市域社会治理现代化的理论认知与实现途径

姜晓萍 董家鸣

党的十九届四中全会确定了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的新时代要求，并提出了“社会治理体系”“社会治理共同体”“市域社会治理现代化”等富有时代意义和价值目标的新概念和新任务。其中将“加快推进市域社会治理现代化”作为构建基层社会治理新格局的重要内容。这需要我们对从认识论的视角解析市域社会治理的概念、内涵与特点，用系统论的思维解构市域社会治理的影响因素和关键环节，用实践观指导行动探索实现市域社会治理现代化的有效途径。

一、市域社会治理的理论认知

在社会流动日益加速、社会互动日益频繁、社会结构日趋复杂、社会分化日趋加剧的时代，如何用新时代中国特色社会主义思想指导市域社会治理实践，如何回应党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出的“加快推进市域社会治理现代化”，这需要我们首先从理论上厘清市域社会治理现代化的概念与内涵，了解其时代价值与意义。

（一）市域社会治理的概念及其特点

市域社会治理是与城市社会治理有内在联系而又具有独特内涵的新概念。一方面城市社会治理是市域社会治理的核心内容，因为城市的底色就是以人口、空间、生活为核心要素的社会场域，故城市治理的关键是社会治理。另一方面市域社会治理不仅仅限于城市社会治理，还要涵括市域范围内的整体性社会关系协调、社会行为规范、社会矛盾化解、社会治安防控、社会风险应对、公共安全保障等，以解决社会问题，促进社会公正、保持社会稳定。其概念至少包含以下内容：市域社会治理在物理空间上指城市行政管辖的全部地域，自上世纪八十年代市管县体制改革在全国范围内推行开始，市域概念中理应包含地级市城区及其下辖的县级市，因此市域社会治理的空间维度包括城区社会治理和乡村社会治理；在治理主体上，市域社会治理突出市级层面在该地域社会治理过程中“主导者”角色和“统筹性”功能，有利于市级层面更加充分发挥自身的政策执行及再推动能力、资源整合及再分配能力，因此市域社会治理的主体层级维度特指市级统领、区县负责、乡镇联动；在治理方式上，市域社会治理既强调系统治理、依法治理，也重视综合治理，源头治理，主张在市域场景内发挥多元主体协同作用，针对不同的社会问题采取多样化的治理方式，推动社会融合和凝聚，促进社会和谐发展。因此市域社会治理的机制维度指多层级主体协同，多样化路径互动，全方位要素集成，全员化社会参与；在治理理念上，市域社会治理以实现城乡居民美好生活为目标，致力于破解城乡社会治理的二元结构，强调以“市域”为范畴，通过整体性治理消解城乡社会分治带来的社会不公和社会进步差距。因此市域社会治理的价值维度指向城乡社会均衡发展、公平正义。

市域社会治理具备以下特点。集成性：市域社会治理是集成城乡社会治理的整体工程，也是各种要素聚集的有机生态系统，政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”治理缺一不可，系统治理理念贯穿城区治理为核心带动乡村治理的全过程；联动性：城区与乡村是市域社会治理现代化的一体两面，城区的发展带动着乡村的发展，城区的治理影响着乡村的治理，与此同时，乡村的发展支撑着城市的发展，乡村的治理启发着城区的治理，市域社会治理需要在分类治理基础上实行融合治理；双重性：首先体现在城区的社群多元化与乡村的邻里同质化之间、城乡的二元矛盾与市域的一元空间的双重张力，这不仅增加了市域社会治理体系构建的难度，也增加了同一治理语境下社会矛盾发生的可能性，其次体现在发展与治理的双重需求上，必须处理好科学发展与有效治理的关系；枢纽性：市域社会治理既要承接中央关于国家治理的制度安排，又要横向对接自身治理实践，还要向下启发、指导更为基层的社会治理现实，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。

（二）市域社会治理现代化的时代意义

市域社会治理是国家治理体系现代化重要基石。市域社会治理是国家治理的缩影，市域治理能力影响着国家治理能力现代化的水平。市域社会治理是城市社会治理与农村社会治理的融合体。市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，是链接国家治理体系宏大研究与城乡社区微观叙事的中观治理维度。

市域社会治理是城乡社会融合发展的基本。在很长一段时间内，我们强调增长导向型的城市治理模式，通过产业集聚吸引农民工进城，生产要素在城镇快速集聚，城市规模快速扩张，经济发展整体效率提升，这种治理模式衍生出城乡公共资源配置不均衡、基本公共服务承载力不足、农民工社会福利权流失等社会问题。市域社会治理现代化强调价值诉求与工具理性结合，在以人民为中心的理念指导下，打造具有“中国特色、时代特征、市域特点的社会治理新模式”。这种城乡统筹考虑、融合治理的民生导向型治理模式强调共建共享，力图人人有责、人人尽责、人人享有，追求社会和谐，注重协调发展过程中的各种利益关系、化解各种矛盾，努力实现经济建设与社会建设的统一，实现城区与乡村的齐头并进、同频共振。

市域社会治理是有效化解社会矛盾的基础。随着全世界范围内城市化进程的不断加速，越来越多的农村转移人口向城市集聚，生产生活要素的扩充与膨胀随之而来，物理空间的相对固定性、公共资源的有限性、城市人口的灵活性、生活需求的多元性加剧了“城市”与“人”之间的矛盾，与此同时，农村家庭的空心化、人口的老龄化、土地资源的限制化衍生了“乡村”与“人”之间的矛盾，“共同享有美好生活”的愿景受到多重矛盾的威胁，这激发了对“人民安居乐业、社会安定有序”的共同需求。城市化进程需要“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”来调和这种社会矛盾，市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级。

二、市域社会治理现代化的关键因素

（一）市域社会治理现代化的基本内涵

市域社会治理是以实现城乡居民共同的美好生活为目标，在市域范围内统筹城市与乡村的多元主体，在兼顾城市与乡村特点的基础上，完善公共服务，化解社会矛盾，促进社会公平，建立城乡联动、城乡互动、城乡驱动的和谐有序、持续发展的基层社会治理格局的过程。其内涵应该包括以下几个方面：

以美好生活为目标。“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路”是中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势之一，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益多层次、多样化的需求连接着人民的获得感、幸福感和安全感，市域社会治理现代化必然是以人民为中心的社会治理，必然是全心全意为人民服务的现代化，一切以维护人民的利益为根本，人民对美好生活的向往就是市域社会治理现代化的奋斗目标。

以多元组织为主体。随着城乡社会生活的日益复杂，传统的单中心管控模式显然无法有效应对城乡社会矛盾的多变化和社会风险的不确定性。变“单兵作战”为“兵团协作”，充分利用不同组织的角色优势，在党组织的领导下实现组织联动、资源联用、服务联做。只有依赖政府、市场、社会、居民构成协作网络，实现协同行动，通过平等、公正的协商与利益调和才能及时进行社会调适，防范社会排斥，增强社会凝聚，从而及时协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾。党的十九届四中全会也把“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”作为加强和创新社会治理的重要途径。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是实现国家治理能力和治理体系现代化的必经之路。

以公共服务为核心。诱发社会风险的深层次原因是社会建设滞后和公共服务供给不足引发的收入分配结构不合理、贫富分化严重、社会不公平感等社会“负能量”。公共服务的合理有效供给不仅仅是向社会成员提供基本生存与发展需求的民生建设，还是城乡公民社会权利平等实现的法治建设，更是形成多元主体协同互动的社会治理格局的社会建设。市域社会治理现代化是城乡共建、服务共享、社会共治的格局形成的过程，以公共服务为核心，才有可能从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。

以社会质量为关键。所谓社会质量，是社会各个环节、各种运动和各种因素自我组织的程度。市域社会治理现代化必然要经历一个变“为民做主”为“让民做主”最终走向“由民自主”的过程，在这一过程中民主法治是基、公平正义是柱、安定有序是梁，人的发展与尊严是顶，共同构建起社会质量的大厦，其稳固程度直接体现着社会团结、社会凝聚、社会融入的程度。依法维护公民的合理权利、保障普通公民平等参与社会治理的机会、促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，构建起以党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系是提升社会质量，推动市域社会治理现代化的必然发展趋势。

（二）市域社会治理现代化的关键环节

市域社会治理现代化的全面推进是一项社会系统工程，以系统论的视角来看，市域社会治理中各要素必然存在相互依存、相互支撑、相互渗透的关系，这一有机整体中的关键环节必然贯穿市域社会治理现代化的全过程。

第一，市域社会治理现代化要以公共需求为导向。市域公共需求的多量性与多样性，决定市域社会治理的复杂性与艰巨性。针对城乡不同群体的公共需求，构建市域社会治理的各项子系统，基本形成居民诉求表达——居民利益保障——居民权利实现——居民需求满足的良性循环，其核心要义在于尊重民意、维护民权、实现民主、赢得民心。以居民生活改善为根本目的，不单纯追求规模速度，更关注城市化进程中城乡居民普遍生活质量的提高，最大可能性地满足合理的居民需求，以适应城乡不同群体在城乡不同场域中的生存需求、发展需求和幸福需求等。

第二，市域社会治理现代化要以社会承载力为基础。社会承载力是指区域内的公共设施、政府服务、社会服务以及基本公共服务对人口及经济社会活动的承载能力。社会承载力的下限是城乡发展的基础，上限则是城乡发展的边界。通过合理开发区域生态、集约利用公共资源、优化美化公共环境、完善基础设施、保障公共安全、有效精准提供公共服务，有机结合社会承载力的物质层面与非物质层面，提升市域社会治理对人口及经济社会活动的吸纳力、包容力、影响力、辐射力和带动力，以保证市域社会治理现代化的可持续发展。

第三，市域社会治理现代化以创新社会治理系统为核心。由传统模式向现代化迈进的过程中，社会治理系统的更新是市域社会治理的运行保障，是市域社会治理体系和治理能力走向现代化的核心。这需要重塑多元协同的社会治理新格局，搭建顶层设计能够有效带动具体实施的治理结构，完善目标层、制度层、路径层、监测层的具体内容，形成多向度的市域社会治理战略系统。在这一系统中，始终以建设具有良序善治、活力迸发、幸福生活、永续发展的中国特色市域社会治理新格局，推进治理体系和治理能力现代化为目标；围绕依法治理、系统治理、智慧治理、精准治理四大理念开展制度设计；以党统筹全局能力为核心，通过培养、强化、提升政府治理能力、市场监管能力、社会协同能力、公共服务能力、交通治理能力、环境治理能力、风险治理能力在内的关键治理能力来保障社会治理现代化的实施路径；构建治理主体维度、治理机制维度、治理内容维度、治理质量维度为主要内容的市域治理体系与治理能力评估，监测市域社会现代化进程。

第四，市域社会治理现代化要以社会力量支持为关键。党的十九届四中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序”，这要求我们消解原有的链条式治理结构，充分调动党组织、政府、市场主体和各种社会力量共同参与到社会治理中来，拓展更立体的社会治理空间、吸引更广泛的社会治理力量、发展更全面的社会事业、完善更系统的社会福利、建设更自主的社会组织，在城乡场域中完成社会聚力、激发社会活力、形成社会合力，构建社会力量支持体系，既加速市域社会治理现代化过程，也为国家治理体系和治理能力现代化积累社会力量。

三、市域社会治理现代化的实现路径

党的十九届四中全会强调要“加快推进市域社会治理现代化”，这表明我们现行的市域社会治理体系和治理能力还不能适应国家治理现代化的要求。在治理主体方面，政府在社会领域的“还权赋能”依然不足，如何更好地培育社会组织、激发市场活力、引入社会力量在今后一段时间内仍将是市域社会治理现代化的主要内容之一；在治理模式方面，信息技术的发展给推进市域社会治理现代化带来便利的同时，也可能出现“形式大于内容”的尴尬局面，如何善用治理工具将是未来可能出现的新的治理难题；在治理内容方面，随着市域社会治理情境的不断丰富和扩充，必然还会经历一个社会矛盾剧增又趋于平缓的过程，现有的市域社会治理现代化内容将面临进一步的修正和完善；在治理层次方面，如何改善市域社会治理中所包含的城乡二元社会治理不平衡问题亦是可能面临的治理困境。这就要求我们加快探索市域治理现代化的有效路径。

（一）以社区治理为基础，增强居民的幸福感，实现“微治理”。

实践证明，社区作为一个人从家庭迈入社会的初始空间，已经成为社会治理建构得以实现的基础。社区作为社会的基本构成单元，是社会治理的重要平台和载体。社区治理是加强和改进市域社会治理现代化的固本之策，把人民对美好生活的向往作为社区治理的奋斗目标，高质量推进城乡社区治理，推动市域发展从经济逻辑回归人本逻辑，从生产导向转向生活导向，使社会治理的成效更多、更好、更公平地惠及全体人民，建设居民环境优化、服务能力提升、社区治理深化、居民民主自治、社会组织培育、社区文化繁荣的现代化社区。第一，实现对居民多样化、多层次、个性化服务的精准供给，推进品质社区建设，以社区服务完善城乡服务。第二，探索社区治理的内生动力机制，激发和引导社区的创造力和发展活力，推进活力社区建设，以社区活力带动城乡发展。第三，将绿色宜居、生态舒适纳入社区建设必备环节，推进美丽社区建设，以社区生态优化城乡生态。第四，将社会主义核心价值观和中华优秀传统文化融入自治，推进人文社区建设，以社区向上向善向美的精神培育城乡精神。第五，完善社区自治体系，优化社会治理参与形式与过程，确保社区参与规范，推进和谐社区建设，以社区品质体现城乡品质。

（二）以多元协同格局为保障，增强居民的主体感，实现“协治理”。

市域社会治理走向现代化的过程必然伴随着治理重心由经济发展向社会治理转型，原有的主体相对单一的社会治理格局天然缺失对多变、突发的社会问题进行迅速反应的能力，缺乏对复杂、综合的社会现实样样回应的精力和资源，正如党的十九届四中全会提出的构建基层社会治理新格局，我们迫切需要构建多元协同的社会治理新格局。第一，构建党建引领格局，提升党统筹城乡治理能力，发挥党组织统合性治理功能是推进市域社会治理现代化的政党逻辑。以多维立体“大党建”格局重塑市域社会治理整体性，以完善科学严谨“大党建”机制重塑城乡社会治理规范性，以创新城乡基层“党建+”体系重塑市域社会治理有效性。第二，完善责任体系，提升政府市政治理能力。市政层面实现从“条块分割”到“纵横联动”的转变，市场层面实现从“职能监管”到“战略监管”的转变，社会层面实现从“单兵作战”到“社会共治”的转变。第三，优化成长环境，提升社会组织协同能力。完善社会组织体系，构建社会组织发展的良性生态系统，长远规划社会组织在市域社会治理中角色定位的政策框架；培育社会力量新型合作模式，最大限度地利用社会力量的“聚合力”；发展现代化的社会组织，不断降低社会组织对政府的依赖性，探索社会组织自生发展的路径与机制。第四，增强主体意识，提升居民自治参与能力。唤醒公民参与市域社会治理的意识，提升公民自治能力；创造平等化的利益表达权利格局，构筑合理化的利益表达渠道；健全规范有序的公众参与机制，建立健全市民政治决策参与的制度性平台，最大限度地增加市民对公共政策的认同和支持。

（三）以公共服务承载力为核心，提升居民的获得感，实现“善治理”。

当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，居民对城乡基本公共服务有了新的要求和期待。市域社会治理现代化对公共服务供给的要求由“供给能够满足社会不同群体诉求的基本公共服务”上升至“供给充分满足社会不同群体需要的优质化、均衡化公共服务”，提升居民的获得感。第一，出台具有预测性的公共服务资源配置政策，通过技术手段对未来人口趋势、城乡空间发展可能等作出预测，建立与公共服务需求总量增长趋势相适应的社会治理资源分配政策体系。第二，优化均衡性的公共服务资源配置结构，统筹考虑市域总体规划的发展思路,强化城乡各级党委、政府公共服务资源配置责任，积极吸纳社会自治组织、公民志愿群体参与公共服务供给过程，提升资源配置的有效性、优化资源供给的均衡性。第三，完善科学化的公共服务资源配置体系，运用城乡空间规划、数理统计分析等专业知识，在政策目标设定或政策内容设计上注重公民诉求的多元化，重点突出基础教育资源优质性、社会就业资源充足性、医疗卫生资源可及性。

（四）以智慧城市为依托，增强居民的大数据感，实现“巧治理”。

治理工具的数字化简化了治理信息处理的过程，但与此同时，这带来的实际空间与虚拟空间的交叠进一步加大了市域社会治理的难度。新一轮以大数据、云平台和物联网等为技术支撑的数据化治理工具彻底改变了市域社会治理“智慧化”的内涵。智慧城市是一种城市可持续发展的创新理念与创新实践，是改革城乡管理体制、完善城乡治理机制、实现市域社会治理现代化的新理念和新路径。第一，建设共享型的市域公共资源大数据库，以统一的技术标准规范整理市域范围内人、地、事、物、组织等各项基础数据资源，解决长期以来多部门间纵向分割、横向不通的信息化孤岛问题。第二，建设精细化的市域公共服务感知系统，形成精准化的市域公共服务供给链条，同步公共需求采集平台、电子政务云平台、公共服务数据平台，推动公共服务感知形式由传统的“面对面”向智慧“键对键”转变，实现公共服务资源的“优质投放”与“精准使用”。第三，建设网络状的市域公共安全行动协作团队，实现通信网、互联网、物联网“三网联动”，实现问题接收、协同处理、移动追踪、处理反馈、信息发布“一条龙”通道，实现智慧化追踪“底数清、情况明、责任实、反应快”的体系构建。第四，建设交互式的市域社会治理云平台，推行决策的“数据驱动”模式，建立健全社会治理的技术支持机制，完善智慧感知、描述性机制、评估预测机制、治理规范机制、互动沟通机制，搭建起“网格化治理，精细化服务，信息化支撑，社会化参与”的全面的社会治理新平台。