论、制度和实践，坚持依法治国和依规治党有机统一成为全面依法治国的基本原则。习近平关于依规治党的思想，将党内法规制度建设的重要性提高到前所未有的战略高度，为进一步加强新时代党内法规制度建设指明了方向。参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。依法执政首先是依宪执政，也包括依章依规执政，党内法规是党的领导和执政的基础规范。依规执政当然首先是依据党的章程执政，依章依规、依宪依法执政是全面依法治国的前提，而依规治党则是依法执政的基础。党内法规学是治国理政之学，治国理政的主线是推进党和国家治理体系和治理能力现代化，必须深入依规治党，深化依法执政实践，共同推进依法执政和依法行政，从而走向全面依法治国。党内法规学研究必须结合治国理政的这一逻辑体系。在这个逻辑体系中，丰富和深化依规治党的内涵，一体建设法治政府和法治政党，扩展依规治党的效应，推进依法执政，需要党内法规和法治理论、制度和实践创新。党内法规和法治研究应当以依规治党、依法执政为基本范畴，以习近平新时代中国特色社会主义法治思想，尤其是习近平关于依规治党的一系列重要论述和重大论断为指导，科学阐释依规治党的本质、内涵及其理论、实践和时代特征，对依规治党与依法执政的关系、依法执政与依法行政的关系、法治政党与法治政府的关系、依规治党与依法治国的关系等作出学理阐释。

（二）党的建设—党的领导

党内法规现象作为制度现象最直观的表现就是实践中形成的以党章为核心、以准则条例为主干的“1+4”党内法规制度体系。加强党内法规制度建设，进一步完善党内法规制度体系，应当按照党的十九大提出的要求，加快形成覆盖党的建设和党的领导各方面各领域的党内法规制度体系。党的建设是系统建设，以政治建设为统领，包括政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设、作风建设、制度建设等，其中，制度建设是保障，贯穿于党的建设始终，体现于党的建设全局。加强党的制度建设尤其是党内法规制度建设，是保证党的系统建设质量和水平的必然选择；党的领导是全面领导，党的十九大将党的全面领导提升到了前所未有的高度，党的全面领导包括领导国家事务和社会事务，领导立法和政法、领导行政和监察、领导国防和外交，领导政治、经济、社会、文化和生态文明建设。加强党的制度建设尤其是党内法规建设，是保证党的全面领导效能和水平的必然要求。党的建设、党的领导是党内法规制度建设的两个基本面向，应当加强党的建设、党的领导的理论研究，将其作为党内法治的基本范畴，加强党的建设、党的领导与党的制度、党内法规的关系研究，有利于党内法规制度的体系化、类型化、科学化。

（三）党内民主—党内权威

党内法规学着眼于治国理政之道，聚焦于党和国家治理体系和治理能力现代化，主要依赖两类高度关联的制度即党内法规制度和国家法律制度。以制度为基础的治理现代化着重于两个基本维度即民主和权威，构成与法治高度关联的治理标准和要素。无论全球治理、国家治理、党内治理，还是地方治理、社区治理、大学治理，皆不例外。如何保障党内民主，如何维护党内权威，是全面从严治党，推进党内治理体系和治理能力现代化的重大理论和实践命题。作为治国理政之学的党内法规学聚焦政治文明的永恒主题，即推进权力走向权威。推进党内权力走向党内权威，需要发展党内民主和健全党内法治。党内民主、党内权威及其相互关系应当建立在党内法治基础上，实现党内民主与党内权威的有机结合，必须依靠党内法治。从一定意义上说，党内民主、党内权威、党内法治三者有机统一，深化新时代党的民主集中制理论和实践，是党内法治理论和实践创新的重大课题。

（四）党规权力—党规权利

无论政治制度、经济制度还是社会制度，大凡重要的制度现象都需要法学研究，需要法学学科的学理贡献。法学思维和方法尤其是权力—权利分析框架，在国家制度、党的制度、社会制度研究中不可替代。作为治国理政之学，党内法规学必须依循法学思维和方法，围绕党规权力—责任、党规权利—义务、党规权力—权利这些基本范畴展开理论体系。党内法规学既要研究党规权力与国法权力的差异、党规权力运行规律及相关制度逻辑，尤其是党规权力责任限度、程序、方式等方面的制度化、规范化、程序化、法规化，将党内决策权、执行权、监督权等关进法规制度的笼子，纳入党内法治轨道；党内法规学又要研究党规权利与国法权利的异同，党规权利义务的性质特征、价值功能，尤其是权利义务的政治性、伦理性、义务优先性、权利基本性等，以及党规权利义务关系及其实现方式、保障机制；党内法规学还要研究党规权力与党规权利的关系，强调权力权利的互约性和平衡性。权利与权力的关系是传统法学的基本命题，也是新时代公法学的重大命题。权利与权力的关系逻辑同样适用于公法学的新时代命题，对于党内法规和法治研究具有基础价值。

（五）党内法规—党内法治

党的十八大以来，完善和发展中国特色社会主义制度，核心是构建中国特色社会主义法治体系，这其中包括党内法规制度和国家法律制度两大制度板块，在全面依法治国、建设法治中国进程中，党内法规制度呈现出越来越重要的作用。①截至2018年8月底，现行有效的党内法规约4200部，构成了“1+4”党内法规框架体系，形成了由中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规的层级结构。就框架体系看，一部党章，党的组织法规450多部，党的领导法规900多部，党的自身建设法规1400多部，党的监督保障法规1460多部；就层级结构看，一部党章，220多部中央党内法规，着重规范面上的问题，240多部部委党内法规，着重规范条上的问题，地方党内法规约3700部，约占法规总量的90%，着重解决块上的问题。参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。毫无疑问，全面依法治国之法、法治中国之法，不仅仅指国家法律制度体系，党规国法及其关系是新时代党领导人民治国理政的基本制度支撑。当前推进中的党和国家机构改革必须坚持以人民为中心，坚持党的领导，坚持法治思维和法治方式，这里的法治就不仅仅是国家意义上的法治，还包括党内法治，必须以党内组织法治和国家组织法治为党和国家机构改革提供强有力的制度支撑。从一定意义上讲，党和国家治理体系和治理能力现代化，就是中国特色社会主义制度的现代化，就是中国法的现代化，包括党内法规制度、国家法律制度、社会规章制度的现代化。中国法的现代化着重于重构法的形式体系，重申法治实质精神。党内法规是法的基本形式，党内法治是中国法治的全新形态。党内法规和党内法治是党内法规学的基本范畴，对于党内法规学学科化具有基础意义。

二、党内法治基本原则

党内法规和法治研究需要一个合理的分析框架，以“理念—原则—制度—行为”为基本分析框架，有利于全面深入地认识和把握党内法规现象及其本质，有利于党内法规和法治研究的规范化、学理化和法学化。研究党内法规制度现象，可以以理念映照制度的灵魂和精神，以原则形塑制度的骨架和经络。原则也是一种规范，是一种更为基础的规范，它承载着理念，作用于制度甚至直接作用于行为。党内法规基本原则是指贯穿于党内法规制定、遵守、执行、监督全过程，对党内立规、守规、执规、督规行为具有引领和约束作用的基础规范。党内法规基本原则来自两个方面的汇聚和融合，即由理论原理演绎而来或者由具体规范抽象而成，一方面是对党内法规实践经验的总结和提升，是超越党内法规具体规范的高度凝练和概括；另一方面是由政治理念和党内法规原理延伸而来，是政治理念和法治原理的延展和转化。这两个方面结合和统一起来，可以明确以下党内法规基本原则，即依规治党原则、党章为本原则、义务优先原则、民主集中制原则、法治统一原则。

（一）关于依规治党原则

一般说来，法治是一个外来性明显、本来性不足的概念。如果作为一个现实性强烈、实践性鲜明的概念，它需要知识、理论、话语更加中国化。在中国语境中，法治就是指依法治国，对它最朴素的解释就是依法治权、依法治官，将权力关进制度的笼子里，纳入法治轨道。与国家法治同理，总体上讲，党内法治作为一个最具中国特色的概念，也要强调在党内依规治权、依规治官，将党内决策权、执行权、监督权关进制度的笼子，纳入由党内法规铺设的法治轨道。①只有将依规治党聚焦在依规治官、依规治权上，才能在思想内涵上与依法治国保持一致。加强“依法治国、依规治党的关键是依法治官、依法治权”的观念，形成依法治国和依规治党有机统一的认识和思想基础，是全面依法治国的需要。作为党内法规的基本原则，依规治党是思想建党、制度治党的基本要求，是治党务必从严、从严必依法度的具体体现，是新时代全面依法治国的有机组成部分，与依法治国有机统一成为全面依法治国的基本原则，是坚持和实现依法治国和依规治党有机统一的关键所在，是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。遵循依规治党原则，就是要求将党内治理奠定在以党章为核心的党内法规制度基础上，将党的各项工作纳入由党内法规铺设的法治轨道，实现党内依规治权、依规治官，形成党规责任权力一致、党规义务权利统一、规范权力保障权利、履行义务维护权威的党内法治逻辑，为党内法规制定、遵守、执行和监督提供基本指引。

（二）关于党章为本原则

党章为本原则源自第一个中央党内法规制定规划纲要，与宪法至上并列为党内法规制定工作的基本要求。毫无疑问，党章为本的要求不仅适用于党内法规的制定工作，它同样适用于党内法规的遵守、执行和监督。党章在党内法规体系中具有基础性地位和最高规范效力，坚持党章的根本法规地位，维护党章最高法规效力，必须将“党章为本”确立为党内法治基本原则，以其驾驭党内法规制度建设和党内法治实践。与在国家法律体系中强调“宪法至上”一样，在党内法规体系中强调党章为本原则，就是突出党章在党内法规制度体系中的根本法地位，党章作为党内法规制定的根本依循，统领党内法规制度建设，维护党内法规体系的基本秩序。不仅如此，它还应当作用于党内法治的全过程。当然，“宪法为上、党章为本”具有高度一体性，它必然要求党内法规不抵触宪法法律，以保证党内法规制度体系与国家法律体系保持统一。实际上，党规与国法是两个并列的制度系统，它们之间的统一成为新时代法治建设的新课题。党规和国法的关系是一个相互的关系，党规不能抵触国法是执政党在制度建设上的自我要求和约束。相对应的是，国家立法也需要考虑与党规保持协调一致，这是对国家立法的新要求。②党内法规不能抵触宪法法律，这是中国共产党对自身制度建设的基本要求，是正确处理党规与国法关系的基本需要，是党在宪法法律范围内活动的基本体现。这是中国法治特殊性的表现，不能简单地将其解读为一般法治的要求，否则就需要将党规纳入合宪性审查范围。从中国法的体系化的角度讲，党规国法不能抵触是双向的，这是党规与国法协调一致的要求和保障。

（三）关于义务优先原则

无论党内法规还是国家法律，以及它们调整的社会关系，都存在权利—义务、权利—权力等结构。党规与国法不同，其中就包括权利义务、权力权利关系不同。党的组织与党员的关系不同于政权组织与公民的关系，由此决定了党规关系与国法关系在性质、特征、产生方式等方面的若干不同。国法上的权利义务关系主要是指不同主体之间的权利义务关系，党规上的权利义务关系更多地体现为同一主体的权利义务关系，并且党员的主体地位更加强调义务的重要性。无论是党规还是国法，都强调权利义务的统一，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。国法上除强调一般意义上的权利义务的平衡性外，更加强调权力权利关系的对等性，由权利本位理念衍生出的权利保障原则，要求以义务履行回应权利需要，以规范权力对应权利需求。与国法上的权利本位理念不同，党规上强调义务重心论，由此衍生出党内法规的义务优先原则，在保障党员民主权利的同时更加强调党内义务优先的意义，党员在党内政治生活中的主体地位要依靠党员主张和行使权利来体现，更要靠履行党员义务来实现。在国法意义上，权力与权利是一对矛盾，矛盾的过程在一定意义上受权利本位理念和权利保障原则的主导；在党规关系上，权利与权力也构成一对矛盾，矛盾的过程在相当程度上受义务重心理念和民主集中制原则的主导。

（四）关于民主集中制原则

民主集中制原则既是国家政权组织及其活动的基本原则，也是中国共产党组织和活动的基本原则，既是一项政治原则，又是一项法治原则，它是由宪法和党章确立和保障的，是党规和国法必须依循和贯彻的基本原则。作为一项政治原则的民主集中制，要求在党的组织和活动中充分发扬党内民主，实行正确党内集中，以形成既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。作为一项法治原则的民主集中制，主要强调将党内民主与党内权威统一于党内法治。党的十八大以来，党和国家治理体系和治理能力现代化提上议事日程，党和国家的关系、治理和制度的关系、党规和国法的关系、法治与善治的关系等成为治理现代化的重大命题。民主集中制是新时代治理变革和现代化必须遵循的基本原则。新时代党内民主集中制原则的创新实践，要求正确处理党内民主、权威和法治的关系，加强和规范党内政治生活，在尊重党员主体地位、保障党员民主权利的同时，强调维护党中央的权威和集中统一领导。①现代治理必须加强制度逻辑，在民主、科学、法治的治理标准上，在民主、权威、法治的治理要素上，突出法治的意义。民主集中制作为传统表述的党的组织和活动的根本原则，应当视为新时代党的治理的根本原则，其重大现实命题就是不断优化民主、权威和法治的关系，确保党内民主和权威在法治轨道上并行，不断推进党的治理体系和治理能力现代化。在党内充分发扬民主，正确实行集中，必须加强党内法规和法治建设，实现党内民主、权威（集中）、法治三位一体，以法治保障民主、维护权威，使民主与权威并行于法治轨道上，在法治轨道上推进和保障民主，确立和维护权威。

（五）关于法治统一原则

法治统一原则不同于以往讲的法制统一原则，它比法制统一原则具有更广泛的意义。一般说来，法制统一原则是一项宪法原则，它强调宪法至上，以宪法统率国家法律制度，并建立宪法监督制度，开展合宪性审查工作，以维护宪法权威和国家法律体系。法制统一原则同样适用于党内法规制度建设，强调党章为本，以党章统率党内法规制度，并建立党章监督制度，开展合章性审查工作，以维护党章权威和党内法规体系。法治统一原则更进一步，不仅强调国家法律制度体系的统一性，还强调党章与宪法的统一、党规与国法的统一，是在超越国家法律体系的中国特色社会主义法治体系中，以法制统一为基础，强调党内法规的统一，强调党章党规与宪法法律的统一。党内法规的法治统一原则要求以党章和宪法统一并统率党规和国法的统一，以合章性审查与合宪性审查统一保障党规和国法统一。贯彻党内法规的法治统一原则，是完善和发展中国特色社会主义制度的要求，有利于改善中国特色社会主义法治体系的质量，是新时代全面依法治国的需要，有利于提升依法治国和依规治党有机统一的水平。

若干相互联系的党内法规基本原则构成一个完整体系，它们彼此支持支撑、相辅相成。党内法规基本原则的意义不言而喻，通过发挥指引、规范作用，包括补位作用，维护党内法规体系的整体性、结构性和有序性。推进党内法规建设，深化党内法治实践，必须遵循依规治党原则、党章为本原则、义务优先原则、民主集中制原则和法治统一原则，以上述原则为党内法规制度的骨架和经脉，将法的理念和精神输入党内法规制度体系，维护党内法规和法治的方向和水平，撑起党内法规的精神境界和党内法治的远大格局。

三、党内法治基本逻辑

加强党内法治建设，构建党内法治体系，深化党内法治实践，需要以党内法治基本范畴为基础，以党内法治基本原则为依循，科学凝练和阐释与正确实践和遵循党内法治基本逻辑。党内法治基本逻辑主要包括治理—法治—善治逻辑、人民—政党—国家逻辑、权威—民主—法治逻辑、权力—权利—义务逻辑等。党内法治基本逻辑体系规定着党规制度的民主性、科学性、法治性，决定着党内法治发展的方向、格局和水平。遵循治理—法治—善治逻辑，主要回应通过党内法治走向党内善治的实践要求；遵循人民—政党—国家逻辑，主要对应一般法治与特别法治有机统一的实际要求；遵循权威—民主—法治逻辑，主要呼应党内民主、法治、权威相辅相成的现实要求；遵循权力—权利—义务特别逻辑，主要顺应党内关系的特性与党内治理的特质。

（一）治理—法治—善治逻辑

党的十八届三中全会决定关于全面深化改革总体目标的表述，突出强调了制度与治理之间的内在关联，确立了全面推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。党的十八届四中全会决定关于全面推进依法治国的决定则延伸了制度与治理关系的内在逻辑，中国特色社会主义制度主要包括完备的法律规范体系和完善的党内法规体系。完善和发展中国特色社会主义制度，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化，构成了一个更为完整、更加有力的治理—法治—善治逻辑体系。

其一，善治是相关学科公认和共享的概念和范畴。一般来说，善治是治理倾向的目标，法治是善治的基本构成要素。①善治包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等要素。参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第100-110页。比较而言，政治学、党建学等学科更加关注党内治理的自治性，组织的自治性必然与法治、善治相关联；法学更加关注党内治理的规范化，治理的规范化必然与法治、善治相联系。在一定意义上讲，在党内治理领域，就治理、法治、善治的关联研究而言，党建学、政治学与法学殊途同归。党内法规学应当以治理—法治—善治逻辑体系为基石，深化党规制度现象和党内法治实践研究。

其二，善治是政治与法治有机统一的过程和状态。善治是治理现代化的政治表述，法治是治理现代化的基本特征，政治与法治的有机统一是走向善治的必经之路。现代政党和国家治理首先是一个政治过程，它们以制度为基础，在制度治理上更加突出法治，以法治为基本特征的治理现代化过程即是实现善治的过程。在中国，善治的政治表述和法治表达就是党和国家治理体系和治理能力现代化。换言之，推进党和国家治理民主化、法治化，实现以民主法治为基本特征的治理体系和治理能力现代化，即达成善治。

其三，善治是党和国家治理相融合的趋势和效果。从某种意义上讲，法治中国建设过程就是党和国家治理现代化的过程，也就是党和国家治理走向善治的过程。依循治理—法治—善治逻辑主线，以善治为归宿，优化它们之间的相互关系，形成通过党内法治推进党内治理，逐步走向党内善治的态势。党和国家治理以制度为基础，突出法治的作用，必须强调党的制度之于社会主义制度的重要性，突出党规制度体系以及党内法治建设在党和国家治理现代化中的作用，使其成为中国特色社会主义制度的关键内容和中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。实现国家治理体系和治理能力现代化的长远目标，需要在全面依法治国的总格局中加强党和国家制度建设，推进党规与国法相结合，坚持依规治党与依法治国有机统一，加快中国特色社会主义法治体系的构建，夯实中国特色的党内法治，以党内法治推进党内治理，联动国家法治、带动社会法治，使党内法治在党和国家以及社会治理现代化进程中发挥示范作用。

（二）人民—政党—国家逻辑

任何事物、现象都有自身的产生和发展规律，法治亦是如此。通常说来，不同领域和方面的法治有所不同，但法治的一般原理都有所适用。法治有一般法治与特别法治之分，所谓一般法治，就是超越各个领域和方面法治的共性法治，可以人民法治命名；所谓特别法治，就是指分别在不同领域和方面的差别法治，例如国家法治、党内法治等。相对于人民法治原理、规律而言，国家法治、党内法治可以视为特别法治，或者人民法治的不同形式，它们共用权力、责任、权利、义务等法治基本要素，共享自由、平等、公正等法治基本价值，共循人民民主、人民主权、社会主义法治等原则。党内法治、国家法治是中国特色社会主义法治体系的不同部分，它们有共性并密切关联，也有差异且并行共进。

其一，一般法治即共性法治，侧重于党内法治和国家法治相同的一般原理和规律。比如，执政意志与政权意志从属于人民意志，党内权力、国家权力归属于人民权力；国家法治建设强调的是良法善治，法治国家建设是国家治理现代化的必经之路。党内法治建设亦强调良规善治，法治政党建设则是党的治理现代化的必由之路；国家法治与民主相结合、与人权相统一，党内法治也要与党内民主相结合并与党内权利保障相统一；依法治国关键是依法治官、依法治权，依规治党的关键也是规范和控制权力，把党内权力归纳入党规制度铺设的轨道；从法制到法治，从法律体系到法治体系，体现了国家法治的发展轨迹，从党规制度到党内法治，从党规制度体系到党内法治体系，则反映了党内法治的发展逻辑。概言之，无论是法治国家、法治政府，还是法治社会、法治政党，其中的法治内涵具有共性，不同领域和方面的法治共同遵循一般法治原理和规律。

其二，特别法治即差别法治，侧重于党内法治和国家法治不同的特殊理论和逻辑。党内法治和国家法治是人民法治的基本类型，它们在人民法治原理、规律之下有各自的理论和逻辑。比如，在权利与权力、权利与义务关系等重大理论问题上，国家法治上的权利本位理论就不能机械地搬用到党内法治上，在党内法治上，义务重心论有着更大的合理性；再比如，国家法治上的司法观念和制度不能盲目地移植到党内法治上，党内争议、纠纷具有政治性，在党内以非诉讼、非司法方式解决。①在党内法治体系的构建方面，有学者主张，在从严治党层面设立与现行国家法治同样的规治体系，其中包括：在党内设立司规系统，负责对于党员与党员之间、党员与党组织之间、党组织与党组织之间的纠纷进行裁决，甚至主张在党内设立类似于公检法一样的体制亦即侦查、监督和审判体制，特别是设立党庭进行适用党内法规的审判，党员和公民都可以对党员或者党组织的违纪违规进行起诉，党内规治系统与国家法治系统一样要严格遵循程序规则，侦查、监督和审判之间相互独立、相互配合，做到公开、透明和公正。参见柯庆华：《党导法治：将党关进党规的钢笼子里》，http://www.aisixiang.com/data/89399.html，爱思想网，2018年10月3日访问。作为联系人民和国家的主体性桥梁，执政党组织必须是紧密型的政治组织，党内法治在一些重大主题上与国家法治的差别必须受到足够的重视。这就意味着政治规矩、组织纪律、民主集中制以及义务重心论、特别权力（权利）论等原则和理论对党内法治建设具有特别的意义，也由此形成了执政组织体系及其治理结构不同于政权组织及其治理结构的特征。

其三，一般法治与特别法治相统一，必须遵循法治共性并且尊重法治差别。既然党内法治与国家法治有共性也有差别，就必须强调一般法治原理和规律对党内法治建设的指导意义，明确党内法治的特别理论和逻辑，两者不能偏废。一方面，党内法治不能偏离一般法治原理和规律，因而也不能忽视国家法治的经验；另一方面，不能机械地、僵化地、盲目地在党内法治建设上照搬国家法治，复制国家法治模式，照搬和复制国家法治就容易将党内法治过于简单化。加快推进党内法治建设，依循人民—政党—国家的逻辑主线，以人民为起点，优化它们之间的相互关系，形成人民、政党和国家有机体，以人民法治统驭党和国家法治，推进共性法治与差别法治有机统一，通过党内法治和国家法治实践人民法治。

人民是中国共产党政治的逻辑起点，也是中国法治的逻辑起点。以人民为逻辑起点加强党内法治建设，坚持人民、党和国家有机体理论，以人民法治驾驭党内法治和国家法治，正确处理一般法治与特别法治的关系，实现共性法治与差别法治有机统一，在党内法治建设中贯彻一般法治原理与规律，同时探寻和实践党内法治自身的特别理论与逻辑，推进党内法治理论创新、制度创新与实践创新。

（三）民主—权威—法治逻辑

无论是国家政权组织、执政组织还是社会组织，其存在、改革和发展必然要实现权威、民主、法治的适度结合与动态统一。尤其是政党与国家，同属于现代社会公共组织，它们的治理具有一定的同理性，比如，它们都需要建立在制度基础上，形成正当、合法、有效的政治、组织的权威秩序，都需要发扬民主和贯彻法治，坚持民主与法治的有机统一，都要强调民主原则和对民主权利的保障，都要强化法治和对权力的监督和制约，将权力关进制度的笼子里，等等。尽管权威、民主、法治可能在不同时期有所偏重，但国家治理需要三者同在，相互平衡、相互促进、相辅相成，政党组织尤其是执政组织的治理亦是如此。

其一，三者相互平衡。权威不是孤立的事物，民主、法治亦是如此，权威、民主、法治是相互联系的政治现象。没有民主，就不会有法治，权威无法获得正当性；没有法治，就不会有真正的民主，或者过度民主或者过度权威，或者两者权威结合，都可能产生专制和暴政；没有权威，民主容易无序，政治无法稳定，法治也就会徒有虚名。民主、法治、权威不能同频、参差不齐，势必影响治理格局和成效。一般说来，民主与法治的关系在于相互依存、有机统一，特别强调民主制度化、规范化、程序化；民主与权威的关系在于彼此依赖、相互依赖，特别强调权威基于民主、依赖民主；权威与法治的关系在于相互依靠、相互保障，尤其强调权威立于法治、依靠法治。党和国家领导人依章依宪、依规依法有序产生，是政治制度是否民主、有效的首要标识，也是形成权威的前提和基础。①评价一个国家的的政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，http://www.npc.gov.cn，中国人大网，2018年9月15日访问。在推进党内治理体系和治理能力现代化进程中，党内法治、党内民主、党内权威三位一体，它们互为条件和相互平衡。

其二，三者相互促进。如前所言，权威需要以民主为前提和基础，以法治为规范和保障。民主维护权威的正当性，法治维持权威不发生异变，民主与法治有机统一能够促进权威；同样，民主需要权威和法治的保障和规范，权威与法治有机统一能够促进民主；同理，没有民主、权威就没有法治，没有党内民主就没有党内法治，没有党内权威也不会有党内法治，党内法治既离不开党内民主，也离不开党内权威。法治的意义在于维护和约束权威，促进和保障民主，实现民主与权威的统一是法治的使命。顺言之，全面从严治党，一方面要将党内民主与党内权威结合起来，将党内民主与党内权威建立在党内法治基础上；另一方面要将必要的党内权威和充分的党内民主作为党内法治的基本条件和保障，在党内建立法治，民主与权威缺一不可。

其三，三者相辅相成。依循权威—民主—法治的逻辑主线，优化它们的相互关系，是党内善治的主题。以民主为视线，与权威结合、与法治统一，形成三者相互统合的良性关系；以权威为视线，将权威建立在民主与法治统一的基础上，形成三者相辅相成的良好态势；以法治为视线，实践党内民主与法治关系的内在统一，强化党内权威与法治的内在联系，形成三者并行同进的优良格局。党内民主、权威与法治的统一是新时代民主集中制的重大主题。坚持民主集中制原则，推进党内民主制度化、规范化、程序化，构建完整的党内法治体系，将党内民主、权威建立在党内法治基础上，预防党内权威与民主、法治发生断裂，有利于形成党内治理体系和治理能力现代化趋势。

加强党内法治建设，推进党内治理现代化，必须进一步阐释和实践权威、民主、法治关系的统一逻辑。①一般说来，法治与民主、人权、司法高度关联，法治与民主的关系、法治与人权的关系、法治与司法的关系决定了法治的政治基础、根本价值和基本路径。加强民主，必须健全法制，这是最基础的法治；保障人权，必须加强法治，这是最根本的法治；公正司法，必须强化法治，这是最基本的法治。在国家治理模式上，权威以民主为基础获得正当性、合法性，受到法治的保障和制约。党内治理亦是如此，没有党内民主就没有党内法治，没有党内法治也就没有党内民主，建立和维护党内权威必须依赖党内民主与法治。加强治理权威，必须发展民主和健全法治，这是国家建设、国家治理的基本原理，同样适用于党的建设和党的治理。

（四）权力—权利—义务逻辑

凡法治，必言权利。权利是法治的显要符号，也是法治的主要逻辑起点。权利与义务的关系、权利与权力的关系是法治的重大主题。在国法范畴内，公民权利与公民义务的关系、公民权利与国家权力的关系状态，尤其是后者，在一定意义上决定着国家法治的质量和水平，通常表现为宪法法律更加注重对国家权力的制约和对公民基本权利的保障，宪法统帅的国法体系将公民权利置于崇高位置。毫无疑问，党章党规必须保障党员的基本权利，党内法治必然强调对党内权力的监督制约，这是党内法治的一个基本前提。②1956年的八大党章第3条规定了党员的7项权利，这在一定程度上体现了党内法治的水平。但自“反右”以后，这一条款实际上形同虚设。1969年九大党章、1973年十大党章和1977年十一大党章取消了1956年八大党章中的党员权利条款，尤其是1969年和1973年党章，几乎没有规定党员权利，而是更多地提出了对党员的义务要求。如果没有了党内权利的保障，显然也就失去了权利义务关系的前提。在党内权利与义务的关系、权利与权力的关系等重大理论问题上，党内法治尤其要强调义务重心论、权利受限论和相对平衡论的意义。

其一，义务重心论。在“权利本位”还是“义务重心”问题上，党内法治与国家法治有所不同。与宪法法律不同，党章党规确立了党内权利与党员义务关系的特别逻辑。在党员权利义务关系上，基于党的高度统一的政治要求和组织纪律严密的特性，党内法治比国家法治更加注重对义务的要求，加强组织纪律观念和伦理建设，强化党员义务要求和伦理要求，尤其突出党员对组织的忠诚义务和伦理责任。政党组织成员的政治地位主要是通过权利义务加以体现的，党内法治突出党员主体地位，既需要通过党内权利加以体现，更需要通过党内义务加以支撑。强调党内义务的特殊意义，将履行党员义务作为合格党员的基本标准③“党章对党员的义务和权利要有明确规定。要用党章规定的条件来衡量党员合不合格，能履行党员义务的叫合格。”参见《邓小平年谱（1975-1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第595页。十二大党章规定入党誓词首次提出党员应“履行党员义务”，“履行党员义务”成为合格党员的基本标准。，通过党规义务体现党员主体地位，这是党规权利与义务关系的特别逻辑决定的。

其二，权利受限论。就权利与权力关系而言，在强调权利意义和控权观念上，党内法治与国家法治近似。但由于政党组织的特殊性，党规权利与权力的关系受到党的性质、宗旨和使命的影响，组织之内存在一定程度的特殊权力（权利）关系。①特别权力关系作为国法上的概念，是指行政主体基于特别法律原因，为实现特别行政目标，在一定范围内和程度上对行政相对人具有概括的命令强制权力，而行政相对人却负有服从义务的行政法律关系。特别权力关系理论因在一定范围内和程度上削弱法律保留、排斥司法审查而备受质疑，各国法治实践上日渐减弱该理论的影响。党规上的特殊权力（权利）关系理论不同于国法意义上的特别权力关系理论，主要是因为执政组织有别于政权组织，政党组织的特性和中国共产党的特质决定了特殊权力（权利）关系理论对于党内法规建设和法治实践的意义。在特殊权力（权利）关系之下，组织成员的权利要受到超出一般的限制。从全面从严治党与全面依规治党相结合的角度讲，必须强调党规权利的一般意义，在党内法规的基础上形成权利与权力的对应关系，形成以党员主体地位和民主权利为基础的强有力的党内权力监督制约机制。同时，需要正确处理身份关系，在党内政治生活上，党员身份优先于公民身份，一些公民权利因党员身份而受到限制，同时需要超出公民义务的额外义务。②有学者认为，党内法规是在国家法之上进行“二次调整”，对党组织和党员提出更高标准更严要求，专为调整党内关系量身定制。参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。从自然逻辑上讲，公民身份先于党员身份，但从政治逻辑上讲，党员身份先于公民身份，党内关系先于一般社会关系，党规调整先于国法调整。比如，言论自由、结社自由等，这些公民权利受到相对限制，通常是通过党规义务来实现的，而与党规义务对应，党员享有一般公民并不享有的党规权利，由此形成了二元权利义务体系平衡着党员和公民身份。

其三，相对平衡论。无论是义务重心论，还是权利受限关系论，都不能使权利义务、权力权利关系失去应有的基础平衡。依循权力—权利—义务的逻辑主线，以权利为视角，优化它们之间的相互关系，实现权力与义务关系的制度化、规范化、合理化，形成党规权力、权利、义务相对平衡的良好状态。在权力—权利—义务逻辑体系中，权力与义务的关系可以从权力自身和权力对象两个方面理解。从权力对象角度看，权力强势与权力对象的义务过度相对应，义务过度不同于权利义务关系中的义务重心，后者基于政治道德和组织伦理，前者是权力专断的衍生现象。由权力本位形成义务过度现象，不仅助长权力专断现象，也会打破权利义务的平衡，破坏健康的政治组织生态；从权力自身角度看，义务意味着权力者的责任，权责应当是一致的，有权无责、有责无权都助长权力的随意性，容易削弱权力与权利的平衡性，形成权力对权利的压倒性优势，权责一致是以责任制约权力的基础，而以责任制约权力无疑会使权力进入常态，权力对权利的尊重是权力常态的基本特征。依循权力—权利—义务关系的特别逻辑，优化它们之间的相互关系，形成以权利制约权力、促进义务，逐步走向权利与权力、权利与义务的相对平衡态势。

一般而言，权利是法治的核心要素，党规权利是党内法治的基础成分。以党规权利为视角，可以观测党内法治的两条逻辑主线，它们在一定程度上表明了党内法治差别于国家法治：一是在党规权利与义务关系上保持着制度上义务优先于权利的主调；二是在党规权利与党规权力关系上形成了实践中权利受制于权力的基调。当然，无论是义务重心论作用于制度，还是权利受限论作用于实践，都不能破坏权利与权力、权利与义务之间的相对平衡。