我国环境公益诉讼原告主体资格探究

刘思遥

(甘肃政法学院 法学院,兰州 730070)

一、环境公益诉讼原告主体资格的内涵

环境公益诉讼原告主体资格,即有权提起环境公益诉讼的主体。判断某主体是否具有环境公益诉讼主体资格,可以基于以下两点考虑:首先,诉讼目的是否确为公益。若某主体提起环境公益诉讼其目的在于维护自身私益,则不应认定其具有资格;若该主体主张的环境公共利益中包含其个体私益,但其诉讼目的不仅仅在于维护自身私益,也在于环境公益的维护,则仍可认定其具有环境公益诉讼原告主体资格。[1]其次,某一主体是否获得法律的授权。我国自2012年以来,陆续颁布了一些法律及司法解释,对环境公益诉讼原告主体资格做出了相应授权限定。

总的来说，我国学界通说认为,在对各类原告主体提起环境公益诉讼进行利益平衡的基础上,认可专门从事环境保护的国家机关和社会组织等至少两种主体具有原告资格。

二、环境公益诉讼原告主体资格的立法现状

(一)我国环境公益诉讼原告主体资格的立法现状

关于环境公益诉讼原告的范围,我国现行法律法规中有诸多规定,详细如下:首先,在2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第五十五条中明确规定了法律规定的机关和有关组织可以作为提起环境公益诉讼的原告。随后,2017年6月27日修订后的《民事诉讼法》在原有的第五十五条里加入了第二款,赋予人民检察院在一定情形下具有公益诉讼原告资格。其次,2015年1月1日起实施的《环境保护法》第五十八条规定了符合一定条件的社会组织才可以提起环境公益诉讼,对于此款中的“社会组织”,在2015年1月7日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中也作出了具体解释。最后,2017年11月起实施的《海洋环境保护法》第九十条第二款中规定了行使海洋环境监督管理权的部门具有环境公益诉讼原告资格。

(二)我国环境公益诉讼原告主体资格的立法不足

我国自2012年以来,陆续颁布了相关法律及司法解释,但在应对日益增长和日渐复杂的环境污染司法救济问题方面还存在不足。

1.环保组织的诉讼资格存在缺陷。《环境保护法》规定,“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并且从事专门的环境保护公益活动连续五年以上无违法记录的社会组织”具有环境公益诉讼的原告资格,此项规定限制条件过于严格,这在一定程度上缩减了可以提起环境公益诉讼的环保组织的范围,从而直接导致了能够通过环保组织提起的环境公益诉讼案件大大减少。

2.检察机关作为公益诉讼原告的具体制度不完善。2015年7月,最高人民检察院宣布在13个省、自治区、直辖市开展人民检察院提起公益诉讼的试点工作,在2017年6月27日修订后的《民事诉讼法》中赋予人民检察院以公益诉讼原告资格,2018年3月2日起实施的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》较为详细地规定了人民检察院作为原告提起公益诉讼的相关法律适用。从以上法律法规中可以看出,检察机关作为公益诉讼原告的具体制度在日趋完善,但就当下来看,相关具体司法程序和法律适用方面仍存在一些不足和缺陷,例如,诉讼费用的承担问题未作具体规定、举证责任倒置原则的适用问题尚存在争议等,这些问题都亟待解决。

3.行政机关的公益诉讼原告资格不明确。从我国目前的公益诉讼立法状况来看,除了《海洋环境保护法》第九十条中规定的行使海洋环境监督管理权的部门具有环境公益诉讼原告资格外,其他行政机关是否具有公益诉讼原告资格在立法中尚无明确规定。《民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的机关”亦无具体的规定,这就使得其它行政机关在司法实践中处于尴尬地位。

三、环境公益诉讼原告主体资格的司法现状

笔者通过中国裁判文书网及中国公益诉讼网等查询了2012年1月至2017年12月的国内环境公益诉讼案例,从中可以发现,这几年我国司法实践中,提起环境公益诉讼的主体主要有社会组织、环保行政机关和检察机关。

(一)环保组织作为环境公益诉讼原告

通过对2012年至2017年间41起由环保组织作为原告提起的并被法院受理且作出实体判决的环境公益诉讼案例进行梳理(可能存在疏漏且不包括被驳回起诉案件及环境行政公益诉讼案件),笔者选取江苏省泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等六家企业环境污染侵权纠纷案的例子,分析环保组织作为环境公益诉讼原告在司法实践中的利弊。

泰州市环保联合会以江苏常隆农化有限公司等六家企业为被告向泰州市中级人民法院起诉,就被告的违法排污行为要求其赔偿。案件的主要争议焦点之一为泰州市环保联合会是否为该案适格原告。泰州市中级法院经审理认为泰州市环保联合会是适格原告。[2]

本案原告泰州市环保联合会于2014年2月25日在泰州市依法登记成立,日常业务范围包括维护公众环境权益和进行环境保护宣传等非营利性活动。被告认为原告不是《环境保护法》规定的“连续五年以上从事环保公益活动”的社会组织,所以其并非适格原告。本案中,泰州市环保联合会是依法登记并以维护公众环境权益等非营利性活动为主业的社会组织,并且该案判决时,新《环境保护法》尚未生效,因此泰州市环保联合会具有原告资格。值得注意的是,法院认定泰州市环保联合会的原告资格的原因是新法尚未生效,在新法生效后,原告就必须满足“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”这一条件,那么与该案原告情况相似的主体就不具有环境公益诉讼原告资格,这将排除我国相当一部分具有较高专业知识和诉讼能力的社会组织的环境公益诉讼原告资格。

综上所述,环保组织在环境保护方面具有较高的专业知识和诉讼能力,因其中立地位使其可以更加理性地维护环境权益,并且环保组织的公益性质使其成为环境公益诉讼的最佳代表。当然,我国环保组织也有其劣势之处。我国环保组织起步晚,发展慢,内部结构不协调,专业人员和资金缺乏,这些都会影响环保组织的诉讼能力,此外,相比较成本昂贵的诉讼,环保组织更热衷于环境保护宣传等低成本的活动,因此诉讼积极性并不高。

(二)检察机关作为环境公益诉讼原告

笔者以湖北省江陵县人民检察院诉钟祥市丰登化工厂土壤污染责任纠纷案为例,分析检察机关作为环境公益诉讼原告在司法实践中的利弊。

2016年12月,湖北省江陵县人民检察院以钟祥市丰登化工厂为被告提起环境公益诉讼,要求被告对受污染土地采取修复措施。经查询,该辖区内没有符合法律规定可以提起公益诉讼的社会组织,且根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,法院认为江陵县人民检察院具有原告资格。

人民检察院作为我国的司法专门机关,拥有其他机关无法比拟的优越性,如人民检察院聚集了许多法律专业人才、具有较高的证据收集能力和诉讼能力等,但同时也存在一些弊端。首先,有违检察权的谦抑性。检察权的谦抑性是指在民事诉讼活动中,检察机关履行监督义务时应当尊重民事诉讼活动规律,以尽量温和的方式进行监督工作。其次,检察机关作为原告,与其诉讼监督者的身份相重叠,可能影响诉讼的公正性。

(三)环保行政机关作为环境公益诉讼原告

笔者以海南省东寨港国家级自然保护区管理局诉李某环境污染责任纠纷案为例,分析以行政机关为原告提起环境公益诉讼的利弊。

海南省东寨港国家级自然保护区管理局要求海口市演丰镇人李某60日内搬走造成附近水域污染的养鸭场,但李某拒不搬迁,随后,管理局向海口市中级人民法院提起诉讼。[3]值得注意的是,在管理局提起诉讼前已向李某作出了行政处罚,李某拒不履行后才向法院提起诉讼,由此可见,环境公益诉讼作为行政处罚的补充,在行政权无法有效规范社会主体行为时可通过司法权维护社会公益。

对此案的分析可以看出,环保行政机关拥有专业的人才和设备,在证据搜集、损害鉴定以及判决后的执行、止损方面都有超过其他主体的优势,但是亦存在缺陷:第一,环保行政机关提起环境公益诉讼的法律基础过于模糊;第二,环保行政机关的公权力机关的地位可能导致诉讼结果的不公正,第三,可能造成环保行政机关怠于履职,将一些复杂的环境纠纷推给司法机关。

四、环境公益诉讼原告主体资格的完善

(一)适当放宽环保组织适格标准,支持引导环保组织自身发展

我国环保组织作为环境公益诉讼原告的条件要求过于严格,并且其自身不成熟,导致其未能在环境公益诉讼中有效发挥作用,实践中往往存在环保组织的诉讼意愿不高和诉讼能力有限等问题。笔者认为,解决上述问题的最好办法就是适当放宽环保组织适格标准,支持引导环保组织自身发展。

1.适当放宽环保组织适格标准。笔者认为,可以将《环境保护法》第五十八条“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”改为“依法在市级以上人民政府民政部门登记”,或者将“五年以上”从事环境保护公益活动的限定条件改为“三年以上”,这样修改既有利于增加适格环保组织的数量,以满足保护环境权益的需求,又不会产生因过分扩大适格环保组织的范围而出现滥诉现象。

2.支持引导环保组织自身发展。因我国环保组织自身发展的缺陷,导致其未能在环境公益诉讼中有效履职,克服上述问题的唯一途径就是支持引导环保组织自身发展,提高其诉讼意愿和诉讼能力。具体来说,首先要提高环保组织的专业化水平,即可以招募环境专业和法律专业人员、学习引进先进专业技术,使环保组织的自身建设与环境公益诉讼的要求相适应,逐渐由热心环保公益的群众性组织的初级形态向着专业化方向不断发展。其次政府应加大对环保组织的支持力度,合理加大政策倾斜和资金支持,使环保组织更加有条件、有能力地吸引人才,引进设备,提高自身专业化水准。

(二)完善检察机关提起环境公益诉讼的具体制度

根据我国立法现状及立法趋势,检察机关俨然成为了环境公益诉讼的重要角色之一，但是就目前来看,相关配套制度仍需进一步完善。

1.诉讼费用承担制度具体化。我国目前立法规定,检察机关作为公益诉讼原告时,诉讼费用由败诉方承担,但是该项立法亦需具体之。例如,当检察机关起诉时,诉讼费用首先应当由国家先行垫付;当检察机关败诉时,诉讼费用应当由国家承担。[4]这样设置的原因是,检察机关在环境公益诉讼中代表的是国家,且可以制约检察机关的滥诉行为。

2.举证责任分配制度明晰化。根据我国目前立法,检察机关提起环境公益诉讼适用举证责任倒置原则。对此,一些学者持反对意见,普通公民与造成环境污染的企业之间诉讼能力悬殊,为保护公民的合法权益才实行举证责任倒置,而检察机关是我国司法专门机关,诉讼能力较高,故而无需再实行举证责任倒置。[5]对这一问题,笔者认为,虽然检察机关的诉讼能力确实高出普通公民,但是环境公益诉讼性质复杂、专业性强,与专门从事相关活动的企业相比,检察机关的优势并不明显,实行举证责任倒置也有助于提高诉讼效率。

(三)明确行政机关的环境公益诉讼原告资格

1.通过立法明确行政机关的环境公益诉讼原告资格。我国立法对于行政机关能否成为环境公益诉讼原告的相关规定过于模糊,对此,笔者认为明确行政机关的环境公益诉讼原告资格是十分有必要的,原因如下:首先,根据我国相关法律的规定,环保行政机关对于破坏环境的处罚手段仅限于罚款、责令停止破坏或者责令恢复原状,这些措施不足以弥补环境破坏造成的不特定人的健康损害和财产损失,并且这些手段也不具有足够的威慑力;其次,环保行政管理机关对环境侵害行为往往掌握第一手资料,且专业性较强,在证据收集、环境污染鉴定等方面有着其它主体无可比拟的优势。通过立法明确行政机关原告资格时,还需注意行政权的谦抑性,在设置相关制度时应当对行政机关提起公益诉讼限制前提条件,譬如,行政机关对于环境侵害行为首先应作出行政处罚,违法主体若在规定期限内不予履行时行政机关才可以提起环境公益诉讼。

2.设置环境公益诉讼监察部门。为了解决环保行政机关可能将性质复杂的环境纠纷推给法院以及公权力介入可能造成诉讼结果不公正的问题,笔者认为可以设置环境公益诉讼监察部门,并建立严格的审查与监管制度,该部门要对行政机关职权的具体行使情况和是否可以提起环境公益诉讼进行审查监督。当行政机关想要提起行政诉讼时,必须先向监察部门申请,由监察部门审查行政机关在此之前是否已履行行政职责并作出行政行为,只有行政机关已依法履行行政职责但收效甚微,方可向法院提起环境公益诉讼。这样,既能够防止行政机关推诿责任和公权力滥用现象,又能够最大限度保障环境公益。