双重变奏：“行政化”对“合法化”的消解与建构——基于武汉市A社区活动空间争夺的经验叙事

魏久朋

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北 武汉，430070）

一、文献回顾与问题提出

2001年11月19号，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（下称《意见》）后，社区自治，特别是社区自治组织——社区居委会的建设和创新成为地方治理创新的重要面向。《意见》所指向的社区居委会建设和创新在很大程度上是针对社区居委会日益严重的行政化现象提出的。社区居委会的行政化是指作为居民自治组织的社区居委会过多承担了基层政府派出机构街道办行政委托的行政事务，导致其社区自治的功能发挥不足或难以发挥。对社区居委会行政化现象的研究，学界大多是从问题的视角进行的，集中在探究社区居委会行政化的表现、原因及其去行政化的路径上。社区居委会行政化的表现集中在产生方式的行政化、内部治理的行政化；[1]社区居委会机构设置过于注重街道需要以及自治章程、工作制度和人事决定行政化；[2]经费收支行政化、运行方式“机关化”。[3]社区居委会行政化的原因集中在社区居委会自身力量的弱小与对街道的资源依附；[4]街道基于压力型体制的应对策略；[3]行政惯性——控制与稳定逻辑的路径延续；[5]社区居民参与意愿弱、参与度低。[2]社区居委会去行政化路径的分析集中在拓展社区居委会资金筹集渠道；[6]加强社区居委会讨价还价的自主能力以倒逼街道从上层开始改变；[5]建立社区民主协商机制；[7]政府改革、转变职能并理清街道与社区居委会的职能划分；[8]优化自治环境、拓宽自治渠道。[2]上述研究不论从行政化的表现、原因还是去行政化的具体路径，大体上是从国家（街道）、社会（环境、资金筹集）、社区居委会自身（自主能力）、社区居民（参与）的视角进行探讨，很好地反映了社区居委会行政化带来的一系列消极影响及其改善路径。

但社区居委会的行政化是否只具有消极影响？上述一些学者在探究社区居委会行政化的原因时，认为社区居委会的行政化是一种存在合理性的无奈之举。学者们认为，这种无奈主要是因为社区资源的匮乏，需要得到街道的资源庇护；[3]街道在加强基层政权建设过程中承担了过重的业务，需要社区居委会的支持。[1]在这种两难的境况中，社区居委会和街道采取了相互依赖的行动策略，彼此在业务中加深了相互嵌入。因此，殷红霞、刘智勇认为，我国社区居委会行政化倾向具有现实必要性。[9]笔者大体认同此种观点。学者们倾心于研究社区居委会行政化现象，并且取得了诸多研究成果，对社区治理及其现代化起到了重要指引作用。但笔者认为，研究者们的研究大多还缺乏一种理论关怀，因而导致其研究大多停留在就事论事上，即停留在“现象—原因—对策”的规范研究上。

社区治理是一个多元竞演的舞台，是国家—社会—居民互动的平台，也是政治—行政权力的作用场域，社区治理的核心目标是民主化和现代化。一般而言，民主化与现代化的重要指标既是合法化，从常规意义上讲，行政化与合法化通常是相背离的，有学者提出“行政消解政治”的观点正是基于此。但常规之外总有非常规的存在。笔者大胆提出，社区居委会的行政化一定程度上有利于社区居委会的合法化。2017年7月，笔者随中国农村改革与协同创新研究中心调研组一行，深入武汉市3个街道9个社区，围绕社区居委会的日常工作情况进行了为期半月的实证调研。调研发现，9个社区居委会行政化的影响不同程度与笔者的前期假设不谋而合。社区居委会基于行政化在行动中实现了自身合法化的增量。笔者将首先分析常规条件下行政化对合法化的消解作用，接着引入本次调研中表现最明显的A社区居委会并对其行为及其逻辑进行分析，进而验证笔者的假设：社区居委会的行政化在一定程度上有利于社区居委会的合法化，最后，在总结部分，重新回到行政化与合法化的关系上，从理论上探讨行政化对合法化在非常规条件下的建构作用。

二、行政化对合法化：一种消解作用

从威尔逊开端，经过系列发展，由古德诺著书论证的政治与行政二分的结构，将行政从传统政治学的研究范式中剥离，逐渐形成了一门专门研究行政的学科——行政学。古德诺认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，二者有本质区别。[10]从这种意义上来讲，国家政治逐渐成为政党竞争的场域，而国家行政则独立于政党政治，独生于政府，使得对政治的研究逐渐缩小到政府的范围。这种趋势受到学界的严厉批评，直到新公共行政学的兴起，才逐渐有所缓和。

从古德诺所述行政的意义上讲，既然是国家意志的执行，就自然涉及执行的结果，或者称为绩效，因此，行政指向的价值维度乃是效率。如果政治强调的是合法化，即认同，那么行政强调的则是合理化，即效率。凡是执行效果好的，即是效率高的，也就是合理的。从这个意义上讲，行政更缺少一种对认同感或者说合法化的考察。

合法化（legitimacy），拉丁文为legitimae，意思是“宣称合法”，一般表示正当性。[11]这种正当性是通过政治学视角下被统治阶级的统治认同作用，将统治阶级的权力转换为权威实现的。韦伯从社会学的视角将合法化分为传统型、个人魅力型、法理型，并认为法理型合法化日益成为现代社会的重要标志。[12]新马克思主义者哈贝马斯是另一位对合法化概念做过深入研究的学者。他认为，合法化是与意识形态霸权结合在一起的，而随着资本主义自身发展陷入困境，在资本主义世界出现了日益严重的“合法化危机”。[13]但不管学者们基于怎样的立场研究合法化这样一个经典概念，总会与另一概念认同联系起来。对于认同，以霍布斯、卢梭、洛克为代表的社会契约家们也有深刻的研究。特别是卢梭的《社会契约论》对认同的研究最为经典。卢梭认为，生而平等的人人，基于公意将其自身的一切权利全部转让给整个集体，进而结合而成了公共人格，这种公共人格实际上就是国家，[14]从而将国家视为以公意为基础的政治体，而公意则获致于平等人人的同意，即认同，是平等人人的自主选择。总而言之，合法化取自于认同，认同是合法化的必要条件。而在国家与社会的语境中，合法化即是国家对社会认同的获取，是人民的选择和同意，是社会中的国家合法化的过程。因此，我们通常将政治与合法化联系在一起，认为政治的根本目标就是获取合法化，即获取认同，其价值取向在于公平、平等、自由、民主……在本文中，笔者试图探讨作为群众自治组织的社区居委会在其行政化之后，居民对其认同态度的变化。因此，本文所探究的合法化问题主要指向社区居民对行政化后社区居委会的认同态度的变化，即是一种社会合法化过程。对这种合法化过程的理解可以从三个维度进行，即意识形态的维度（价值的认同）、仪式的维度（规范或规则的象征认同）和实践的维度（行动或具体行为的响应）。

中国学者研究行政问题的面向很多，其中之一是对行政化现象的研究。从最一般的意义上来理解，可以将行政化视为一种科层化管理与通过行政手段控制的类政府运作机制趋向。因此，管理、控制、效率、有效、合理是其目标取向。当前学者们对行政化现象的研究主要涉及高校、乡村关系、社区居委会、民间组织、人民法院等行为主体。李立国等人重点研究了高校行政化，他们指出，高校用行政的手段和思维进行管理，虽然有利于高校内部行政工作的开展，但高校作为学术性组织的价值中立特性却被忽视。[15]项继权等侧重于研究中国最基层政府乡镇政府与作为自治组织的村委会之间的关系，他们认为政府对村民自治事务的直接干预和行政命令，削弱了社会的自主能力和群众的自治能力，恶化了政府与农民、干部与群众的关系，也阻碍了国家的民主化、法制化和现代化发展目标的实现。[16]刘敏通过对广州F志愿组织的实证研究指出，志愿组织行政化主导、志愿方式行政化动员、志愿参与同质化构成、志愿发展空心化困境是目前志愿服务行政化的通病。[17]曹晟旻指出，法院行政化管理导致庭审功能相对弱化，案件请示汇报制度和错案追究制度的潜在压力使得法官面对繁重的工作任务更加心有余悸，不利于法院审判工作的开展。[18]

由此可以看出，当前中国学者对行政化的研究总体上是从问题视角展开的，并且大都对行政化从贬义的意义上进行理解，认为将行政的逻辑搬运到高校、乡村关系、社区居委会、民间组织、人民法院中，在提高运作效率的同时，却并不利于这些主体的长远发展，不管是在主体内部还是外部都导致了认同的降低。基于此，笔者将学者们的研究归结为“行政消解政治”的类别。所谓“行政消解政治”，主要是指行政化后的组织通过行政管理与控制的逻辑，实现自身效率与行政合理性的同时，却导致了认同即合法化的缺失。

学者们以“行政消解政治”为导向进行的研究，对行政化后各行为主体出现诸多困境的原因起到了很好的解释作用。但行政化是否仅仅产生了“消解”作用？笔者大胆提出假设：行政化也具有建构作用，通过良好的互动策略，能够实现对行政化组织合法化的增量。笔者所提的假设在2017年暑期对9个社区居委会的调研过程中得到了佐证。笔者将对暑期调研过程中表现最明显的A社区如何在行政化的背景下实现自身合法化的增量进行经验叙事，并以此来重构行政化对合法化的建构作用。

三、案例叙事：空间的争夺与社区居委会的行动

（一）社区及社区居委会情况

A社区位于湖北省武汉市洪山区，于2002年3月批准成立，面积0.3平方公里。社区共有居民小区5个，总户数3 083户，人口数5 100人，居民小组8个，社区现有“两委”5人，社区群专干4人，社区内服务单位有某职业学院、水务集团某区营业所、某外经贸学校、某开放职业学院、时间广场、717卫生服务站等学校和公共服务机构。①

随着社会原子化程度的加剧，尤其是单位制的日渐消解，原来由单位承担的组织“单位人”活动并提供福利的任务，由社区承接了过来。而改革开放后，国家政治体制与行政体制改革在取得重大成果的同时，也让基层政府的业务呈直线增长的态势。在城市，基层政府的派出机构街道作为联结政府和居民之间的桥梁，其工作量急剧增加。在这种背景下，街道不得不将其业务工作以指导工作的形式摊派给辖区社区居委会，导致社区居委会的行政化。社区居委会本身是居民的自治组织，本应承担组织居民社会文化生活的基本自治任务，但行政化后，其行政业务工作也呈直线上升趋势。这样，社区居民的文化生活、文艺活动就从社区居委会的基本工作或者中心工作转变为边缘工作，社区居委会显得力不从心。在这种背景下，一批社区草根组织勃然而生，悄悄地在社区生根发芽。这些组织大多是以自娱自乐为目的自主发展起来的。它们的出现，很好地填补了社区文化生活的空缺。

A社区居委会可以说是上述所言的一个典型。自2002年成立以来，社区居委会就开始承接街道的各种摊派任务。社区居委会现有工作人员9名，其中社区居委会主任1人，副主任1人，委员3人，业务专干4人。从与社区居委会主任的访谈得知，社区居委会目前承载着社区党建、计划生育、城市管理、社区综治、民政事务、劳动就业、社会保障、社区基层司法、社区文化建设、社区体育事业、妇联工作、青少年教育、征兵武装、社区健康、档案管理、残联工作、精神文明建设、省级公共文化服务示范区创建等18项基本业务工作。此外街道还会临时安排全街的安全知识讲座、卫生知识宣传等活动由A社区居委会承办。街道对辖区所有社区居委会实行量化考核，并要求社区居委会主任签订责任状，以保证各项任务的顺利完成。调研得知，A社区居委会确实存在人员不足、业务繁重的情况。以文化业务为例，A社区居委会并没有专职的文化专员，居委会的文化业务统一由居委会副主任和计生主任负责，其他委员和业务专员协同办理，居委会副主任还兼有社会综治和社区民政、社区劳动就业等专项业务，计生专员还需要统筹计划生育工作，尤其是全面放开二孩政策之后，其业务没有减少反而增加。在此现实背景下，社区居委会的文化建设工作实际上呈现出“选择性应付”[19]的态势。为了能够完成街道交办的业务，尤其是创建省级公共文化服务示范区的背景下，社区居委会不得不尽可能地抽调人员完成这一中心工作。“应付上面的检查和任务就已经手忙脚乱了，哪里还有心思去组织社区居民搞活动！有些居民给我们说过，想搞点活动，我们只能口头上表示支持，但是我也没得那个时间和精力去搞。”（社区居委会主任）②这番话表达了当下我国大多数城市社区居委会面临的困境。

（二）空间争夺矛盾的产生、僵持、转机与化解

第一，空间争夺矛盾的产生。从2006年开始，几个退休后的中老年妇女时常在社区内小广场跳舞，社区居委会主任虽询问过，但并没有重视。“那个时候，我就看到老是有几个人在广场那跳舞，人少，也不是经常跳，我也没过问过。”③2009年开始，一支超过40人的歌舞队每天早上和晚上都在广场上跳舞，声势浩大，终于引起了社区居委会主任的注意。笔者将这支歌舞队命名为Y舞蹈队。通过访谈Y舞蹈队队长，笔者了解到，2009年Y舞蹈队正式成立前，为了打发退休后的无聊时间，偶尔会有几个相互认识的工友在广场跳舞，自娱自乐，锻炼身体。后来，因为A社区居民多为同一单位职工，居民之间较为熟悉，越来越多的人加入其中，队伍慢慢发展到三四十人。社区建筑是以一个面积不大的小广场为中心向外呈类同心圆状布局的民居建筑群，且平行楼栋之间的垂直距离较小，空间压缩的十分紧凑，导致声音传播介质密集。一旦声响过大，靠近社区中心小广场的居民就会受到“噪音”的干扰，严重影响社区居民的工作质量和睡眠质量。然而当时社区能够提供给居民跳舞的地理空间又只有小广场这一个地方。社区居委会主任承受了来自三个方面的压力。其一，中老年群体有跳舞的需求，不能剥夺了其开展文化活动的权利；其二，中青年群体工作、学习、生活需要一个安静的环境，他们的要求，也不能置之不理；其三，街道持续不断向下摊派的行政性业务工作已经让社区居委会主任感到心力交瘁。在这种尴尬的境况中，Y舞蹈队与社区中青年群体为博弈双方的空间争夺矛盾产生了。

第二，空间争夺矛盾的僵持。为了化解空间争夺矛盾，作为矛盾仲裁人的社区居委会主任采取了两条腿走路的办法。一方面，他将社区的现状向街道进行了反映，并且希望街道能够在社区外围为社区建造一个开放空间，以供社区居民娱乐。但街道并没有采纳社区居委会主任的建议和请求，并要求居委会主任做好协调工作。另一方面，居委会主任与前来反映的中青年以及Y舞蹈队队长进行沟通与协调。居委会主任告知中青年代表，Y舞蹈队中的成员本身就可能有他们的家长，他们有跳舞的意愿，大家应该支持；同时要求Y舞蹈队成员尽可能在早上不要出来跳舞，晚上跳舞时间提前，并且尽早结束。社区居委会主任本以为通过他的协调和沟通可以产生良好的效果，但现实情况却并不如意。尽管Y舞蹈队提前了下午的活动时间，并尽早结束，但早上的活动仍在进行。社区居委会主任协调、谈话不下10余次，但局面一直僵持了2年有余。

第三，空间争夺矛盾的转机。到2013年，街道根据区政府规划安排，要求辖域社区开办“社区大舞台”特色活动。A社区居委会主任觉得改变僵局的机会到来了，于是主动找到Y舞蹈队队长，告知其“社区大舞台”特色活动即将召开，Y舞蹈队可以作为社区的品牌参加街道的“社区大舞台”比赛，并承诺为舞蹈队提供排练的教室。Y舞蹈队队员大都是原工作岗位上的文艺骨干，他们本身就有一种内在的表演兴趣，“社区大舞台”这样一个平台的出现，具有很强的吸引力。从2013年到2017年，Y舞蹈队已经代表社区连续4年获得了街道舞蹈类比赛第一名的荣誉，并在2015年代表街道参加区政府举办的排舞比赛，获得了优秀奖。2016年，在社区居委会向街道主动申请下，Y舞蹈队正式在街道注册备案。舞蹈队选出了队长1名，副队长2名，教练员2名，并形成一些不成文的内部规定，组织逐渐走向成熟。舞蹈队对社区居委会也不再如之前那样排斥，反而增加了一些理解。“我们的居委会主任也确实不容易，两头跑，两头都没讨到好。我们也不是一定要在早上跳，也不想影响别人，可是我们就是想告诉自己还有用，还可以跳跳舞，自娱自乐一下，那些青年人还不是要来看我们表演，我觉得他们还是很欣赏的，就是嫌我们有时候太闹了。”④

第四，社区空间争夺矛盾的化解。2016年以后，区政府“区校融合”项目的实施为A社区居委会最终解决僵局提供了条件。经过协商，街道、A社区、Y舞蹈队与区内共建高校某开放学院达成协议，Y歌舞队为学院运动会等活动提供无偿开幕式表演，作为交换，开放学院内运动场可以免费提供给Y舞蹈队使用。由于A社区与某开放学院仅有一条街的距离，Y舞蹈队欣然同意了。此后，Y舞蹈队将活动阵地转移到开放学院，并且相比之前更加主动参加到社区建设中来，成为了社区文艺活动的组织者和主体。社区居委会也尽可能地在音响设备、比赛服装、化妆、餐补、交通补助等方面为Y舞蹈队提供帮助。在我们调研之前，社区居委会主任还主动召集Y舞蹈队、社区中青年代表举行了茶话会，进一步化解了之前造成的误会与矛盾。社区中青年群体对社区居委会的工作也更加理解。

以广场舞为载体的社区中青年群体与中老年群体之间对社区中心小广场的空间争夺终于得到了解决。那么这一故事背后又反映了以居委会主任为首的社区居委会怎样的行动逻辑？矛盾解决前后，社区居委会的社会合法性又发生了怎样的改变？

四、案例表达：社区居委会的行动逻辑与合法化的增量

（一）社区居委会的行动逻辑

通过上述叙事，我们可以将社区居委会的行动逻辑归结为两条：其一，依托社区自治代表人身份，向上持续不断地反映社区实际，并请求获取街道支持；其二，依托街道“行政人”向下坚持进行协调沟通，扮演“老好人”角色。

第一，向上申请，凭借民意“倒逼”街道让步。自A社区产生空间争夺矛盾之后，社区居委会主任一直在向上反应社区实际情况，并致力于获得街道支持，在社区外围兴建一个开放广场，供居民活动。街道一直以经费紧缺为理由，告知社区居委会主任要等到经费充足时再建，但社区居委会主任深知，在行政体系之内，这种回复实际上就是一种不予批准的潜台词。尽管知道结果不会理想，但作为街道向下摊派任务的人格化承担主体，同时，作为社区自治的代表主体，社区居委会主任以此为资本坚持自己的申请，通过持续不断地申请，“倒逼”街道让步，情况终于在2016年出现转机。

第二，向下协调，依托行政权威“为民做主”。矛盾产生以来，社区居委会主任依托街道下派任务“代表人”身份，分别召集Y舞蹈队队员和中青年群体代表举行了10余次的座谈会，不断表达自己“为民做主”的坚定意志。对Y舞蹈队，社区居委会主任一方面告知他们一直在向上级打报告为他们争取场地，另一方面请求他们缩短跳舞时间。对中青年群体代表，社区居委会主任告知他们，一直在给Y舞蹈队做工作，并且在申请新的场地，一旦场地问题得到解决，双方的矛盾必然得到化解；同时，告诫他们不要越过他单方面去找舞蹈队理论、或是直接向街道上访，要相信社区居委会一定“为民做主”。在社区居委会主任两条腿走路的行动中，社区空间争夺矛盾被限制在可控的限度内，并最终得到解决。

（二）行政化对社区居委会社会合法性的增量

矛盾解决前后，社区居委会的社会合法性发生了怎样的改变？笔者认为，可以从社会合法性的三个维度意识形态、仪式与实践，窥见行政化实现了对社区居委会社会合法性的增量。

第一，意识形态的维度。意识形态是个人对事物的观点和意见，是社会存在对个人观念的影响，是社会建构的。在矛盾解决之前，尽管社区居委会主任持续不断地向上反应，但并没有获得实质性的良性结果。社区居委会主任分别召集舞蹈队队员与中青年群体代表举行座谈会，充当“老好人”角色，但并没能取得双方的信任。“他们（社区居委会）一边假意在我们（舞蹈队）和青年人（中青年群体）中协调，一边又完全听街道安排，根本就没有为社区居民办实事。”⑤矛盾解决之后，舞蹈队队员获得了更大的活动空间，中青年群体也有了更安静的生活空间，实现了双赢。此时，舞蹈队队员与中青年群体对社区居委会的看法发生了根本性改变。“他们还是用了力的，现在都搞得挺好。”⑥

第二，仪式的维度。涂尔干指出，仪式是将个人结合在一起成为一个群体的手段，仪式加强了个人和他所在群体的连结，同时仪式所产生的激动和兴奋状态可以让参与仪式的人对自己有耳目一新的感觉，可以让个人释放出充分的热情，感受到与平时完全不同的心情、宗教情绪以及对群体的认识。[20]因此，仪式对个人及其所属群体的关系、对客观世界的认识均具有重要影响，从而构成了社会合法性的重要维度。从2013年接受街道行政摊派的开办“社区大舞台”等特色活动后，社区居委会积极动员Y舞蹈队参赛，组织社区居民参与观看并评分。“社区大舞台”等文化仪式活动实际上将举办人——社区居委会、活动主体——Y舞蹈队、活动观众——社区居民（包括社区中青年群体）整合到一个文化场域中。“社区大舞台”等文化仪式活动的开展加强了社区居委会、Y舞蹈队队员以及社区居民（包括社区中青年群体）的连结。同时这样一些有意打破社区宁静的文化仪式，反而给人耳目一新的感觉，社区居委会的热心、舞蹈队的热情、观众（包括社区中青年群体）的认可也交织在了一起。从这种意义上讲，Y舞蹈队与社区中青年群体的彼此连结和理解通过文化仪式活动得以增进。

第三，实践的维度。实践具体是指社区居委会依托双重角色，为化解社区空间争夺矛盾进行的积极行动，具体包括向街道反映社区需求与实际情况；向下传达街道意见，并多次组织Y舞蹈队和中青年群体召开茶话会、协调会；搭建“社区大舞台”，动员Y舞蹈队参赛；组织社区居民（包括中青年群体）参与比赛观赏、评分。自空间争夺矛盾产生以来，社区居委会凭借其双重身份，在向上、向下的双向互动中，将行政化转化为资源，积极行动，在多年的讨价还价、协商下，矛盾终于被化解，进而获得了Y舞蹈队与社区中青年群体的相互认同。

行政化的A社区居委会通过将行政化转变为一种资源和工具，提高了自身在社区居民中的认同感，从而实现了自身合法化的增量。这也证明了笔者在文首提出的假设：行政化具有建构作用，良好的行动策略能够实现对行政化组织合法化的增量。

五、行政化对合法化：一种建构作用

通过上述叙事和讨论，笔者认为，行政化除了具有消解作用，还具有建构作用。这种建构作用主要是通过行政化主体将行政化转变为一种资源或工具。A社区的做法即是如此。社区居委会主任依托行政化角色，并将行政化作为一种资源，向上作为社区居民眼中的“政府”，积极为其争取活动空间；向下代表国家的“政府”，调节、管理、控制社区居民冲突，并使冲突控制在一定范围内，从而避免了矛盾的激化。以居委会主任为首的社区居委会的积极行动最终使得不同社区居民群体对社区居委会的认同加强了，也促进社区居委会社会合法性增量的实现和社会合法化过程的再生产。由此可见，在正确使用行政化这一资源或工具的情况下，行政化对合法化也具有一定的建构作用。

行政化在一定条件下对合法化的建构作用，正是一种与常识中“行政消解政治”观点相左的悖论。这种建构关系，主要是指行政化主体通过自身行为策略的改变，将行政化转变成一种资源或手段，进而以此为媒介实现自身社会合法性的增量和社会合法化过程的再生产。其具有两个显著特征。

第一，建构作用的治理性。要实现行政化对合法化的建构作用，需要行政化主体奉行“服务的逻辑”，而非“行政的逻辑”[21]。所谓“行政的逻辑”是指对上级政府负责，民众是可有可无甚至是缺位或离场的。在这种逻辑下，行政主体即是国家的“政府”，是脱离社会与群众的，对上负责，对下控制，不会将其社会合法性作为考虑的范畴，往往导致行政消解政治。而“服务的逻辑”就是把服务对象民众当做“顾客”来看待，民众对服务的满意度是服务评价的主要标准。在这种逻辑下，行政主体即是社会的“政府”，是扎根于社会与群众之中的，对上反馈，对下服务，自觉将民众的满意度与认同作为开展工作的考核标准，进而达致自身合法性的增量，实现行政化建构合法化。

第二，建构作用的有条件性。行政化对合法化的建构作用需要具备一定的条件。首先，行政化主体需要具备良好的服务意识，自觉将行政化作为一种服务资源，在服务中促进社会合法化过程的实现。其次，行政化转化为一种治理资源或手段，本身需要借助于一定的时机，如文中A社区空间争夺矛盾的化解得益于武汉市“区校融合”政策的执行。最后，需要良好的转化艺术。A社区书记采取“两条腿走路”的方式，将社区居委会打造成国家的“政府”与社会的“政府”的结合体，进而将行政化过程与合法化过程相统一。

六、结束语：双重变奏中的行政化与合法化

社区治理是个多元竞演的场域，是国家与社会互动的平台。国家与社会的互动往往使得行政化与合法化的纠葛扎根于社区治理场中，并纠结于社区居委会的尴尬角色中。一方面，社区居委会是国家的“政府”，是行政体制的实质末梢，奉行着行政的合理性逻辑。另一方面，社区居委会又是社会的“政府”，是社区民众自治的载体，奉行着社会的合法性逻辑。国家与社会在社区场中不同的互动方式与策略又具体表征在社区居委会的行动及其逻辑上，而社区居委会不同的行动及其逻辑又使得行政化对合法化的消解与建构关系（作用）处在不断的变奏之中，而在“强国家”与“弱社会”的实际中，消解往往强于建构。

社区治理的根本目标是实现社区治理的现代化与民主化。现代化与民主化所指向的公平、自由、认同、参与、平等、协商、合作、共享等价值，需要依托在行政化对合法化的建构作用之上。在城市社区这样一个治理场域，行政化还将持续较长一段时间，行政化与合法化始终处在不断的变奏之中，但去行政化始终是其方向所在。那么，如何在这一段较长的持续时间内，发挥行政化对合法化的建构作用，减轻甚至避免其消解作用，还有待进一步思考与研究。

注释

① 本文研究对象A社区与笔者在另一文《互赖式治理视角下社区治理结构转型研究——基于武汉市A社区C柔力球队与A社区Y歌舞队的对比分析》中的A社区为同一社区，因而对于社区居委会及Y歌舞队的描述有重复之处，特此说明。

② ③ ④ ⑤ ⑥ 来自访谈录音。