人民陪审员遴选制度分析

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854 )

在《中华人民共和国人民陪审员法》(以下简称《人民陪审员法》)出台前，我国人民陪审员遴选制度面临着三个复杂的问题：一是人民陪审员经过抽选后不适当履行职责，浪费司法资源；二是人民陪审员素质与司法需求严重不相符合；三是人民陪审员参与事实审和法律审的界限不清。为进一步完善人民陪审员制度，并贯彻依法治国的方针和精神，党的十八届四中全会中通过了《依法治国若干问题的决定》[注]《依法治国若干问题的决定》：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。”是国家对人民陪审员制度改革进一步的构想。，同时，第十三届全国人大常委会二次会议通过了《人民陪审员法》，其中第2条[注]《中华人民共和国人民陪审员法》第2条规定：“公民有依法担任人民陪审员的权利和义务。” “除法律另有规定外，同法官有同等权利。”将人民陪审员的地位作了明确界定。赋予了人民参与司法审判的权利并明确了人民陪审员的权利地位。为了深入贯彻和落实《人民陪审员法》第2条的法治精神，国家在《陪审员法》第4条、第5条、第7条、第11条做出了重大修改，将禁止担任陪审员的人员范围扩大，并且严格限制了通过法院抽选人民陪审员的人数上限。但是，《人民陪审员法》在人员遴选的问题上有一定的缺陷。比如在第5条中对年龄的修改仍旧不够充分论证陪审员责任状态的成熟，在第6条中对陪审员禁止条件的扩大不能够完全明确遴选的范围，在第11条中对法院抽选的人民陪审员的限制仍然不足以保证对案件事实的认定。因此在新法律颁布后仍需要对陪审员遴选制度进行研究以期寻找出相关的对策来解决问题。首先，我们需要明确现行法律中人民陪审员遴选标准的由来。其次，探究人民陪审员遴选制度问题的具体表现来触摸制度深层的原因。第三，通过对问题实质的把握以期求得相应的解决方案，最终可以将人民陪审员遴选制度进一步合理化以满足我国的社会主义法治建设和公平正义的基本价值追求。

一、 我国人民陪审员遴选制度的起源

古希腊城邦时期，改革家梭伦就在知情人审判制度[注]所谓知情人审判制度，即凡是具有古希腊公民资格的，不论贫富，都可以充任、担任审判工作、参与审判。判决的权力完全属于人民陪审员，无论是什么样的指控，是否有证据以及伤害动机等在所不问，苏格拉底之死即是由这个制度所导致的后果。中使用了人民陪审员来负责对案件的审判。在大陆法系国家中，如德国、法国、西班牙等，就将人民陪审员制度运用到实践中，他们赋予了人民陪审员参与“事实审”(fact retrial system)和“法律审”(legal trail system)的权利。而在普通法系国家，如英国和美国，则以陪审团的形式对犯人进行审判，最明显的例子就是美国的辛普森杀妻案，在证据不足的情况下，由陪审团决定对辛普森予以无罪释放。

在中国，人民陪审制度最早可以追溯至《大清刑事民事草案》[注]《大清刑事民事草案》第四章第二节“陪审员”的规定，大致同我国古代《周礼·秋官·官刺》的“三刺”之法，以及孟子的“国人杀之”是大致吻合的。。在以蒋介石和李宗仁为首的南京国民政府和广州国民政府时期，国家也尝试将英美陪审团制度带入中国的法制建设中，其中又以《参审陪审条例》[注]所谓知情人审判制度，即凡是具有古希腊公民资格的，不论贫富，都可以充任、担任审判工作、参与审判。判决的权力完全属于人民陪审员，无论是什么样的指控，是否有证据以及伤害动机等在所不问，苏格拉底之死即是由这个制度所导致的后果。《参审陪审条例》和《中央裁判所官职令草案》分别为武汉国民政府和辛亥革命时期南京临时国民政府所制定，这其中涉及到了一些陪审制度的雏形。为核心，但是只是粗略涉及到陪审制度的一些皮毛，在陪审员遴选制度上基本只字未提。这部法案也只是在旧中国的部分地区试行，最后也以失败而告终。新中国成立后，我国于1949年制定了《共同纲领》作为临时宪法，并最终形成了我国具有中国特色社会主义的人民陪审制度，但是关于人民陪审员遴选的立法则比较粗糙，以致在后面的实践环节中出现了性别比例失衡、法院过多干涉等一系列问题。

二、人民陪审员遴选制度的问题根源

我国作为社会主义国家，人民陪审制度在司法实践中是必不可少的一个环节，随着1982年《中华人民共和国宪法》的重新修订，改革滞后的司法审判制度成为当务之急，这其中陪审员制度的发展和改革势在必行。目前来说，我国陪审员制度存在着很大的漏洞，“陪而不审，审而不决”的司法现象时有发生。一方面是机关对陪审人员司法素质的高要求得不到满足，另外一方面是相关法律体系的不完善使得人民陪审员制度在我国显得有名无实。

目前人民陪审员遴选制度的漏洞是由深层次的原因所导致的，具体主要有以下三种：

(一)社会改革中所带来的思维价值混乱

人民陪审员制度虽然在清末已经出现，但是在我国的发展却并非一片通途。1975年《中华人民共和国宪法》第25条[注]《中华人民共和国宪法》第25条规定：“检查和审理案件，都必须实行群众路线。对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。”过分强化了群众在司法审判中的地位和作用，刻意忽视了专业司法人士对司法审判的贡献。在这个错误的方针和政策影响下，人民陪审员制度一直到四人帮倒台都未能恢复起其应当承担的功能。直至1978年人民陪审员制度才随着改革开放的号角，正式进入到制度设计者的眼中。陪审员遴选制度的不完善，事实审和法律审划分不清的问题摆在了设计者的面前。有学者提到：“无论法官指示还是事实清单皆无法明确界定事实审内容。”在各种价值观的博弈中，国家最终明确了人民陪审员对事实审和法律审的权限划分，但是在遴选制度的改革上，在不同时期出现了激烈的冲突，而这种冲突的痕迹在今天依然存在[注]1982年新制定的《宪法》 将有关人民陪审员的内容悉数删除，只在《人民法院组织法》中列出一些零碎的内容。经济基础决定上层建筑，随着国家对司法制度改革的重视，2005年5月1日全国人大常委会通过并实施《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》。2018年4月27日通过《中华人民共和国人民陪审员法》，陪审员制度愈发完善。。

(二)不合理的遴选制度设计

在《中华人民共和国人民陪审员法》第5条，第6条和第7条中从正反两个方面明确了人民陪审员的遴选范围，但是我们可以看出这其中有几个非常明显的漏洞：

1.性别比例的失衡进一步加重

我们在最近的研究中发现，男女陪审员比例失衡成为了一种趋势。陪审员的性别问题基本上不会影响到案件的判决和裁决公正，但是在民商法领域中有一些特殊的问题需要女性陪审员加入到案件的审判中。

托克维尔曾经说法庭即是人民陪审员参加的一种学校：“这所学校教会人民治国的艺术，并培养公民的守法艺术。”[1]316女性审判员的大量缺席，使得诸如婚姻、遗产、社会公序良俗的案件中出现了大量的裁量不公，而且法庭作为一个“学校”，也应当保证男女人数的相对平等，这样裁判才对社会具有教育性和说服力。

2.基层群众的参与度过低

在陪审员制度改革的同时，要时刻注意一个问题，即人民群众对司法制度的参与热情不足。社区和乡村代表、国家企事业代表、基层行政干部以及退休干部在人民陪审员遴选中应成为主流。人民陪审员制度最初的目的是要吸收更多具有社会责任心的人民群众并使其参与到其中。但是，对陪审员政治成分和素质的高要求使得一部分对国家司法活动具有参与热情的人民群众望而却步。这是否与国家依法治国，从人民群众中来到人民群众中去的原则相悖。

“民主是对深深期望得到体面对待的人的回应，民主是人类出自天然本性的期望人人对他们各自的命运有发言权。”[2]让更多的人民群众参与到其中，是陪审员遴选制度改革的必然趋势。

制度的设计需要与社会相兼容，这样才能更好为人民服务。美国的陪审团制度已经较为完善，但是社会的发展依然是超前于制度的发展的，这就带来了不可避免的矛盾。在美国，出现了一种罕见的社会矛盾：“代表性群体”和“平等保护”的对立。因此，许多联邦州准备扩展陪审员的来源，增加陪审员来源的多样性，将一些新加入美国国籍的国民以及个人信用良好的纳税人列入陪审团的候选范围。

与之相对应的是我国对人民陪审员制度的设计缺陷，廖永安教授提出：“要实现人民陪审员制度之目标，就必须正视二元社会结构、民众参与能力现实条件等。”[3]但在我国陪审员遴选制度的设计中，不仅提出身份上的限制，还要对陪审员进行适当的政治审查来保证纯洁性，这其实是完全没有必要的。适当降低门槛，不仅可以将陪审员制度落到实处，还可以提高制度的公信力以求获得更好实施。

(三)便捷主义与形式主义的惯性

新的《中华人民共和国陪审员法》中第10条[注]《中华人民共和国陪审员法》中第十条规定：“因审判活动需要，可以通过个人申请和所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体推荐的方式产生人民陪审员候选人，经司法行政机关汇通基层人民法院、公安机关进行资格审查，确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。”将人民陪审员遴选的途径进一步扩大化，允许个人来申请担任人民陪审员，这是司法制度上一个伟大的创新，意味着法院对人民陪审员遴选制度的干涉被法律所束缚，人民陪审员对法院的依附力下降。

对比之前的《决定》[注]全称是《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》其中的第八条规定已经被新的《中华人民共和国人民陪审员法》的第九条，第十条所取代，不再由人民法院单独对人民陪审员进行遴选，增加了个人申请的途径。，我们可以很明显地发现，个人申请人民陪审员成为一个非常重要的途径。但是，这个途径仍然是由人民代表大会常务委员会、地方人民法院和司法行政机关来把控的。真正在其中起到作用的仍然是地方人民法院，这就造成新的遴选制度浮于表面，民主在这其中可能成为一种空谈。

“陪审制度以迫使人们去做与己无关的其他事情的办法去克服个人的自私自利，而这种自私自利则是社会的积垢。”[1]317人民本身对陪审员制度的兴趣出现了下滑的趋势，而对人民陪审员遴选制度改革的不彻底将磨灭人民对相关制度最后的耐心。人民法院对人民陪审员遴选制度过大的权利将成为不可忽视的隐患。

择其善法而治之，自古以来莫不如此。一个国家总是要在浩如烟海的古法和现行法律中找到适合自己国情的法律来治理，但是即使一个法律在制定过程中比较顺利，其法律的实施效果也不一定能达到最佳。法律的实施可能会受到各种因素的干扰，这其中，法院的干涉可能会成为一种重要因素。从法院的角度来看，只要能顺利满足法院法官的审案需求，并且其结案考核指标有一定的帮助，那么陪审员的遴选制度就是“完善”“不可替代”的。同时法院为了方便管理，可能会不断推荐该陪审员并刻意延长陪审员的任期。

同时在陪审员遴选制度上出现了一个非常严重的问题，即形式主义大行其道。党员的选拔要优于非党员的选拔，政审结果优秀的要比政审结果有瑕疵的获得更好的选拔机会，这样做其实是不平等的，这种做法违反了一个法律价值，即法律的平等价值。

美国的最高法院曾经有一个非常经典的判例Strauder v. West Virginia, 这个法案有一个跨时代的创造，它提出要推翻一个法条，即：“少数族裔要服从陪审团的审判，而在陪审团的遴选中，与被害人同一族裔的将被排除在外。”[4]这其实是划时代的判例，它将少数族裔在美国法律地位上不平等的问题暴露并进一步解决，这对我们陪审员遴选制度的改革具有非常大的借鉴意义。但目前我们国家尚未能解决便捷主义和形式主义的惯性，这需要大量的理论、资金和人力支持。从目前来看，这个问题已经被提上日程。

三、我国人民陪审员遴选制度改革的解决之道

我国人民陪审员遴选制度已经较开国时期大为完善，但是这其中有几个比较明显的问题尚不能得到很好地解决，上文已经有所列举。如何能完善我国的遴选制度，笔者认为可以从如下几个方面来探讨：

(一) 咨询陪审制的应用与拓展

咨询陪审员制度[注]《美国联邦民事诉讼规则》第39条第3款规定：“在所有无权要求陪审团审理的案件中法院可以基于申请或依职权在咨询陪审团的参加下审理审核争议点。”这正是咨询陪审制的精华所在，咨询陪审团也是以这个法条为基础来设计整个框架机构。起源于大英帝国的衡平法院，但是最终由美利坚合众国的联邦最高法院发扬光大，[5]其在陪审团遴选制度上的设计值得我们细心研究和借鉴。

如果我国要实行咨询陪审制，并以此为基础来改进人民陪审员遴选制度，就需要将不同类型的案件分开并设计不同的选拔制度，一部分实行普通的人民陪审员遴选制度，而比较专业的领域，如海商、科技纠纷、海事、券商、土地环境资源等，实行专业化的咨询陪审员遴选制度。这个领域的案件一般涉及大量的专业性证据，主观性的法律判断问题和道德伦理性法律问题会较少涉及。“用专业的人干专业的事” 不失为一个很好的解决之道。

一旦法院受理案件，就可以使用排除法，将普通的案件分流出去，留下比较专业的案件由人民咨询陪审员来和法官共同处理，即“法院认为有必要的使用咨询陪审制的案件。”[6]

咨询陪审制目前在美国和普通陪审制构成二元制，在陪审团的遴选上也是采用两种不同的制度，这样做的好处是可以将“一刀切”的陪审制度所带来的矛盾缩小，我国可以借鉴并运用到我国的司法制度中。目前，国内已经有几个地区开始展开试点，零碎地吸收了咨询陪审制在人员筛选上的优点，但这种程度是远远不够的，未来咨询陪审员遴选制度的加入必然将成为一种趋势。

(二)扩大人民陪审员遴选的随机性

美国联邦州法院在施行陪审团制度的同时，发现由陪审团专员来决定陪审团成员的做法已经不再与法治化社会相适应，州法院开始利用计算机进行“随机抽样”(Random Sampling)来筛选陪审团成员。首先，州法院会划定一个大的选区(Constituency),再将每个选区的备选人进行均衡划分以保证平等性，这样的划分被称作Jury Reserving Pool或者是Jury Pool[7]。

美国是一个移民国家，不同的族裔生活的地区是不一样的，他们将随机性和不确定性带入到陪审团的遴选制度中，大大促进了公平性和平等性，降低了潜在的非平等性所带来的危害。相对的，我们国家是否也可以借鉴这种抽选方法，超越民族、制度和区域，提高人民陪审员遴选的随机性，来保证社会主义法治的公平和健全。

(三)改变法院对人民陪审员遴选制度的价值认知

“人民陪审员制度运行过程中，国家机器的强大力量决定了必定是法院机关占据决定性地位，而法院的价值认知则影响人民陪审员的遴选程序。”在我国的司法实践过程中，法院在其中扮演着至关重要的角色。从秩序价值的角度看，我国将法院置于陪审员制度的顶点是一个正确的抉择：这样既可以保证判决的稳定性，法院的结案效率也会大大提高，最终对社会的稳定发展是有利的。但是问题也是很明显的，法院对结案效率的追求导致人民陪审员的遴选退化为一种形式化的司法程序，“选而不决”的现象成为目前人民陪审制度的一个通病。

我们目前的紧要任务是将法院对人民陪审员遴选制度的价值认知进行改变，这是现实存在的问题也是可以迅速解决的问题，具体可从两个方面进行操作：

1.将参审权写入宪法，再进一步将其拓入《法官法》和《检察官法》中，用法律的形式巩固。

2.进行司法体制改革，强化人大常委会在人民陪审员遴选程序中的发言权，将人大常委会的形式审查逐步改变为实质审查。

四、结语

托马斯·杰斐逊曾说：“人民在立法机关被忽略，或者在司法机构被忽略，哪种情况更糟糕呢？如果要我来决定，我会说是后者，因为法律的实施比法律的制定要重要得多。”[8]人民陪审员遴选制度的进一步改革迫在眉睫，不同的社会阶层和利益群体有不同的利益表达和需求。如何实现习近平总书记所强调的依法治国的目标和方针，平衡不同人群的利益需求，陪审员遴选制度是至关重要的一个环节。