我国农村幸福院养老服务问题与对策——基于对S省B市调研

孙永浩

（上海工程技术大学管理学院，上海201620）

一、问题的提出

改革开放以来，农村青壮年大量进城，导致农村传统家庭养老模式难以为继。2018 年，全国60周岁及以上老年人口达24949 万人，占总人口的17.9%。其中，65 岁及以上老年人口达16658 万人，占总人口的11.9%。与第六次全国人口普查相比，60 周岁及以上的老年人口占比增长了4.64 个百分点。［1］据浙江大学（2017）发布的《中国农村家庭发展报告》，农村老龄化趋势加剧，老年人口（户籍人口）占比比城镇地区高出一个百分点；农民工“离农”趋势显著。［2］据统计，截至2018年底，S省60岁及以上的老年人口约2239 万人，占总人口的22.29%，与全国平均水平相比高出4.4 个百分点；65 岁及以上老年人口达1511.1 万人，占总人口的15.04%，与全国平均水平相比高出3.14个百分点；其中，80 岁以上老年人口达271.28 万人；据预测，到2035 年，S 省老年人口占比将超过30%，进入深度老龄化社会。［3］S 省人口老龄化形势严峻，养老负担加重。农村大量青壮年外出务工，受时间、空间、地域等因素限制，外出青壮年农村子女无法较好地满足老年父母养老服务需求，农村空巢老人普遍存在农业劳动负担较重、缺少生活照料、精神空虚寂寞等问题。目前，我国城镇社会化养老服务发展程度较高，保障体系相对完善，老年人有多种可供选择的照料方式，农村社会养老服务供给则相对滞后。为更好地弥补农村养老短板，近年来，河北、内蒙古、辽宁等对农村养老模式进行了不断探索创新。2008 年，河北省肥乡县通过盘活农村闲置校舍、厂房资源，建立了以“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”为主要特点的农村幸福院，一定程度上解决了农村老人生活照料、精神慰藉、休闲娱乐等方面养老服务需求，实现了老人离家不离村的养老愿望。农村幸福院作为一种由基层组织自下而上自发探索形成的新型养老模式，为应对农村传统养老功能弱化、缓解农村家庭养老负担等问题提供了新思路。在2012年全国社会养老服务体系建设工作会议上，“肥乡模式”被作为样本向全国推广，“肥乡模式”被赋予了较强示范性和代表性，随后在山东、陕西、四川、安徽等多地推行。

近年来，国务院出台的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》、国家发改委和民政部联合出台的《民政事业发展第十三个五年规划》明确提出，为加强农村养老服务体系建设，鼓励、支持以举办农村幸福院的方式，大力发展农村互助养老服务。随着农村幸福院养老服务不断得到国家层面的认可，学界对农村幸福院的关注度逐渐提高。对于农村幸福院互助养老模式，大多数学者认为有利于缓解欠发达地区农村社会养老压力，对促进农村公共养老服务资源整合，提升农村老人养老质量，实现农村养老照料多元化具有积极意义。在农村幸福院养老服务建设重点与难点方面，杜鹏、安瑞霞认为，农村幸福院过度依赖政府财政，导致无法充分体现互助养老的自治性质，模糊了农村老年人的主体地位。［4］甘满堂等认为，乡村拥有较高自治传统与一定集体经济基础，对于推进农村幸福院开展互助养老服务至关重要。［5］赵志强则认为，在当前压力型政府体制下，数字式年度考核与乡村敷衍性应对，供给主体责任缺失与乡村信任危机，是影响农村幸福院互助养老工程推进的难点。［6］袁书华认为，正确认识和处理老年人养老服务需求与实际供给之间的矛盾关系，是实现农村幸福院可持续性发展的重要突破口。［7］

周娟、张玲玲认为，农村幸福院据其性质可划分为强政府支撑型专职化服务幸福院模式和肥乡互助幸福院两种类型，前者具有“养老福利化、服务专职化、管理专职化”的特征，养老服务质量较高，但由于运营成本较高，限制了推广性。［8］现有研究主要围绕河北肥乡模式为代表的农村幸福院展开。欧旭理、胡文根认为，农村幸福院互助养老模式是对现行养老服务体系的超越性补充，较好回应了家庭照料功能式微、政府承载能力有限与市场养老逐利倾向等难题。［9］陈静、江海霞基于老年社会工作视角，认为农村幸福院是正式照料和非正式照料体系有机结合的重要实践，实现了由依赖家庭和社会养老到自主养老的转变。［10］赵志强、王凤芝基于文化社会学理论视角，认为农村幸福院在农村家庭养老功能弱化和赡养行为失范的社会背景之下，具有较强文化适应性。［11］邓俊丽基于社会治理创新视角，认为社会治理为创新农村幸福院互助养老模式提供了体制、机制、主体、路径等多方面理论预设。［12］杜鹏、安瑞霞认为，农村幸福院式的互助养老是当前农村养老服务体系的有效补充，也是农村社会养老服务的一种过渡形式，即使未来城乡社会养老服务实现均等化，互助养老仍会以新的形式继续存在。［4］而高灵芝认为，建设具有生活居住功能的农村幸福院，既偏离了养老服务体系的重点，也不符合农村实际。［13］还有研究对进一步完善农村幸福院互助养老服务进行了探讨。睢党臣、曹英琪认为，应将共享经济理念运用到养老产业中，实现农村闲置性非经营资源与老年人多样化养老需求高效对接，将养老问题与农村问题、农民问题、农业问题有效结合。［14］

综上所述，现有农村幸福院研究已取得较多成果。但文献总量仍然较少，高层次文献更少，尚需要进一步挖掘具有代表性和典型性的地市样本。而S 省B 市作为全国首批养老服务业综合改革试点城市之一，在实践探索中形成了“孝善积分”“孝善基金”“孝善食堂”等一系列农村幸福院互助养老新模式，值得深入调查研究，但尚缺乏学界关注。针对于此，本文尝试理论结合实践，以S省B 市为例洞悉农村幸福院建设和养老服务中存在的问题，并争取提出具有普遍性和可行性对策建议，以期不断完善农村幸福院养老服务，健全农村养老服务体系，促进完善扶持政策，进而不断提高农村老年人生活满意度，实现农村幸福院健康可持续性发展。

二、S省B市农村幸福院建设现状

作为老龄化程度较为严重地市之一，截至2016 年底，S 省B 市60 岁及以上老人约占全市总人口的22%，65 岁以上老人约占13%，60-70 岁的低龄老年人口占较大比重；老年人口中，城镇老人占31.1%，约25.96 万人；乡村老人占比68.9%，约57.51 万人。目前，B 市养老服务业面临农村地区老龄化程度高、未富先老、空巢率高等问题，解决农村地区养老问题尤为迫切，B 市积极探索，实践中不断创新发展农村幸福院养老服务。

（一）政策支持力度不断加大

自2013 年以来，为促进农村幸福院发展，S 省先后出台了《S省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》《S 省民政厅关于规范农村幸福院建设和运行管理的指导意见》《“十三五”S 省老龄事业发展和养老体系建设规划》《关于支持农村幸福院建设的实施意见》（S 省民政厅、公安厅等16 部门2014 年联合出台）《S 省专项彩票公益金支持农村幸福院项目资金管理办法》等相关文件。B市认真贯彻落实省委省政府精神，高度重视养老服务事业发展，为促进养老机构、社区日间照料、农村幸福院等养老服务主体发展，先后出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》《B 市民政局B 市财政局关于加强农村幸福院建设的实施意见》《关于规范农村幸福院建设和运行管理的实施方案》《B市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《B 市“十三五”民政事业发展规划》《B 市人民政府办公室关于支持社区居家养老服务的实施意见》等相关政策。下属县级民政部门根据各县实际情况制定了具体办法。在这些政策指引下，经过近六年探索实践，B市已建成以市级养老中心为引领、县区级重点项目为支撑、全覆盖的乡镇敬老院和农村幸福院为基点的养老服务体系。

（二）基础设施建设不断完善

截至2019 年初，全市各类机构养老床位数由2012 年底的1.3 万张增长到3.2 万张，每千名老年人拥有床位数达到了38 张；全市敬老院有70 处，城市社区老年人日间照料中心102处，农村幸福院772 处。［15］B 市积极探索实现精准扶贫和农村幸福院建设有效衔接，率先在全国范围内推出新建百所高标准专项扶贫农村幸福院建设工作，积极争取国家、省级层面的扶贫资金。对于部分贫困农村地区幸福院覆盖面低、养老服务供给薄弱等问题，2016年B市民政局联合市财政局、市扶贫办出台了《B市新建百所扶贫农村幸福院工作方案》，实施了“十百千”农村幸福院精准扶贫计划，在全市范围内实施新建百所专项扶贫农村幸福院工程。截至2018年底，已建成高标准专项扶贫农村幸福院108所。

实地调研发现，B市农村幸福院在建设选址方面，主要根据区域内老年人口数量，在农村中心社区或较大建制的村，以利用农村闲置校舍和公共设施用房改造为主，作为老人日间活动或者居住场所。在建设类型方面，基本建成了示范型、标准型和基本型三种类型，根据建设类型分别配备了休息室、阅览室、娱乐室、餐厅、活动场所等。建设资金主要来源于专项资金补助，中央、省两级彩票公益金专项补助资金对标准型以上农村幸福院建设每个补助6万元，市级福利彩票公益金专项补助资金对基本型以上农村幸福院建设每个补助1-2万元，各县区根据实际运营发展需要给与相应配套。近年来，市福彩公益金共补贴资金1500 余万元。另外，部分乡镇（如杨柳雪镇）通过整合民政部门对农村幸福院建设和扶贫办贫困户危房改造的政策，统筹危房改造和土地资源整合，科学合理规划，有力促进了农村幸福院建设工作的推进。

（三）不断加大运营支持力度

为实现农村幸福院健康、规范性运营发展，县级民政部门加强对农村幸福院的业务指导和管理等方面工作，坚持“村级主办、社会参与、政府支持、互助服务”原则，鼓励老年人参与农村幸福院互助式养老服务。在农村幸福院实际运营中，老年人的生活、就医费用均由自身负担；经济条件较好的县区政府、乡镇或村集体负责承担农村幸福院实际运营中的部分或者全部公用费用。《B 市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》提出：自2014 年起，对于运营良好、真正为老年人提供养老服务的农村幸福院每年给予1000元运营补助。另外，市民政部门委托第三方机构对农村幸福院养老服务质量、养老服务设施进行“创星达标”评比，配合以奖代补政策，保障农村幸福院正常运转。为解决农村幸福院运营资金短缺问题，一些农村幸福院积极探索创新，B市高新区某村幸福院通过建设分布式光伏发电项目，利用发电收入解决日常运营费用；Z镇农村幸福院鼓励村民将土地流转给村集体，以成立农民专业化合作社的形式，运用村集体收入发展村集体公共事业。考虑到农村幸福院内老年人身体健康状况良好，Y镇村幸福院将村中自留地开垦为菜畦，一方面，通过日常种植蔬菜，加强老年人身体锻炼，增加日常生活乐趣；另一方面，可解决农村幸福院中的膳食食材，从而减少运营成本。

（四）合理配置养老服务工作人员

作为一种由基层组织自下而上自发探索形成的新型养老模式，农村幸福院主要由村委会作为责任主体，由村主任或村党支部书记作为第一责任人。为更好地满足老年人养老服务需求，各地农村幸福院根据实际运营需要分别安排了专职或者兼职养老服务人员，养老服务人员由本村中家庭经济困难、有责任感的村民担任，并且通过专业化家政技能培训上岗，为参与农村幸福院的老年人提供膳食、生活照料等基本服务。为充分发挥村中老年人力资源优势，鼓励村中低龄老人积极参与农村幸福院养老服务工作。以康家堡村幸福院为例，该幸福院成立了以村支书为首的老年志愿者服务队，并对老年志愿者的服务以积分的形式进行量化，可凭所获积分在老年食堂或其他助老联盟单位享受优惠。在传统节日，村两委还按照积分排名对老年志愿者给予一定实物奖励，进而提高低龄老年人参与农村幸福院养老服务工作的积极性。

（五）服务内容不断丰富

B市农村幸福院养老服务不断丰富，主要内容如下：（1）膳食方面，主要以“孝善食堂”为主要代表，由专人负责为老年人做饭，主要以提供午餐为主，每天中午十一点半左右提供午餐，基本上以两菜一汤为膳食标准。（2）医疗保健方面，农村幸福院依托社区诊所医疗卫生资源，为老年人提供基本诊疗服务；村委会积极协调上级医疗机构定期开展身体健康检查，如测量血压、血糖等，还积极开展慢性病防治、传染疾病预防等方面知识讲座。（3）文化娱乐方面，老年人可在闲暇时在老年活动中心、文娱室阅读书籍、打牌以及锻炼身体等；在传统节日，还组织老年人开展民俗文化活动，丰富老年人精神文化生活。（4）生活照料方面，农村幸福院内养老服务人员和志愿者可为老年人提供理发、梳头、房间清洁、清洗衣服等服务。（5）心理慰藉方面，及时关注老年人精神状况，积极与老年人沟通解决心理问题，满足老年人精神慰藉需求。

三、农村幸福院养老服务存在的问题

从对B 市的调研来看，农村幸福院还有诸多问题亟待解决。

（一）缺乏可持续性资金保障

当前农村幸福院建设费用，原则上是依靠村集体经济支撑，但实际上主要依靠省、市专项资金拨款，以及县级政府财政补贴和相应配套。农村幸福院正式投入使用后，除了政府对运行良好的幸福院每年给与1000 元专项运营补助（采取以奖代补形式）外，村集体投入和社会捐助是维持养老服务正常运营的主要资金来源。而村集体经济状况千差万别，总体而言，大部分村集体没有大的集体产业经济，没有稳定经济收入，对农村幸福院养老服务运营的资金支持能力较弱。农村幸福院养老服务社会关注度低，社会认知度不高，社会慈善组织、爱心团体等参与不足，导致资金来源渠道单一，资金链具有不稳定性。伴随着农村地区老龄化程度逐步加深，老年人口数量增多，老年人对农村幸福院养老服务需求定会增加，而运行资金来源的不稳定性，必然会对农村幸福院的可持续健康发展造成影响。［16］因此，需要全社会共同努力，加强财力保障，加大各级政府财力支持力度，拓宽和落实财力保障渠道，加强多元化财力支持主体建设，为其实现良好运营提供可靠、稳定、可持续资金支持。

（二）服务内容仍较为单一，服务水平低

农村幸福院提供的养老服务在一定程度上解决了老年人基本生活照料、膳食服务、精神慰藉等方面养老需求。农村幸福院内老年人主要以互助的形式解决养老问题，各县区根据农村幸福院的实际需要配备了服务人员，但大部分养老服务人员缺乏专业的护理服务技能，只是凭借以往生活经验照顾老年人。只有为数不多的农村幸福院为专职养老服务人员提供了家政服务性质的技能培训，仍缺少医疗卫生机构、养老护理培训机构进行专业养老护理服务指导。大多数入住幸福院老人的子女长年外出务工，缺少子女对老年人在心理、精神上的关心照护，老年人生活单调。入住农村幸福院后，精神慰藉需求得到一定缓解，但精神慰藉主要以老年人相互聊天为主，形式单一；缺少专业化社会组织介入，为老年人提供多样化、个性化精神慰藉服务。目前，为丰富老人文化娱乐生活，民政联合财政部门为每个农村幸福院都配建了文化娱乐广场。但通过走访得知，文化娱乐服务设施的利用率并不高。另外，农村幸福院中多数老人患有不同程度慢性疾病，对专业化医疗卫生服务需求尤为迫切。但医疗卫生资源短缺，社区卫生室是农村幸福院医疗服务的主要提供者，仅能解决农村幸福院内常见疾病。面对突发性疾病时，由于社区卫生室缺乏专业的医疗设备和医疗技术水平，应对能力较差。随着社会发展，人民生活水平不断提高，农村老年人养老服务需求不仅仅局限在基本日常闲聊家常、老年食堂就餐等方面，对于专业化心理关怀、医疗护理、康复保健以及临终关怀等方面养老服务需求逐步提高。然而目前这些服务仍是空白。

（三）养老服务需求导向不够

B市农村幸福院基本上属于政府主导型，以日间照料型和互助型为主。基础设施建设资金主要来源于政府专项财政拨款，为应对上级政府指标性检查，村委会争取财政拨款的积极性较高，硬件设施配套、生活环境美化等方面比较完善。而对于解决农村幸福院运营费用的积极性不足，从而出现了部分农村幸福院闲置的现象。在管理方面，农村幸福院主要由村支书或社区老年协会会长担任院长，管理者的养老服务思想意识对农村幸福院运行质量很大程度上起着决定性作用。［17］但村支书在组织开展养老服务活动方面通常缺乏相应经验，不能很好地从老人需求角度出发，未能针对老人个体需求特点开展文化娱乐活动。虽然每个农村幸福院都配备了阅览室、娱乐室以及休闲场所等文化娱乐服务设施，但由于缺少管理人员或养老服务人员的积极引导，未能高效激活老年人对文化娱乐养老服务的需求，老年人参与积极性较低。在农村幸福院内提供膳食服务方面，由于运行经费条件的限制，只是由专职厨师来决定每天的菜品，忽略了老年人个体差异性需求。长此已久，老年人对幸福院的养老服务满意度会逐渐降低，养老服务边际效用亦逐步递减。

（四）服务对象覆盖面小

B 市农村幸福院的养老服务主要面向能够生活自理的五保户、留守老人、高龄独居老人，受养老服务能力限制，患重病老人、失智老人不在接收范围。以康家堡村农村幸福院为例，有专职厨师负责做饭，主要为70岁以上老人提供膳食服务，可在老年食堂就餐。这可满足健康高龄老人的基本生活需求。失能、半失能、身体健康状况差的老人，对农村幸福院养老服务尤其是膳食服务、生活照料以及健康保健等的需求更迫切，但这些群体被农村幸福院排除在外，不能享受相应养老服务，这一定程度违背了农村幸福院提供互助式养老服务的初衷。

（五）顶层设计不完善，法律法规缺位

由于农村幸福院所提供的养老服务与在家养老成本大致相同，老年人参与积极性比较高。随着农村地区老龄化程度逐步加重以及农村幸福院在推行地区取得一定成效，在发展理念上赋予农村幸福院的养老服务功能也会逐渐增多。但在国家制度层面上并没有明确农村幸福院在我国整个养老服务体系中的定位，以及农村幸福院养老服务的性质，这会导致农村幸福院的支持与配套政策难以有效到位。相比而言，农村敬老院、福利院等养老机构由于起步早，其养老服务定位以及服务对象主体都很清晰明了，相关法律法规已经较为健全，即使发生意外伤害事件，责任主体划分也相对清晰、明确。农村幸福院作为一种新生事物，其发展方向以及定位等问题仍然处于初步探索阶段。为防范意外伤害发生以及出现责任划分问题，目前通常做法是，要求入住的老人签订入院协议，明确在农村幸福院内产生意外状况均由老年人和子女自行负责。当前并没有对农村幸福院养老服务以及所发生的意外伤害在法律法规层面进行顶层设计。［18］只是在政策方面予以引导、规范，缺少法律制度的支撑。从短期来看，使用协议形式化解意外风险以及明确所对应的责任主体可起一定作用，但从长远可持续发展角度来看，若是法律制度不健全，仅以协议形式划分意外伤害责任主体是不科学的，不利于农村幸福院长远发展。

四、完善农村幸福院养老服务的对策建议

B市农村幸福院存在的问题，在一定程度上具有普遍性。作者对S省其他地市幸福院的调查，也发现了相近问题。针对这些问题，应重点做好如下工作。

（一）拓宽资金来源渠道，加强财力保障

省、市两级政府的专项拨款基本可解决农村幸福院基础设施建设方面的难题。但幸福院在实际运行之后，常常缺乏有效财力保障，资金来源渠道单一，存在资金断流的风险。对此，可主要从以下方面入手：首先，要明确落实县乡两级政府的责任，制定相关扶持政策，根据当地经济发展状况和农村幸福院养老服务实际需要，以季度或者年度为时间节点，给予财政专项补贴。要积极争取国家扶贫专项资金，不断完善省级专项资金补助方案。其次，要在乡村振兴背景下，加快农村土地流转，当地政府部门要在政策、技术、土地等方面给予支持，鼓励和引导村集体发展多元化产业经济，增强村集体经济实力，从而为农村幸福院养老服务的运行提供持久资金保障。再次，要充分发动社会力量，要加大对农村幸福院互助养老服务的宣传，提高社会的认知度，鼓励企事业单位、成功人士、爱心团体等积极参与和大力资助，还应充分发动全社会慈善捐赠。最后，要充分发挥家庭支持作用，在积极推广“孝善基金”的基础之上进行创新，鼓励在农村幸福院内成立养老理事会，由子女定期缴纳一定赡养费用，养老理事会负责“孝善基金”管理，明确子女责任。

（二）丰富服务内容，提高养老服务质量

完善农村幸福院内互助养老服务内容，拓宽老年志愿活动范围，提高养老服务质量。一是要丰富服务内容，让老年人有更多获得感。可利用农村幸福院内完善的硬件基础服务设施，促进社区卫生室、乡镇卫生院等医疗卫生资源整合，建立健全与基层医疗卫生机构的联络机制，加强基层医联体建设。充分利用拥有全国首家地级市养老护理员培训基地的优势，发挥养老护理员对农村幸福院养老服务发展的促进作用。以政府购买服务的形式，不断完善农村幸福院的保健康复、心理慰藉、生活照料等日间照料服务，逐步实现医养结合，提高老年人的养老质量。二是定期组织开展文体娱乐活动，提升老年人精神状态。通过组织开展内容丰富、形式多样的文化娱乐活动，增强老年人健康体魄，丰富其精神生活。三是鼓励县级民政部门加强技术层面的指导与管理。组织成立县级农村幸福院互助养老服务指导小组，通过与专业化养老服务培训机构加强合作，以开展养老服务培训、养生讲座等形式提高老年人护理技能，引导老年人正确认识农村幸福院养老服务，增强适应性。另外，指导小组要与社会组织建立良好沟通机制，要鼓励心理咨询协会、法律事务协会、老年关爱团体等积极参与，定期到农村幸福院提供相关服务，满足老年人养老服务需求。

（三）以需求为导向，加强供给侧改革

农村幸福院硬件基础设施建设普遍较好，运行管理相对滞后，养老服务需求导向尤其不够。针对于此，要逐步加强养老服务供给精细化管理，从老年人实际养老需求出发，不断提高农村幸福院养老服务质量。农村幸福院的健康发展离不开好的经营管理，为提高老人对幸福院养老服务的满意度，需加强对管理人员的培训。民政部门应组织管理人员到运行发展良好的幸福院观摩学习，破除陈旧思想，鼓励管理者根据实际不断创新，增强为老服务意识。要把老年人的养老服务需求作为农村幸福院不断探索创新发展的出发点和落脚点。管理者要以生活照料服务为重点，充分考虑老年人慢性病的影响因素，照顾到老年人个体差异，尊重老人养老服务差异化需求，不断以需求为导向，加强供给侧改革，提升养老服务供给水准。

（四）逐步扩大覆盖对象

农村幸福院中低龄老年人口占比普遍较大，应更好地利用其中优质老年人力资源，发挥互助养老的优势，通过制度创新调动好低龄老人照顾高龄老人的积极性，更好地满足高龄老人养老服务需求。村集体要积极引导有服务意识、服务能力、乐于奉献的健硕低龄老人和当地义工，组织成立老年志愿服务队，积极探索创新农村幸福院送餐上门、服务到家的养老服务形式，引入“时间银行”养老模式，实现以老助老。当前农村幸福院养老服务正处于探索阶段，能够提供的养老服务项目有限，服务对象也很有限，要逐步扩大至半失能老年群体。为此，要逐步完善基础服务设施（如无障碍通道），满足特殊老年群体对于生活照料、精神慰藉、休闲活动方面基本需求。再进一步，通过完善基础设施，创新服务方式，丰富和提升服务内容，做好积极试点和经验推广，支持发展长期护理保险，更全面更高层次满足农村老人服务需要，重点解决好失能、失智老年人等最困难群体的养老服务需求。

（五）完善顶层设计，健全制度保障

作为近年来新生事物，农村幸福院养老服务运行模式和服务形式与既有其他养老模式大不相同。为保障农村幸福院养老服务健康发展，必须完善顶层设计。首先，要通过建立健全政策法规，完善顶层设计，从国家层面明确农村幸福院的定位，明确其作为一种互助性养老服务在整个养老服务体系中的地位，为其发展和完善提供高阶位制度保障和基本遵循。其次，地方各级政府要深入调研，根据中央精神和自身实际出台促进农村幸福院养老服务良好运营的具体规章制度。最后，要重点围绕农村幸福院易发问题加强制度保障，提升应急管理，从而一旦问题发生，处理和应对起来有法可依、有章可循，责任主体明确，这也能起到事先预防功效。