社区基金会与城市社区治理创新

徐家良

2019年10月，中国共产党十九届四中全会审议通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称十九届四中全会《决定》），其中明确提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑的社会治理体系”。在构建基层社会治理新格局的具体设想中，十九届四中全会《决定》进一步明确在健全党组织领导的前提下，要“发挥群团组织、社会组织作用……实现政府治理和社会治理、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。可见，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，党和国家高度重视社会组织的能力和作用，将其视为组织、凝聚和服务社会公众的重要载体，也是构建基层社会治理新格局的关键性力量之一。然而，在现实视野中，一部分社会组织存在治理结构不完善、专业人才缺乏、自身能力不足等问题（夏建中、张菊枝，2014），其独立性较弱，处于“依附性自主”状态（王诗宗、宋程成，2013），难以在基层社会治理中承担主体地位。因此，迫切需要挖掘能够有效参与基层社会治理的民间力量，成为沟通基层政府治理与居民自治的桥梁，实现基层社会治理体系创新发展。在诸多社会组织形态中，2008年起开始出现于国内的社区基金会因其在激发社区公益、解决社区问题、转变政府职能、推动社区合作治理等方面的重要意义而成为理想的治理参与主体（徐家良、刘春帅，2016）。一方面，中国社区基金会呈现出极为显著的政府主导特征，受到自上而下的行政驱动，与政府部门尤其是基层政府具备紧密联系，具备较高合法性（田蓉、王丽丽，2018）。另一方面，根植于基层社会的本质属性，使得社区基金会在破解社区治理困境、动员社区参与、提升社会凝聚力等方面发挥积极作用。在推动社会治理和服务重心向基层下移的过程中，作为社会资源汇聚平台的社区基金会，能够促使更多资源下沉到基层，为社区居民提供更加精准化和精细化的服务，从而最大程度配合基层社会治理格局构建。

一、社区基金会概念与功能

社区基金会作为一种新的组织形态最早出现于美国，世界上第一家社区基金会是克利夫兰社区基金会，该基金会成立于1914年，此后，社区基金会在全球范围内广泛兴起。自桃源居公益事业发展基金会2008年在民政部注册之后，我国的社区基金会以此开始发展，并受到了政府部门的广泛扶持。2014年3月深圳市出台《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》，明确提出要大力推进社区基金会建设。2014年12月上海市委、市政府在《关于进一步创新社会治理、加强基层建设的意见》中明确提出要街镇设立社区发展基金（会），为社会资金支持社会力量参与治理创造条件。此后，上海市民政局于2015年6月发布《上海社区基金会建设指引（试行）》，普陀区随之出台《普陀区社区基金会管理办法》。在政策推动下，社区基金会先后在深圳、上海、广州、北京、天津等地实现落地发展。

（一）社区基金会的概念

对于社区基金会的概念，不同的学者或者机构有着不同的认识。其中，密歇根基金会委员会认为社区基金会是一个免税的、独立的、公共支持的社会组织，是可以被看作是一个永久性筹集者，主要致力于服务某个特定的区域且该区域的民众可以长期受益，它的筹资基础是社区信任 （Council of Michigan Foundations,1998 ： 15）。在发展中国家和东欧各国，人们更常用的概念是社区发展基金会，它是“一个独立的慈善组织，致力于解决特定地区的紧迫需要、提高人们的生活质量” （ C.S.Mott Foundation，1998 ： 6）。我国学者最早提出社区基金会概念的是资中筠，她在2003年认为社区基金会是由一个地区的居民为解决本地区的问题而成立的非营利公益组织。《上海社区基金会建设指引（试行）》规定，社区基金会属于非营利性法人，它的资产主要来自自然人、法人或者其他组织捐赠；主要的目的是从事街镇公益事业、参与社区治理、推动社区健康发展。该概念其实是继承了基金会的概念，2016年新修订的《基金会管理条例》明确指出基金会“是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以开展公益慈善活动为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”。但是从两者的关系上来看，基金会与社区基金会还是存在明显的差异，主要表现在两个方面，其一，服务范围不同。一般基金会服务范围没有什么具体的限制，在国内成立的基金会既可以在某一地区开展服务，也可以在全国范围，甚至到海外进行活动；社区基金会的服务则相对聚焦于所在社区范围内，体现出较为显著的所在地属性，在我国现有体制下，社区更多是行政划分的结果，社区基金会的服务范围也主要基于其登记的行政区划而定，服务范围局限性更加突出。其二，两者的服务对象群体不同。基金会的服务群体较为多样化，既可以是特定的服务对象，具体到老人、青少年等，也可以是抽象的对象，如环境保护、文化宣传等。而社区基金会的服务群体则主要是社区居民，沿袭了社区服务范围聚焦的特性。在对象群体相对固定的前提下，服务领域则较为灵活，即凡是有助于社区发展与社区建设、提升社区生活质量的服务都可以纳入具体的实践过程。

因此，对于社区基金会的理解可以从六大特性着手：其一，社区基金会成立目的具有单一性，社区基金会致力于解决社区问题、提升社区生活质量、促进社区发展；其二，社区基金会的资源配置具有二重性，既可以作为资源的供给方，直接提供资金支持与项目资助，也可作为资源的汇集方，向社会筹集资源；其三，社区基金会的支持来源具有多元性，需要政府部门、企业、社会组织、驻区单位、社区骨干等主体的共同参与来保证其运作与发展；其四，社区基金会成员构成具有开放性，面向社区所有成员，每一位社区成员都有机会加入治理结构当中，成为理事或者监事也可作为机构志愿者，参与社区活动；其五，社区基金会的外部关系具有集合性，需要处理好各种关系，特别是与政府的关系、与居民的关系、与社区其他组织的关系、与驻区单位的关系、基金会内外部关系以及国内外关系（徐家良, 2017）；其六，社区基金会的身份具有合法性，搭建完整的法人治理结构，理事会、监事会是基本的治理形式。

基于此，可以把社区基金会概括成以下定义：是以解决社区问题、促进社区发展为目的，由社区居民、基层政府、驻区单位、社会组织等主体共同参与，向特定主体募集公共财产和提供项目资助，具有完整法人治理结构的非营利性法人。

（二）社区基金会主要功能

社区基金会既是社会组织发展的新形态，也是创新社会治理、加强基层建设的重要载体。从实践来看，目前中国的社区基金会功能发挥至少体现在以下三个方面：

其一，广泛动员资源支持社区发展。单位制逐渐解体，中国社会中的个体由单位人转变为社会人之后，失去了从单位获取基本公共服务的渠道。如何更好地为社会化的个体提供基本公共服务，让不同的主体再次组织起来，成为政府部门需要考虑的重要事项。在此种情况下，1987年民政部提出了“社区服务”的概念，召开全国社区服务工作座谈会，以此为契机标志着服务重心从单位转向了社区，2006年国务院在《关于加强和改进社区服务的工作意见》中提出了要大力推动公共服务体系建设，让公共服务覆盖到社区。伴随着社区建设的推进，基层社会治理的重心开始下沉到社区，基本公共服务与管理开始日益社区化。但是我国的社区是行政划分的结果，社区服务具有政治功利性的特征（杨淑琴、王柳丽,2010）。实际中的社区服务仍然面临着社区资源不足、资源供给与服务需求失衡的情况（严志兰、邓伟志，2014）。社区基金会的成立则可以面向社会广泛动员，吸纳社会资源注入社区发展为解决此困境提供支持。也正是借助此优势，许多社区基金会随之成立，实现社区资源的再次分配，极大地支持了社区发展。

其二，成为构建社区自治与共治的新主体。随着党的十九大明确指出要打造共建共治共享的社会治理格局，尤其是党的十九届四中全会重申这一目标之后，创新社会治理、加强基层建设已经成为各级政府的共识，而激活社区自治与共治则成为实现这一目标的重要形式。社区基金会的多重特征使其能够成为构建社区自治与共治的主体。一方面社区自治强调的是居民自我组织、自我管理、自我服务与自我教育的协商过程，社区基金会因成立于社区、服务于社区，可以很好地了解社区结构与社区痛点，具有很强合法性基础与居民互动、利益共识可以实现差异性互补（范斌、朱志伟, 2018），以此合理地引导社区居民参与，进行协商自治。另一方面社区共治强调多主体的参与和利益协调，社区基金会通过已有资源优势与项目优势动员不同的主体参与到社区发展过程，扮演政府、市场与社会相互联结的桥梁，带动社区共治。

其三，拓宽社区参与的服务平台。社区是居民生存与发展的共同体，以居民之间的紧密互动、网络链接、感情交流以及心理认同为基础，离不开居民的公共参与，这也是社区发展与社区治理直接面临的问题。现阶段社区人口的异性质决定了社区参与需要多样化，是从单位“脱域”后基层群体自治与再组织的要求（邴正、蔡禾、洪大用等, 2018 ： 20-21）。社区基金会的成立极大地拓宽了社区参与的服务平台，社区居民不仅可以参与村居委、社区组织与外来组织的服务性活动，而且还参与到社区基金会的运作与发展过程。社区居民既在社区基金会中担任理事、监事，从事社区基金会的管理，为社区发展建言献策，也以社区居民的身份参与到社区决策与社区服务过程，自主设计项目向社区基金会申请资金支持。通过参与社区基金会活动，极好地培养社区居民公共性精神，增强社区居民对社区的归属感与认同感。

二、城市社区治理创新中社区基金会的价值

现阶段，社会组织已成为社区治理创新的重要主体，而社区基金会因向社会募集资源被赋予了不同的角色。城市社区原来的社会组织基本都是服务于特定人群的组织，侧重于服务功能的实现，其他功能的发挥情况较弱，而社区基金会的成立则改变了这种组织生态，具有重要的现实价值。

（一）国家治理现代化的重要组成部分

国家治理体系与治理能力现代化是国家制度规范与执政合法性的集中体现，它最本质的核心在于提高中国共产党领导人民有效治理能力，从而提高国家治理的综合服务能力（宋世明, 2019）。2013年11月，党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为总目标。2019年10月，党的十九届四中全会在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标基础上，分成三个不同阶段目标，以此凸显了国家治理的时间性和任务有序性。社会组织是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，是创新社会治理、加强基层建设的有生力量，对社区基金会而言，此种实用价值更加明显。社区基金会具有双重属性，一方面它立足于社区开展服务活动，是社区社会组织，可动员社区居民参与社区自治与共治，另一方面它又是面向社会募集资源的财团组织，具有募集资源的合法性基础，有助于解决社区资源配置不足与不均衡的困境。社会治理现代化的最终目标努力实现美好生活的价值观以及人民对美好生活的向往（王名、李朔严，2018）。也正是基于此，社区基金会受到了各级政府的认可与推崇，2017年中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确提出要不断拓宽城乡社区治理资金筹集渠道，鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域，更是进一步为社区基金会向全国发展提供了法理基础。可以说社区基金会的出现不仅重塑基层社区治理的资金使用机制，创新社区的资源分配形式，而且合理、有序地引导居民群众参与基层治理与社区发展，现已成为国家治理体系与治理能力现代化在基层发展的重要推手。

（二）推动政府体制改革，转变政府职能

自改革开放以来，我国政府部门立足于经济体制改革与公共服务均等化进行了持续的政府体制改革与部门优化，先后进行了八次大规模机构改革，2018年进行的第8 次机构改革进一步实行了简政放权，将大量原本属于政府行政范围内的事务进行再调整，为社会组织发展与公共服务方式的变革释放了更多空间。现阶段各级政府都将转变政府职能作为行政管理体制改革、优化政府服务能力的核心内容，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，但是在实际过程中存在着与政府关系好的组织更容易获取政府转移职能的机遇，社会组织因缺少资源对政府产生更多的依赖。而社区基金会的成立不仅仅可以为其他社会组织发展提供一定的资源与支持，进行项目资助，帮助其他社会组织更好地成长，而且更容易在政府与其他社会组织之间建立平台关系，减轻社会组织对政府依赖，防止因政府转移职能而引发社会组织被行政化，社会组织从属政府（高红、王妍, 2019）。同时，社区基金会更好地改善社会组织活动生态，在为政府转移职能培育更多的社会组织的同时，也承担起转移政府职能的责任，通过与政府建立良好的组织关系将那些原本属于政府的事务转移给社区基金会。我国的社区基金会存在着政府主导、企业主导和居民主导三种类型 （徐家良、刘春帅, 2016），我国绝大多数社区基金会由政府发起，与政府保持着较为紧密的联系，能够有效承接政府委托的社区服务、社区发展、社区平台、社区自治等项目，既搭建起社区资源集聚平台，又能促进基层政府的职能转移，推动政社关系的和谐发展。

（三）创新社区治理模式

社区是社会治理的基本单元。在社会主要矛盾发生深刻变化的当下，需要不断创新社区治理模式。传统的社区治理模式更多是以单位制社区、老旧小区为基础，政府自上而下地进行社区管理。这类模式虽然具有较好的治理效力，但基本由政府及附属组织主导进行，社会力量参与不足，社会组织与居民的主体性没有充分地体现出来。而社区基金会的成立改变了现有的社区治理模式，它立足于社区，以解决本社区问题为先导，在社区基金会的价值倡导与组织下，社区自治与社区共治得到进一步发展，改变社区现有的资源分配模式，让更多的社会力量参与到社区服务与发展中，是政府、社会组织以及社区双向嵌入的重要支持者（王名、张雪，2019）。社区基金会通过项目招投标、职能转移方式吸引其他社会组织在社区内开展服务，不断丰富社区服务内容与服务体系，让社区居民享受到更好的社区服务。同时，社区基金会为社区资源的整合与社区公益服务体系的建立提供了更好的契机，充分整合社区慈善超市、社会组织服务中心、公益基地以及其他社区公益资源，推动社区治理自治与共治。

（四）开拓社区资源新平台

社区资源包括物质资源、人力资源、组织资源、文化教育资源、社会资本等（杨贵华，2010）。在社区的日常实际运作过程中，居民的需求具有多样性和层次性，而政府购买服务资金以及社区外部资源的投向及使用一般都有着较为严格的限定，社区仅依赖外部资源难以回应日趋多样化的需求（胡小军、朱健刚，2018）。在此情况下，社区基金会的意义和作用得以凸显，开拓了社区资源新平台，优化了社区资源配置。社区基金会作为在地的资源募集整合机构，动员在地社区的力量、挖掘在地社区的各类有形资源和无形资源，从社区居民自身、本地企业、政府等多方渠道筹集资金和其他支持资源，进而服务在地社区的多元发展需求和推动在地社区公益生态的可持续发展。社区基金会还可作为社区人力资源的聚合平台，通过理事会吸纳不同专业背景人士，包括街道社区党政领导、社工师、企业家、律师、会计师等多方成员，组成能力匹配度高、社会关系网络丰富的治理结构。以上海陆家嘴社区公益基金会为例，其理事长为知名媒体金融中心总经理，理事成员涵盖大型公司董事长、大型基金会负责人、街道辖区内若干银行管理者以及一批街道工作人员和居委会主任等，成分多元、社会动员影响力广泛，通过社会创新促进社区资源的再流动，提高居民福祉，解决社会问题，为陆家嘴社区公益基金会乃至整个陆家嘴街道发展起到了积极作用。

（五）建设社区共同体

社区基金会通过推进社区慈善事业发展，有利于建设社区共同体。中国慈善事业发展，离不开多种力量的支持和合作，这一点在社区层面体现得尤为明显。在城市化进程中，出现了一批资本、服务等各种资源大量集中的商务区、住宅区，与同一街道、同一社区内资源匮乏区域相互交织的局面，这种不平衡、碎片化、相互隔离的社区空间结构需要现代慈善事业进行一定程度的弥补和再平衡。社区社会组织功能丰富，类型层次多样，完善社会组织体系可以更好地服务于社区慈善事业、建设社区共同体（徐家良、王昱晨，2019）。社区基金会通过在社区内部进行资源的再分配过程，促使社区资源由高收入群体向低收入群体转移，在现有公共财政无法满足社会多样化需求的情况下，为弱势群体提供服务，增强他们对社区的归属感和认同感。在提供救助和服务的同时，传递慈善价值理念，指导社区成员的慈善活动，通过相关慈善理念影响被帮助者，使其自立自强，使更多的社区居民参与到社区慈善，以慈善为抓手不断增强社区共同体意识，逐渐建构起符合社区自身特色的社区共同体。

三、社区基金会的发展思路

社区基金会在推动基层自治、开拓社会资源、提升共同体凝聚力等领域逐步发挥重要作用，成为基层社会治理的可靠参与主体。为进一步激活社区基金会发展潜力，给予社区基金会充分成长空间，推动其在城市社区治理创新层面可持续地提供动能，扩散创新实践，需要引导社区基金会遵从下列轨迹，理顺思路，争取实现新一轮的健康发展。

（一）理顺基金会与政府关系，明确定位与角色

在现有的社区基金会发展过程中，政府对于社区基金会发挥着非常重要的作用，这是因为政府仍然会影响着社会资源的调配与流通，特别是在现在的社区基金会生态中政府发起的社区基金会已经成为主流，政府的态度决定着社区基金会发展的空间大小。政府在社区基金会中的作用发挥主要体现在两个方面：一方面以街镇为代表的基层政府推动着社区基金会的成立，他们为社区基金会提供原始资金，社区基金会筹资和项目推行也是以政府为先导进行的。为此，社区基金会要正确处理好与政府的关系，既要避免政府全力控制社区基金会，社区基金会被行政化或者体制化，成为政府的二级下属部门；也要避免社区基金会与政府的分离，过度地强调自主性管理，独立性运作，而失去政府这一主要支持供给者。政府扮演好在社区基金会中的特殊角色，主动通过阶段性放权由直接管理转向间接指导与监管，让社区基金会发挥好链接政府与其他社会力量的桥梁，走向伙伴互助性合作。

（二）理事会发挥积极作用，构建有效的治理结构

社区基金会是基于特定的社区服务目标，由社区居民发起而成立的非营利性法人。在现有慈善法律制度环境下，社区基金会需要有理事会与监事会，保持法人治理结构的完整性，特别是理事会的设定直接影响到社区基金会的功能发挥。从实践中看，现有的社区基金会都具有比较完整的理事会，理事人员身份涉及政府工作人员、社会组织代表、企业以及社区居民。但是各理事没有充分发挥相应的作用，更多的是象征性地出席理事会。从全球范围来看，现阶段发展比较好的社区基金会，如美国的硅谷社区基金会筹款超过千亿美元，重要经验之一是各理事发挥相应作用。理事不仅参与社区基金会管理，进行科学决策，而且还为社区基金会筹资，形成筹资共同体。中国现有的社区基金会发展需要进一步明确理事的职责，让理事了解社区基金会的日常管理，发挥理事所具有的社会资源优势，让不同的理事都可以在各自的领域为社区基金会发展或者筹资提供资源支持，让现有的社区基金会资产实现保值增值。

（三）动员社区居民广泛参与，培育公共精神

从总体来看，回应社区需求，解决社区问题，促进社区发展一直都是社区基金会发展与筹集资源的重要目标，也得到社区基金会管理者与各界的认可。但这一目标的实现需要更多的社区参与，现有的社区基金会仍然没有有效地动员居民参与社区发展，需要倡导“公民有序参与，进行赋权”（托马斯, 2005 ： 20）。其一，进行社区动员与社区宣传，让更多的社区居民参与到社区过程。现阶段的社区基金会知名度较低，社区居民不了解，甚至有些社区居民根本不知道社区基金会的存在，需要做出进一步的社区动员与社区宣传，扩展社区基金会的社区影响力。其二，发掘社区骨干参与，吸纳更多的精英参与。这些精英既可以是政治精英、经济精英，也可以是社会组织精英，让更多的退休骨干参与到社区公益服务，重点吸纳这些具有公益精神的社区居民进入到理事会与监事会，增强他们对社区的认同感。其三，社区基金会将志愿服务与项目服务有机结合起来，做好捐赠人服务。社区基金会的存在改变了传统的社区居民参与方式，社区居民可以将自己的时间、资金交给社区基金会，实现过程性追踪、方便管理。社区基金会根据社区居民的参与情况与捐赠意愿做好服务工作，合理分配社区基金会志愿服务与项目投资上的比例。除此之外，社区基金会需要及时做好信息公开，让基金会信息披露进社区、进楼宇，以此可以让社区居民看到社区基金会具体的运作过程与实效，增强对社区基金会的信任感。通过多方式参与让社区居民更好地组织起来，有助于公共精神的培养。

（四）加强特色创新，走向全面发展

社区基金会作为一种新的慈善组织形态，既有社区组织的群众基础，也有财团组织筹资的合法性，需要在内部构建起科学合理的治理结构，在外部处理好与各类组织的关系，才能更好地发挥社区基金会的价值。基于此，社区基金会需要采取一系列创新举措。首先，让社区基金会进行实体化运作，配备专职的秘书长处理各种社会事务，进行组织网络关系的构建，做好社区基金会专职秘书长的福利保障，从而使组织日常运作走向专业化。其次，以项目为抓手，不断地创新项目开展的形式，打造品牌化服务项目，在做好社区居民需求调研工作的基础上明确社区基金会项目开展的服务清单、资源清单以及项目清单，优化满足那些需求量大、比较迫切的服务项目，不断地运用新的服务理念、项目形式，并为每个项目设置相应标识，通过公益与商业结合的方式进行运作。最后，开拓社区基金会的业务范围，以社区为基础，适时引入慈善信托。社区基金会可以作为受托人为社区内的其他主体提供信托支持，将慈善捐赠与慈善信托结合，为特定的社区居民提供持续性的服务。社区基金会是一个社会组织，更是一个社区参与平台，需要不断整合辖区内的各类服务资源，将社区居民、社会组织、群众团体、驻区单位等资源有序整合，为多主体参与和互动提供服务平台。

社区基金会作为城市治理创新的有效方式，在解决社区资源配置不均衡、化解居民参与不足的困境等方面发挥着积极作用。创新既是对原有体制的改革与优化，也是对社会多元主体间的利益协调与再分配，社区基金会通过关系构建与平台搭建很好地促进政府、市场与社会组织三方共建共治共享，适应我国现有社会治理格局的客观要求，推动国家治理现代化在基层的有序实现，有助于中国特色基层社会治理体系建设。