维护政治权威，推进协商民主建设——学习习近平关于加强和改进党对人民政协工作领导的思想

张凤玲 辛刚国

（甘肃社会主义学院，兰州 730070）

人类政治发展的过程，就是一个不断认识和深化政治权威对于政治发展意义的过程。在不同的历史时期和不同的国家，政治权威具有不同的意义。对于当下的中国，维护政治权威，特别是维护党中央权威，更具有不同寻常的意义。党的十八届六中全会通过的 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确指出：“坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在，也是加强和规范党内政治生活的重要目的。坚持党的领导，首先是坚持党中央的集中统一领导。一个国家、一个政党，领导核心至关重要。”习近平总书记关于维护政治权威的思想，体现在党的政治建设的方方面面，更体现在中国民主政治建设的方方面面，体现在新时代人民政协协商民主建设的各个方面。

一、权威内涵及其意义

政治权威，在政治哲学上是一种规范性概念，指的是一种 “以道德主张形式呈现出来的 ‘统治的权利’，这意味着 ‘权威应该被遵从’要比 ‘权威被遵从了更重要’”［1］。对于统治者而言，政治权威是一种统治的权利，而对于被统治者而言则意味着服从的义务。当代法国政治哲学家耶夫·西蒙这样定义权威：“负责以对所有人都适用的规则采取联合共同行动的权力，我们称之为权威。”［2］149可见，权威与团体的共同行动息息相关。或者说，正是权威，使团体的共同行动成为可能，权威是一个团体共同行动可能的前提。权威，具有引导方向和协调社会秩序的功能。从这个意义上讲，柏拉图思想中引领人们走出洞穴的哲学家就是一种权威，权威更是引领人类共同体行动并达到共同体努力追求之善业的特殊影响力。“如果人是自由和自主的、可以参与到共同体的公共政治生活中去的话，那么他们就需要以某种形式投身于一个权威的领导之下，这个权威是他们不断追求共同善的必经之路。”［2］151可见，权威是人们追求自由所不可或缺的要素，是引领共同体行动、朝着共同的目标前进的行动指南。在当下的中国，尊崇政治权威主要是指坚持党中央的权威和集中统一领导，维护以习近平总书记为核心的党中央权威和集中统一领导。

在中西方历史上，权威的诉求和缘起大致相同，即每当政治发展失序社会陷入极端分裂时，人们就会将目光投向权威。但在中西方的政治历史中，权威作用的可持续性则呈现出不同。对于西方社会而言，权威并不是一开始就进入人们的视野，而是在经历了古希腊民主自治、中世纪城市自治时期的社会动荡和政治失序之后才成为优良政体的必要成份。

古希腊人认为只有城邦公民共同参与政治事务，才能有利于实现共同体的利益，他们将共同体利益实现的决定性力量交给广大的公民而非权威。换言之，共同体利益的实现只关乎公民的政治参与而无关乎权威。只有在社会治理引发社会失序和政治动荡时，权威就会进入政治思想家探讨和追寻的焦点。我们可以发现，在亚里士多德的政体研究中，只有僭主政体、寡头政体和民主政体等变态政治统治才需要权威。但这个时期，人们对 “权威”的了解和认识也仅限于其所具有的秩序维持等朴素的政治意义，尚未对权威的存在与共同体或国家之根本利益相联系，或者说，缺乏对权威的整体性、系统化的认识。

中世纪的欧洲，在经历了两个多世纪的城市自治所带来的政治失序、政治动荡和社会分裂的痛苦后，将目光投向权威的政治领袖，剥夺或自愿地取消了自治政体，并把统治权交到世袭的 “大公”手中，“迅速地而且是顺利地完成了从 ‘自由’政府到绅士政府的转变”［3］，城市自治政治自此向世袭权威统治转型，从而结束了城市国家的利益纷争，平定了外来势力的侵略。自此，欧洲才真正认识到了权威之于国家独立、政治秩序维持和国家建设的重大意义，由此政治权威开始以全新的意义被一些思想家比如马西利乌斯和马基雅维里纳入到理论研究视域中。在他们的混合政体思想中，权威与民主（人民的统治）共同支撑起了整个共同体的治理，维持了共同体利益。人民主权不可或缺，政治权威同样不可或缺，人民主权的有效运行需要一定的政治权威来凝聚和团结容易离散的民主，只有这样，才能求得政治的平衡，民主的治理效用才能更好地展示和发挥。自此，权威作为一个维持政体正常运转的不可或缺的政治要素受到思想家的重视。

政治实践也表明，政治权威也是民族国家产生并崛起的重要政治主导力量。17、18世纪的英国、荷兰、西班牙、德国等欧洲国家均是在政治权威的领导下走向历史强国的。然而，在20世纪之后，随着 “自由”成为西方人追求的目标，政治权威所具有的特定意义逐渐淡出了政治学研究的领域，以至于人们常常无视其特定意义并将其视为威胁自由和民主的 “恶”。这导致一些发展中国家受民主化浪潮的影响，盲目引入西式民主而无视权威，最终引发政治乱象。事实上，“权威体现着人的自由，而非自由的反面；自由的反面是专制，而不是权威”［2］144。那些保持一定政治权威的发展中国家则取得了治理上的成效。美国学者亨廷顿曾对发展中国家的政治权威作出过客观的评价：“他们为那些备受社会冲突和暴力折磨的进行现代化的国家带来了建立政治秩序的某种信心。”［4］反思当代一些发展中国家的治理乱象，根本原因在于权威太少或者说缺乏有效权威的统合，才导致了民主发展的无序性。人民主权不可或缺，政治权威同样不可或缺，人民主权的有效运行需要一定的政治权威来统合，这才是问题的关键。只有这样，才能求得政治的平衡，民主的治理效用才能更好地展示和发挥。

相比西方，权威之于中国，更具有规范性意义——权威是保证国家一统、社会稳定的定海神针，树立并尊崇核心权威，一直是中国政治发展的内在价值诉求。“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的王朝历史表明，一个权威结束后，如果没有新的权威的重新建立和及时生成，社会就会陷入权威真空所带来的被分裂和被瓜分的危机中。只有保持强有力的政治权威，才能避免国家和民族陷入被分裂被侵略的政治危机。辛亥革命后留下的权威真空将中国带入到了严重的民族存亡危机中，就是一个鲜明深刻的例子。在这个危机关头，中国共产党以民族大义、国家兴亡、人民解放为重，以高度的政治责任和政治勇气将一盘散沙的中国社会重新团结凝聚起来，重新树立了政治权威，结束了政治动乱，并引领中国人民先后步入了建设社会主义事业、中华民族伟大复兴的征程中。“党的历史、新中国发展的历史都告诉我们：要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要。”［5］可见，维护党中央权威和集中统一领导，既是中国共产党在不同历史时期积淀下的成功取得革命、建设和改革的弥足珍贵的经验昭示，更是新时代实现中华民族伟大复兴的坚实保障，是中国特色社会主义事业不断向前发展的客观需求。

总之，从经验层面讲，政治权威根植于人们对一定社会秩序的内在需求中，是维系社会秩序的必要政治要素；政治权威也是引领共同体政治行动、促成共同体奋斗目标的政治影响力。在马克思主义语境中，权威是社会化大生产成为可能的政治条件，一定的权威更是保证人民有效抵制专制的重要政治因素。人类的发展史还表明，权威的现实存在不是由人的主观愿望确定的，而是由社会发展的客观要求所决定的。在自由主义民主在全世界呈现泛滥之势的今天，树立并尊崇政治权威可最大限度地保证民主发展过程中的方向性、可控性，并最大限度发挥民主的治理效应。特别是中国，作为核心权威的党中央对决策发挥系统管控能力，可确保社会政治发展方向的坚定性、正确性和政策制定与实施的系统性、整体性、协同性。因此，全党全社会必须自觉服从党中央的集中统一领导，而这些思想也体现在人民政协的协商民主建设中。

二、习近平关于 “加强和改进党对人民政协工作的领导”思想的具体反映

（一）重申了人民政协必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，并作出了具体部署

我国是社会主义国家，中国共产党领导着社会主义事业，坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，已成为中国政治社会全面发展的客观要求。人民政协自成立以来，始终将坚持中国共产党的领导作为政治原则并一以贯之地坚持和遵循，这是人民政协的实践经验，也是我国政治发展的真理所在。从提出 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，到 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法，再到强调充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证［6］。为此，习近平总书记在人民政协成立65周年的讲话中重申了这个道理，指出“人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”。新时代，党的领导成为中国得以全面发展的强大政治优势，“党中央的权威和集中统一领导形成了中国革命和中国特色社会主义道路发展进程中强大的政治优势，这一政治优势有力地保证了重大决策部署的科学制定、各项方针政策的高效实施、重大挑战的合理应对，等等，促进了中国特色社会主义的新发展，开辟了中国特色社会主义的新时代”［7］。换言之，中国共产党的政治权威发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，关乎中国政治方向、政治秩序，保证了我国社会主义事业的顺利发展。人民政协只有坚持中国共产党的领导，遵循中国政治发展的内在要求，才能在实践中造就和彰显我国政治、政党制度的巨大优势。因此，坚持中国共产党的领导是人民政协的应有之义和政治规矩。这就凸显了一个问题，即如何通过加强和改善党的领导以更好地推进政协协商民主建设，或者说，如何使政协协商民主建设更好地贯彻和体现党的意志，遵循中国政治发展的内在规定性呢？为此，习近平总书记进一步提出了加强和改进党对政协工作领导的系列规定，比如 “党委会同政府、政协制定年度协商计划”“加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接”“健全政协重大工作向党委报告制度”“完善委员推荐提名工作机制 （其中，统战部应对党外政协委员的酝酿产生负有更多责任）”“加强政协党员队伍建设，以使中共政协委员更好发挥先锋模范作用”，在民主监督工作中 “完善民主监督的组织领导机制”“发挥政协党组领导核心作用”，等等。这些规定，大大加强了党对政协工作的有效领导，增强了政协协商民主建设的政治性、权威性和操作性，使人民政协维护权威、维护核心与推进协商民主建设形成了良性互动。

这就需要发挥政协党组的政治功能和作用，通过政协党组贯彻执行党对人民政协协商民主建设的思想。因为政协党组作为党在人民政协的派出机构，是党的思想和意志的载体，是实现党对政协领导的重要组织保证和制度保证，发挥着重要的领导核心和政治核心作用。既要领导人民政协积极履行职责，从严管党治党，还要按照中国政治发展的内在逻辑和要求推进协商民主发展，保证协商民主发展的正确政治方向；同时着眼于巩固共同思想政治基础，发挥政治引导作用，团结引领党外人士，增进政治共识。为此，习近平总书记进一步提出人民政协要加强党的组织建设的要求，规定要在政协和政协机关设立党组，将政协党组建设纳入到了人民政协协商民主建设的总体布局。为贯彻这一规定，2015年11月，全国政协设立了政协党组，并在政协的9个专门委员会分别设立分党组。一些省市级政协也在专委会中设立了分党组。这项工作开创性地完善了党对政协集中统一领导的组织体系，是新形势下落实党章党规、深化全面从严治党、加强和改进党对政协工作领导的一项重要举措［8］。这有利于维护党的政治权威，加强党对推进人民政协协商民主发展的整体协调能力，更好地提升人民政协的政治功能。

习近平总书记关于人民政协要坚持党的领导的要求，以及加强和改进党对人民政协领导的系列规定，阐明了人民政协协商民主建设的原则：越是推进统一战线发展，越要加强党的建设；越是推进多党合作，越要加强党的建设；越是发展社会主义民主，越要加强党的建设。

（二）对人民政协的性质、民主监督本质作出定位和界定

“人民政协不属于权力机关，而是发扬民主、政治协商、统一战线的平台，政协委员各抒己见、畅所欲言，有助于改进工作增进共识，有助于党委和政府的决策更加科学、谨慎。”［9］这个定位明确了人民政协作为一个协商议政平台，是协商载体而非协商主体的政治定位，不是权力机关也不是决策机关。这与人民政协的法律定位相一致、相适合。宪法和法律并未赋予人民政协的权力地位。人民政协主要依照 《中国人民政治协商会议章程》开展工作，并不具备法律强制效应。政协的非权力特性与国家的一元权力特性相呼应，有利于加强党的一元领导。对人民政协性质作出政治定位的决断，也意味着人民政协要恪守其政治职责，不越位，坚守中国政治发展的内在要求和规律，坚持中国共产党的领导，自觉立足我国文化传统和基本国情，推进协商民主建设，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，绝不照搬西方政治模式。

正是在这个基本认知基础上，党中央进一步深化了对人民政协民主监督性质的认识，并对人民政协民主监督的性质作出了明确规定。“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”［10］政协民主监督的性质，和中国共产党与各民主党派、无党派人士长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的优良传统一脉相承，和我国社会主义民主发展的内在要求相一致。协商式监督是一种基于共同思想政治基础之上的建设性监督，具有鲜明的特色和显著的优势，监督的初衷和意愿是协助党和政府解决问题、改进工作、加强团结。这种政治定性既有助于促进决策的科学化民主化，更有助于维护党中央的权威，维护和保证中国共产党的执政地位。这就对人民政协开展民主监督工作提出了明确的政治要求，即坚持中国共产党的领导、坚持问题导向、坚持平等协商、坚持增进团结。总之，民主监督要有助于维护党的执政权威和执政地位，不偏离社会主义方向。这是我国民主监督区别于西方竞争性监督的本质和优势所在。为此，人民政协要从政治上把握好监督的方向和原则，清醒认识政协民主监督与西方资本主义民主之下争权夺利、恶性竞争的本质区别，防范别有用心的人借民主监督做文章。提意见、批评、建议要把握基本界限，必须是建设性的而不是破坏性的、是正面引导的而不是产生负面影响的，更不能否定党的领导、否定中国特色社会主义道路。如果出现苗头性问题，就要及时加强引导，防范于未然。

（三）把增进思想政治共识作为政协政治协商的重大政治任务

在深化人民政协性质定位及民主监督性质的基础上，中共中央提出了衡量政协履职成效的重要标准。2015年7月16日，俞正声在全国地方政协工作经验交流会上的讲话中指出，“衡量政协工作成效，关键是要看在履职活动中有没有通过充分发扬民主，达到凝聚和增进共识、巩固和扩大团结的目的。共识很重要，共识是团结统一的基础，人们思想的统一、行动的一致、力量的汇聚，都有赖于共识的形成”。可见，人民政协的协商民主及其实践从一开始就有明确的政治目标和政治功能，担负着增进共识、加强团结的政治需要和任务。换言之，人民政协要始终将团结的要义和任务融入其工作理念中，开展协商民主必须要有助于维护和增强党的执政权威。政协协商民主的要义在于增进共识，而非一定要形成最终共识，即使形成了最终共识，也并不一定具有强制性。换言之，政协委员的意见建议和批评、政协的协商成果，不具有法律上、行政上和反馈形式上的强制意义。这与人民政协的非权力性以及人民政协协商式民主监督的性质定位是相一致的。将增进共识作为衡量政协工作的成效，是习近平总书记关于维护党中央权威和集中统一领导的思想对人民政协协商民主发展的要求和反映，是我们党领导社会主义民主发展事业的政治经验和真理所在，也是我国社会主义制度优于西方否决性体制的本质所在。

把增进思想政治共识作为人民政协工作的重大政治任务，作为我国社会主义协商民主的根本任务，作为衡量政协工作的成效，是习近平总书记维护权威、维护党的集中统一领导思想在政协协商民主发展中的集中反映，是党领导社会主义民主的经验和真理所在，它将使我国的决策目标始终围绕着中央既定的方向前进，从而使社会主义制度的优越性最大限度地发挥出来，并越来越呈现出与西方否决性体制不一样的特点——共识性特色，是道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的有力体现。

三、维护政治权威，推进人民政协协商民主建设的有力举措

习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的领导的相关文件发布以来，从全国政协至省级地方政协，均将牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，维护党中央权威和集中统一领导作为最高政治原则和根本政治规矩来执行，从思想行动等各个方面将坚持中国共产党的领导贯彻于人民政协工作中，努力加强和改进党对人民政协的领导。比如，在各级政协组织中设立政协党组，加强政协党组建设，发挥党在协商民主中的整体协调推进能力；探索党政工作与人民政协工作的有效对接机制，努力将党的领导、党的意志贯穿于人民政协工作的全过程。种种做法，较好地体现了党领导人民政协工作的政治意志和思想。

（一）努力探索和打造人民政协协商议政格局，建构既能维护党的权威又能推进协商民主建设的良性互动机制

从现代政治文明的诉求看，“只有沿着民主、法治和善治的道路，政治权威的增强才符合现代政治文明的要求和趋势”［11］。可见，发展民主有利于建构政治权威。或者说，政治权威的巩固和维护及其合法性得益于民主发展这一前提条件。而同时，政治权威对于民主发展的推动作用也是不可或缺的，政治权威有利于最大限度地激发民主的治理效应。为此，努力打造一种既能充分发扬人民政协协商民主、又能将党的权威贯穿于其中的协商民主机制，就成为人民政协维护政治权威、推动协商民主建设的关键。

事实上，中共中央 《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，对打造人民政协协商议政格局提出了规范性要求，比如 “制定政协年度协商计划”“规范协商议题提出机制”“健全知情明政制度”“完善协商成果采纳、落实和反馈机制”，等等。这些环环相扣的机制，更具操作性地将党的领导纳入到人民政协协商民主的各个环节中，既有利于充分发扬民主并促进政协协商民主的发展，还有利于政协工作与党政工作的有效对接，实现党对人民政协工作的有效领导。为此，在人民政协协商民主的实践中，各地政协应该严格贯彻中共中央提出的关于人民政协制度建设的规范性要求，发挥党委或政协党组的整体协调能力，努力探索打造人民政协协商议政格局，坚持 “商以求同、协以成事”，杜绝议而不决，建构党的领导与协商民主建设的良性互动机制，将政协协商民主与党政工作有效对接起来，实现推进协商民主发展与维护政治权威的有机统一。

（二）政协要强化协商式监督意识，党委要加强组织协调，努力提升民主监督的有效性

尽管权威在一定程度上意味着强制，但毫无疑问，民主监督向来是巩固政治权威的有效途径。特别是中共中央将民主监督定位于协商式监督，就表明了协商式民主监督的出发点和归宿点在于维护党的执政权威。为此，人民政协的民主监督要善于发现问题，要本着建设性理念提出意见和建议，要将协商民主理念贯穿于民主监督工作全过程，在推动问题解决的同时，推进党的决策的科学化和民主化，提升党的执政权威，达到协商式监督的初衷和意愿。与此同时，党委要加强民主监督的组织协调工作，增强民主监督工作的组织化程度，确保民主监督工作的有序开展；特别是要善于为人民政协的民主监督工作营造敢于监督、善于监督的良好政治生态，以此提升人民政协民主监督的效力。这既是对政协民主监督工作的促进，又是对党的自身权威的维护和巩固。

（三）协商民主过程中贯彻民主集中制原则

增进共识作为衡量人民政协工作的重要标准，也是维护党的执政权威的有力体现。从逻辑上讲，协商民主增进共识的过程就是贯彻执行民主集中制原则的结果，即在决策前、决策过程中各协商主体要围绕选取的协商议题展开广泛的协商讨论，这是“民主”的充分体现；在协商结束后，党委基于整体利益对民主协商过程中的意见和建议反复考量作出最终决策，这是对民主意见和建议的 “集中”。而民主基础上的正确集中在其政治现实性上最终就转化为党中央权威。换言之，协商民主只有贯彻执行民主集中制原则，才能达到增进共识、维护党的执政权威和集中统一领导的目标。为此，人民政协在协商过程中要遵守和坚持贯彻民主集中制原则，既要充分、平等地协商以体现 “民主”，还要在民主基础上对意见和建议作出正确的 “集中”，增进共识，使党的执政权威在协商民主的过程中通过民主集中制原则得到集中体现。

理论无止境，实践亦无止境。人民政协在加强和改进党的领导的工作中，积累了很多经验，也面临很多问题，这需要在理论和实践的互动中逐步加以规范化并解决这些问题。