促进战略性新兴产业发展的土地政策体系设计——概评《战略性新兴产业土地政策研究——以湖北省为例》

徐顽强

新时代要实现我国经济高质量发展要求，加快推进产业转型，发展战略性新兴产业是促进产业转型升级、实施创新驱动战略的必然选择。党的十九大报告中指出，建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”为深入推进战略性新兴产业发展提供了坚实的理论支撑。土地是战略性新兴产业发展的基本载体和生产要素。战略性新兴产业涉及行业众多，新业态、新模式不断涌现，其发展要“落地生根”，对土地政策的配套需求也必然是崭新且系统化的。

土地数量、土地类型的供需数量和结构双重矛盾问题，以及配套政策制订的精准性、阶段性和系统性问题，是制约战略性新兴产业深化发展的供给侧现实瓶颈。中南民族大学饶映雪博士长期致力于公共政策研究，敏锐捕捉战略性新兴产业土地政策问题，组织武汉大学刘天乔博士、湖北经济学院戴德艺博士等相关研究人员进行系统研究，出版了《战略性新兴产业土地政策研究——以湖北省为例》，以理论模型和典型实证结合的形式，全面回答了土地政策通过什么路径促进战略性新兴产业发展、战略性新兴产业土地政策的实施绩效如何，以及促进战略性新兴产业发展的土地政策体系应如何建构等三个主要问题。

一、系统揭示了土地政策促进战略性新兴产业发展的传导机制

本书对土地政策的类型、土地政策促进战略性新兴发展的传导体系构成、传导路径和传导时滞机理的系统阐述作了创新性探索，奠定了土地政策决策的坚实基础。土地政策通过公共政策的杠杆效应改善土地生产力、优化资源配置，从而促进经济总量增长和产业结构升级。该书将土地政策系统划分为价格政策、利用政策、供应政策、税收政策和监管政策。土地价格政策直接影响土地供需，并对土地市场起到合理规范的作用；土地利用政策通过土地利用规划的制定、执行和全过程用途管制来调整土地市场；差别化的土地供应政策可有效发挥对不同产业的调控作用，引导土地资源流向战略性新兴产业。土地税收政策以税收杠杆形式调节土地收益分配，引导产业升级，促进新兴产业节约集约利用土地；土地监督政策主要通过法律手段对土地关系进行利用和保护，从而规范产业用地行为。

该书将战略性新兴产业土地政策的传导过程细分为经济变量传导过程和微观主体传导过程两个方面。经济变量传导过程可概括为：政策工具——操作目标——中间目标——最终目标。土地政策的微观主体传导过程可概括为：由土地市场的参与者——微观主体的行为选择变化改变经济变量来实现。按传导渠道划分，土地政策的传导机制主要有两大类：行政命令传导型和市场机制传导型。土地政策的传导路径体系中包含土地政策的主体、客体、介体、载体、环体。战略性新兴产业土地政策从前期制定到后期执行的过程，由于土地传导路径体系从启动、运行到实施过程中相互关联、相互作用，在时间维度和层级维度上均会产生时滞，表现为内部时滞和外部时滞两种形式。内部时滞主要发生在土地政策制定前期和中期，与政策制定部门和管理部门对经济形势发展、产业结构调整的预见能力、政策调研和制定的效率等有很大关系。土地政策的外部时滞主要发生在土地政策制定后期，指政策制定部门和管理部门采取实际行动到产生预期效果为止的时间消耗。

二、以湖北省实证建立了战略性新兴产业土地政策效应评估的典型范式

在系统梳理战略性新兴产业用地特征、土地政策作用机理的基础上，本书采用CD模型分析了土地政策对湖北省战略性新兴产业发展的影响程度。CD模型定义高新技术产业年总产值为因变量，土地政策为核心变量、GDP增速、R&D人员全时当量、技术市场成效额、高新技术产业企业数、工业企业R&D经费内部支出、财政收入为控制变量，研究土地政策对新兴产业发展的影响。研究结果表明，土地政策变量和湖北省高新技术产业总产值相关性显著，变量拟合系数符号为正，说明土地政策与湖北省战略性新兴产业发展呈正相关关系，土地政策主要通过不同的政策工具发挥其宏观调控的功能，湖北省土地政策的制定越有针对性、执行力度越强，湖北省的高新技术产业总产值越大，以此来衡量的湖北省战略性新兴产业发展情况也越好。

该书结合土地政策对战略性新兴产业发展影响的实证模型检验和理论模型模拟，将土地政策对战略性新兴产业发展的影响效应分为四种基本类型，即产量产值增长效应、资源优化配置效应、产业集聚效应，以及政策联动效应。其中，产量产值增长效应反映于生产函数的输出增长和供需曲线的均衡量增长。资源的优化配置效应反映在两个方面：一是多元化用地供应降低战略性新兴产业企业用地成本，提升了资源配置效率；二是战略性新兴产业用地空间结构与产业结构改善过程协同并进，优化了资源配置效率。产业集聚效应反映于战略性新兴产业用地的集中布局产生空间集聚效应，以及区域财税政策激发产业集聚集效应。政策联动效应则由战略性新兴产业特征所决定。战略性新兴产业是产出效应、产业联动性较强的行业，在经济、社会、生态环境效应方面具有显著的正外部性和溢出效应，其产生的综合收益要大于产业自身收益，通过土地政策配套，能够有效促进产业发展，实现更高的社会、经济综合效益。此外，土地财政税收、金融政策创新的联动包括战略性新兴产业用地开发、利用过程中的财税制度创新，投融资、信托、租赁、抵押、贴现、保险、证券化等金融产品、制度的创新，实现其他土地政策与财政税收、金融政策的融合和联动，促进战略性新兴产业发展。

三、明确提出了完善战略性新兴产业土地政策体系建设的建议

该书对土地政策传导机制、土地政策影响机理和影效应开展的系统理论和实证研究结果，为完善战略性新兴产业土地政策体系建设提供了有力支撑。在此基础上，结合国内外战略性新兴产业土地政策经验，从土地政策传导过程中的规划、供地、审批、批后监管、后评估等关键节点建立全方位、循环式土地政策支撑体系，形成不同环节土地管理的差异化组合，制订针对新兴产业发展的用地指导方案，并从统筹产业调整和用地规划、创新差异化土地供应政策、实施土地税收政策调控、完善低效用地退出机制、规范土地监管政策、形成多方联动机制等方面提出政策建议。

该书从土地政策支撑体系框架建设到具体实施策略提出七项具体政策建议：一是系统构建政策支撑框架体系，立足差异化进入、过程动态管理、更新退出三个基本模块，构建包含产业调整、用地规划、供应统筹、土地审批、服务配套、批后监管、效益评估、用地退出等全面、动态的政策体系框架；二是统筹产业调整和用地规划，以产业调整引领用地规划，确立有效的土地利用规划方案，保证土地利用和城市规划以及湖北省战略性产业发展规划之间的协调性，提升战略性新兴产业用地的政策层次；三是创新差异化土地供应政策，以保障产业结构调整为核心目标，实施差异化土地供应，保证土地资源配置适应其产业发展规律，以实现综合效益最大化，通过价格调节、供地优惠等政策措施加强产业培育；四是实施土地税收政策调控，从土地占有环节对战略新兴产业企业设置产业用地目录，视情况征收使用税，以统筹的产业政策为引导，实施差异化土地税收政策，引导产业转型；五是完善用地更新、退出机制，及时建立健全低效工业用地退出机制，定期实施动态化跟踪评估、细化考核指标、明晰督办考核标准，实施多种方式的更新、退出措施；六是规范土地监管政策，完善多元化监管，建立部门联动机制，实施共同监管；七是建立多方联动机制，在政策制订和执行过程中充分考虑各方的需求，建立影响各方的激励、约束机制，促成土地政策向有利于战略性新兴产业发展的方向发展，并根据战略性新兴产业的不同行业特点和不同发展阶段用地特征，增强政策间的协调性。

该书在研究主题的现势性、研究内容的系统性和成果的政策指导性方面，与其他相关著作相比具备显著特色。该书以促进战略性新兴产业发展目标，清晰描绘了土地政策支撑体系建设的科学路线图，是近年来土地政策研究领域的力作之一。我们相信，在新时代社会主义建设任务战略转型的关键时期，以该书为代表的一系列土地政策优秀研究成果的面世，必将实质性推动我国战略性新兴产业的繁荣，实现我国经济体系的高质量发展。