以人民为中心的中国精准扶贫机制构建逻辑与路径再造

张立伟，王政武

（1.内蒙古社会科学院 杂志社，内蒙古 呼和浩特 010010；2.《改革与战略》杂志社，广西 南宁 530022；3.广西社科联 马克思主义理论研究与工程建设基地，广西 南宁 530022）

人类社会发展的过程就是人类追求自身发展和自我解放的过程，一切经济活动和社会活动都应围绕促进人的全面自由发展来展开，这是经济发展的前提，也是经济发展的目的。以人民为中心的发展思想强调人民的主体性、人民共建和人民共享，这是对中国以往传统物本导向的经济发展模式的反思和纠偏，是对中国未来经济发展指导思想的确立，旨在通过推进以人民为导向的经济社会改革，构建人与经济、社会、自然协调发展的格局，从更实质层面推进人的全面自由发展进程。[1]精准扶贫及其向精准脱贫的跃进，是中国消除贫困、改善民生、实现共同富裕和全面建成小康社会的国家战略，在本质上高度体现着经济发展以人民为中心的目标导向，是落实怎么样以人民为中心和保证发展成果由人民共享的具体实践、重要途径。中国精准扶贫机制和模式要在以人民为中心发展思想指导下进行新的调整和优化，在如何更好地落实发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享等方面进行机制创新和模式再造，把人民作为贫困治理的最根本推动力、最持久动力和最终受益主体，推动精准扶贫向精准脱贫、科学防贫和有效抗贫转变并在实践中得到贯彻落实。

一、中国社会主义市场经济发展要坚持以人民为中心

“人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。”“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感……”①参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。这与马克思主义政治经济学的特有品质、根本立场、基本原则是相一致的，体现了马克思主义政治经济学的基本原理，是中国共产党领导中国人民在社会主义经济发展实践中形成、总结和提炼出来的集体智慧的结晶。中国是社会主义国家，要把坚持人民主体地位、实现共同富裕和每个人的全面自由发展放在第一位。马克思主义政治经济学以生产关系为研究对象，通过研究资本、劳动、价值的运动关系，揭示了价值规律和剩余价值规律，指出劳动产品是劳动者辛勤劳动的结晶，广大劳动者才是社会财富的真正创造者，人民在社会生产活动中具有主体性地位，[2]并揭示了社会主义是一种高于资本主义的社会形态并最终取代资本主义的人类社会发展规律。

（一）发展为了人民：以实现人民共同富裕和每个人的全面自由发展为最高价值目标

经济发展与人的发展的关系的核心体现为，经济发展的目的是什么，经济发展与人的发展孰为主体、孰为从属地位。以人民为中心发展思想提出“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的；要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点……使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。这是对经济发展与人的发展的关系的科学总结和高度提炼。关于经济发展的人民目的性问题，马克思曾指出，“过去的一切运动都是少数人或为少数人谋利益的运动，无产阶级的运动是大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[3]“社会生产的最终目的不是财富的增加，社会生产效率的提高是为自由时间的增大，而自由时间是人用于能力与个性全面自由发展的时间。财富的生产只是满足人自身的需要，是手段，人的能力与个性全面自由发展才是最终目的。”[4]马克思主义的相关论述也表明，马克思主义始终把人作为出发点和归宿点，人民是历史的创造者，人民创造历史的活动目的在于人的自由而全面的发展。[5]人类社会的历史是自己创造的，社会发展必须以人的发展为中心，社会发展只有坚持人发展的目的导向性，才能真正有利于实现人的全面发展。[6]中国共产党带领中国人民之所以能够建立社会主义新中国，创建富强、民主、文明的社会主义国家，并且跃升为世界第二大经济体，根本原因就在于这一切社会实践活动都是在尊重人、依靠人、发展人的条件下开展的，是为维护和实现最广大人民群众的根本利益进行的，即是为了“让人民有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，让孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”[7]正如毛泽东指出的那样：“我们是以占全人口百分之九十以上的最广大群众的目前利益和将来利益的统一为出发点的。”[8]而且，自人类产生以来经济发展就一直为人的发展服务，虽然由于社会生产条件和生产力发展水平的制约及相关因素的影响，在不同社会发展阶段、不同区域和不同群体，人所获得的生存和发展的条件和发展水平会出现不同的差异，这并不是对经济发展服务于人的发展的否定，只不过是人在发展过程中的阶段性或者特殊性表现。当前，中国正在大力推进社会主义市场经济发展，但经济发展的目的始终没有变，[9]始终是围绕实现全体人民共同富裕和人的全面自由发展来不断推进社会生产活动的。

（二）发展依靠人民：人民参与社会生产活动是实现以人民为中心发展的最大动力和根本前提

坚持发展依靠人民是马克思主义唯物史观和实践观的核心要旨，是建设中国特色社会主义事业、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的客观要求，也是亿万人民群众共同创造社会主义事业的基础。[10]经济发展坚持以人民为中心，必须做到共建共享，其中共建是基础，共享是目的。劳动、劳动对象和劳动资料是人类进行生产活动必备的三大要素，三者之间并不是平等的关系，人类社会的生产活动也并不是这三个生产要素的简单机械组合，起主导作用的是劳动即劳动者这个要素，通过劳动者把其他要素结合起来才能够进行社会性的生产活动。人作为生产力中最活跃、最革命的因素，对生产力发展具有决定性作用，离开了劳动者，劳动活动无法进行，社会生产力也不能发展。马克思正是通过发现、揭示资本主义社会靠剥削工人榨取剩余价值，将劳动产品和社会财富的创造归功于广大劳动者，从而确立人民在生产活动中的创造地位的。[2]列宁、毛泽东和邓小平等也充分肯定了人民在社会生产和历史发展中的作用，他们分别指出，“全人类的首要的生产力就是工人，劳动者”；[11]“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”；[12]“历史是人民群众创造的”。[13]中国共产党成立以来，尊重人民、尊重劳动、尊重人民主体地位等思想一直贯穿于中国革命和社会主义建设的整个过程，而且逐渐成熟、日臻丰富和完善，成为进行一切社会生产活动的重要理念和指导思想。以习近平同志为核心的党中央结合马克思主义政治经济学和中国特色社会主义实践进一步总结、提升了以人民为中心的发展思想，并正式写入“十三五”发展规划。在中国社会主义经济发展实践中，坚持依靠人民就是要激发广大人民群众参与生产发展的积极性、主动性和创造性，挖掘人民的巨大潜能，让人民真正成为发展的动力。重点是要进一步建立健全有利于实现以人民为中心经济发展的社会生产关系，深化教育机制体制改革，提升社会成员的知识水平和劳动技能；完善就业制度和收入分配制度，尽可能保证具有就业能力和就业意愿的社会成员都能够相对公平地获得参与社会生产的机会与条件；推进社会公共服务均等化，创造平等发展、才能发挥的公平环境，让广大人民群众有机会、有能力参与社会生产实践，形成广大人民群众个体能动性、自觉性、实践性的高度统一。

（三）发展成果人民共享：检验以人民为中心经济发展的最高标准

与以人民为中心经济发展、特别是发展成果由人民共享相对立的是以新自由主义经济学为代表的西方经济学倡导的资本收益最大化。西方经济学认为，利润最大化作为企业开展经济生产最终目标的本质永远不会改变，其主要通过剥削劳动者劳动力价值来实现。正是在这一理念的误导下，长期以来中国的社会主义经济发展出现了过度追求经济发展规模和经济增长效率、人的发展让渡于经济发展的现象，导致一部分人的发展被不同程度异化，巨额的教育成本、医疗成本、就业成本、住房成本、养老成本等严重限制了人发展的空间，环境污染、生态环境恶化、资源枯竭阻碍了人与自然、社会协调发展等问题也以前所未有的损害程度充斥于经济社会和人发展的整个过程。上述问题严重颠倒了人的发展与经济发展的关系，以至于经济发展背离了服务于人的发展的本质规定。以人民为中心的经济发展就是要纠正物本导向的经济发展模式，把人的综合能力与素质的提高，人的需求的满足，人生存和发展条件的优化与空间的扩大，人与自然、社会、经济、政治、文化协调发展可持续性的增强等作为一切社会经济活动的出发点和落脚点，使人民有更多的获得感，提高人民对经济发展成果的共享度和可持续性，这是衡量以为民为中心经济发展的最高标准。

二、精准扶贫是以人民为中心经济发展的具体实践

农村贫困是全球性话题，贫困治理也就成为世界各国长期致力解决的重要问题。中国有计划、有组织、大规模开展的国家扶贫工作始于20世纪80年代中期，先后经历了贫困县扶贫、集中连片特困地区区域性扶贫等阶段。2013年11月，习近平在湘西考察时提出了“精准扶贫”的概念，由此中国扶贫工作开始进入精准扶贫的攻坚阶段。

精准扶贫是一种更精细的治贫方式，它通过对贫困家庭和人口有针对性帮扶，消除导致贫困的各种因素和障碍，增强自主发展能力，达到可持续脱贫的目标。[14]改革开放以来，虽然中国经济发展实现了快速稳定增长，经济总量居世界第二，生产力发展水平和人民生活水平日益提高，人民物质和精神需求不断满足，但仍然面临着贫富差距悬殊，城乡差距扩大，人生存和发展条件破坏严重，不同群体拥有权利、资源差异大等诸多问题。特别是中国仍然有7000 多万贫困者生活在革命老区、集中连片贫困地区、大石山区、少数民族聚居区、边境地区或生态脆弱区。[15]这些地区自然资源贫乏、生态环境脆弱、生存条件恶劣、基础设施落后、产业发展严重滞后、信息闭塞、教育和医疗等社会事业发展程度低，贫困程度深，自我发展能力弱，扶贫开发成本高、难度大，是精准扶贫“最难啃的骨头”。[16]中国是人民当家做主的社会主义国家，必须大力发展社会生产力，消除剥削与两极分化，最终实现共同富裕。困地区的贫困人民群众是人民的有机部分，发展依靠人民，发展成果如果不能实现人民共享，那么这样的发展就不是为人民的发展，也不符合社会主义发展的目的。为了提高精准扶贫成效，党中央多次对此进行部署，习近平提出精准扶贫要做到“六个精准”和实现“五个一批”，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批”。2015年党的十八届五中全会提出了从精准扶贫到精准脱贫转变的战略规划；中共中央、国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确精准脱贫总体要求和具体部署实施方略；同年11月，习近平在中央工作会议中，习近平强调“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效”“坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”。[17]可见，精准扶贫具有长期性、复杂性和艰巨性，要在原来扶贫开发工作成果的基础上，通过更加精细化的扶贫方式，由原来的“漫灌式”扶贫转向“滴灌式”帮扶、由政府主导转向以政府为主导的多元主体共同参与、由扶贫资金覆盖转向扶贫资源综合治理、由解决经济收入问题转向实现全面建成小康社会，做到不落一村一户，“真扶贫”“扶真贫”“真脱贫”。精准扶贫扶贫目标、扶贫方式、扶贫内容的创新和丰富，扶贫机制的完善，扶贫参与度的扩大等体现了中国精准扶贫思路的调整、方式的转变和机制的完善，其最终目的在于改善贫困地区人民群众的生活环境、生活条件，挖掘他们的潜能，调动他们参与社会生产的积极性、主动性和创造性，提高他们的能力素质和生活水平，让更多人实现共同富裕，加快全面建成小康社会的进程。由此可见，精准扶贫已经成为解决中国贫困地区人民群众生存和发展问题的国家战略，以及促进人民共享经济发展成果、最终实现共同富裕和全面建成小康社会的关键途径。特别是精准脱贫战略目标的提出，更加强调了脱贫目标的实现性、脱贫措施的有效性、脱贫对象的认同性、脱贫效果的稳定性、脱贫主体的人民性。[18]这高度表明，精准扶贫是中国社会主义经济发展过程中为绝大多数人谋利益、为最广大人民群众实现共同富裕、全面建成小康社会的发展过程和具体实践，这与以人民为中心发展思想的为了人民、依靠人民和发展成果人民共享的本真及社会主义的本质目的具有高度契合性。它既是实现以人民为中心经济发展需要解决的重要问题，同时又要切实成为真正保障贫困地区人民群众享受发展成果的科学机制，而能不能实现精准脱贫、精准脱贫的效果如何又极大地影响着人民共享经济发展成果的程度，拷问着以人民为中心经济发展的实际落实。

三、坚持人民主体性：中国精准扶贫有效开展的基础和前提

以人民为中心的经济发展必须坚持共建共享的原则，而共建是共享的前提和保障，不能共建就无法实现共享。精准扶贫旨在消除贫困、改善民生、实现共同富裕，具有长期性、艰巨性、复杂性等特征，需要重点解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、外部扶持与自主脱贫转化、扶贫成果共享等问题，其核心体现为是不是坚持人民主体地位，有没有发挥人民积极性与创造性，能不能让人民共享发展成果。然而，这些问题在精准扶贫过程中都没有得到有效解决，或者理应做得更好却没有做到。

（一）贫困者在精准扶贫中的主体地位被政府错代

在精准扶贫工作中，人民特别是贫困者应该也必须成为扶贫主体，发挥主体和中坚作用。正如习近平指出的，“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。没有比人更高的山，没有比脚更长的路”。[17]从以人民为中心的发展思想来看，人民共享必须坚持共建原则并以之为前提，做到人人参与，人人尽力，人人享有。贯彻落实以人民为中心的发展思想必须把贫困者作为实现其脱贫致富的主体和关键，要充分挖掘贫困者的潜能，把贫困者的积极性、主动性、创造性转化为推进精准扶贫的内生动力和实现精准脱贫的根本保证。现实的问题是，由于政府承担着发展地方经济、维护社会稳定和实现共同富裕等多重责任，而且拥有丰富的公共权力、行政资源可以借此调动社会资源开展扶贫工作，政府的职能和社会属性已经事实地掩盖或是误导了其和贫困者在精准扶贫工作中的地位与关系，使政府在精准扶贫中形成了极为高度的话语权，而本应处于主导地位的贫困者却被置于从属地位，贫困者自身脱贫致富的积极性、主动性和创造性因为不当帮扶而被不同程度消弭，甚至产生过度依赖政府或社会帮扶的思想和行为，这些现象的存在相当普遍。在这样一种扶贫模式下，简单的物质型“输血式”扶贫、扶贫成效失真、扶贫寻租、扶贫精英捕获[19]等问题时而发生，导致扶贫作假、扶贫贪腐、“以贫困为荣”等顽疾难以根除。2015年，轰动全国的广西马山县扶贫造假案发生的重要原因之一就是扶贫过程中政府过于强调和充当为扶贫工作的主体作用，而忽视了真实贫困者和社会力量的参与权、知情权和监督权。当然，主张人民群众特别是贫困者在精准扶贫中的主体作用，不是否定、排斥更不是放弃政府的功能，而是强调要更加重视并更好发挥人民群众在精准扶贫中的各种潜能，让人民群众在扶贫对象识别、扶贫政策制定、扶贫项目确定、扶贫产品服务供给、扶贫效果考核等方面享有更多知情权、决策权和监督权，构建精准扶贫的良好生态。

（二）扶贫精准度拷问精准扶贫成效

扶持谁、怎么扶等是考量扶贫精准度的重要方面。扶贫谁就是扶贫对象要精准，要把真正贫困的、符合扶贫标准的贫困者都纳入精准扶贫的范畴；扶什么就是根据贫困地区和贫困者的实际贫困情况及真实需求提供与之相对应的产品或服务，创造脱贫的有利条件，真正做到“真扶贫、扶真贫”。随着精准扶贫战略的深入实施，特别是贫困瞄准单位由大片区、贫困县到贫困区、贫困户的递进，扶贫方式由以贴息贷款为主的信贷扶贫计划到区域开发计划相结合的拓展，扶贫主体由政府的绝对主导到政府主导下的政府、社会、社区等多元主体参与的延伸，精准扶贫的人民元素日益显著，扶贫精准度和有效性较之以前进步明显。但由于多种因素的影响，应扶未扶、“扶富不扶贫”、扶贫内容与贫困者真实诉求有偏差等问题还存在相当普遍性。整体上来看，当前的精准扶贫工作实施的是自上而下的模式，扶贫对象识别采用的是规模控制的方式，这种方式主要是各省份按照2013年农民人均收入2736 元的国家农村扶贫识别标准以及2013年国家统计局调查总队发布的乡村人口数量和低收入人口发生率，将贫困者识别规模按到市到县、到乡到村的方式逐级分解。[19]应当说，这种方式具有较强的务实性，但由于精准扶贫工作成效是地方政府领导干部的重要考核内容，出于政绩的需要，一些地方政府在实际指标分配中往往采取以往的向扶贫工作重点村倾斜的方式，如此一来原来的非重点村以及分布在经济基础较好村的贫困户则被排斥在外。另外一个客观事实是，不同区域因经济基础的差异，贫困户和贫困者的分布率、贫困程度是不同的，如果按照统一的指标分配，一些贫困程度更深的贫困者也可能会因分布在经济水平更落后的地区而被漏出。扶贫内容与贫困者真实诉求的偏差也是影响扶贫精准度的重要方面。精准扶贫的实践表明，政府自上而下的扶贫方式已经事实地出现不同区域的扶贫政策、扶贫内容和扶贫力度具有较强的趋同性、甚至是一致性，由此便产生了一些扶贫内容与贫困村、贫困者真实需求契合性不高等现象，“真扶贫、扶真贫”的问题难以落实。

（三）外部“输血”扶贫与内生脱贫能力失衡问题突出

扶贫方式由以贴息贷款为主的信贷扶贫计划到由资金支持、产业发展、农户教育与培训、基础设施建设、公共服务体系建设等同步推进，彰显出了精准扶贫较之以往扶贫方式的进步和以人民为中心的深化。但不容否认的事实是，对于大部分地区而言，“输血式”扶贫的思维和行为仍然占据主体地位，这是以往扶贫方式惯性思维、政府职能转变不到位、资金与人力资源局限以及贫困者惰性思想等多种因素共同作用的结果。特别是在中国长期以来实行的以追求经济规模扩大和经济增长效率的经济发展思维影响下，一些地方政府更多强调的是经济增长速度，而对贫困地区、贫困村和贫困者脱贫具有更强内生力的可持续生计，自我发展能力，产业发展条件，公共服务建设，教育、医疗、文化、住房等方面重视不足。实践证明，这种片面强调依靠经济增长推动扶贫脱贫的模式难以为继，它只能带来短期性的、表面上的效果，无法根治贫困之顽疾达到真正的脱贫。

四、以人民为中心的精准扶贫机制再造的逻辑和路向

精准扶贫作为中国扶贫开发的重要战略和改善民生、消除贫困的促进与保障机制，其实施效果与扶贫对象的识别精准度、扶贫对象需求满足度、扶贫对象的扶贫参与度、扶贫资金落实与使用情况、扶贫成效评价监管等密切相关。面对精准扶贫过程中部分地区出现的人民参与度不高、扶贫内容与扶贫对象真实需求矛盾、贫困者扶贫依赖性过强等问题，中国精准扶贫只有坚持以人民为中心发展思想为指导，真正体现和保障人民群众的主体性，构建贫困者自主脱贫内生机制和共享成果保障机制，促进精准扶贫政府供给推动机制转向贫困者需求拉动机制，中国精准扶贫才能够获得更好成效，做到“真扶贫”“扶真贫”“真脱贫”。

（一）构建以人民为主体的精准扶贫多元共建模式

精准扶贫必须树立坚持人民群众主体地位的科学理念，这是落实以人民为中心发展思想、坚持人民共建与人民共享的基本前提；是促进扶贫开发由物质脱贫向物质精神脱贫，外部救助脱贫向自主治贫、防贫、抗贫跃进的内生力量；更是实现共享富裕和社会主义本质的根本要求。以人民为主体的精准扶贫模式必须把贫困地区人民群众特别是贫困者作为精准扶贫政策制定的参与者、过程的监督者、成效评价考核的执行者。（1）人民群众要参与精准扶贫政策的制定。落实习近平总书记提出的精准扶贫的“六个精准”的基础和前提就是要保证人民群众在精准扶贫政策的制定中有充分的参与权。脱离了人民群众的参与，过度依靠政府自上而下简单通过所谓的“调查评估测算”或者是“一厢情愿”方式制定的扶贫政策难以全面反映贫困者的真实状态，难以做到对象识别精准、项目安排精准、因村派人精准、资金使用精准、措施到户精准、脱贫成效精准。政府在精准扶贫工作中的角色应当是，根据扶贫的实际需要，利用自身拥有的公共权力、行政资源等制定行之有效的制度政策，处理好政府与社会组织、社区等相关之间的关系，组织、发动、引导、支持各种力量参与精准扶贫，形成政府主导的、多元主体共同参与的精准扶贫工作机制。因此，应通过选举、推荐等方式把贫困者代表吸纳到精准扶贫政策制定者队伍中来，赋予贫困者扶贫政策知情权，扶贫对象核定权、审批权，扶贫项目选择权，引导、鼓励和支持贫困者发出自己的声音，并认真对待和积极接纳，做到精准扶贫真正对人民负责，确保精准扶贫行为与贫困者基本利益相一致，贫困者早日脱贫、有效脱贫、永不返贫。（2）人民群众要全程监督精准扶贫过程。广大人民群众对精准扶贫的监督既是他们的自有权利，又是保证精准扶贫工作精准化、成效化、长效化的根本保证。因此，要积极拓宽人民群众监督精准扶贫的渠道与平台，这种监督应该体现出全程性、透明性、灵活性、动态性，覆盖到精准识别、精准帮扶、精准管理、精准监督等环节，通过人民群众的全程监督增强精准扶贫的公平性、公正性、科学性，使其真正起到预防扶贫异化、找准致贫原因、盯紧扶贫项目、提高扶贫成效的作用。（3）人民群众是检验精准扶贫成效的权威标准。精准扶贫成效考核要跳出静态的、僵化的考核指标，不能简单以扶贫投入资金、扶贫项目数量、扶贫人数规模、扶贫检查次数等作为考核的量化指标，而是要把广大人民群众的实际生活状态、人民群众对生活的满足程度、人民群众美好生活需求满足的可持续性等作为最高、最权威的标尺。

（二）建立以制度脱贫为核心的贫困者自主脱贫的内生机制和共享成果保障机制

精准脱贫是对精准扶贫的强化和提升，是推动精准扶贫共建共享再度跃进的战略转换。比较而言，精准扶贫是精准脱贫的基础，精准脱贫比精准扶贫具有更深刻的内涵和更高的要求。过度依赖资金救助、外部支持的方式并不是也难以达到精准扶贫的真正目的，这只是农村贫困治理、促进全民共同富裕、实现全面建成小康社会目标的前期基础和具体途径。因此，完全寄托于政府和社会并不能真正实现脱贫，更关键的是要找准致贫根源，改变和消除贫困的动力，增强脱贫的信心，彻底解决贫困者的能力贫困问题，努力做到习近平总书记提出的“摆脱贫困，一定要找到‘内生动力’”；[20]“……要把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用”。[21]因此，精准扶贫要真正实现精准脱贫的目标，最关键的是要通过完善相关制度机制，培育和提高贫困者治贫、脱贫、防贫的能动意识和自主发展能力，让他们有机会、有能力参与社会生产，进而获得保障其生存和发展所需的资金和条件，在没有外部资金支持依然能够通过自身劳动创造出保障自身及其家庭成员生存和发展的条件。这才是真正脱贫，也才能够防止贫困者再次“返贫”和真正享受到经济发展的成果。从贫困者致贫原因和自主脱贫的条件来看，贫困者贫困的最直接的表现就是物质匮乏，而物质匮乏的深层次根源即为获取物质资源的机会、能力以及获取这种能力的权利的缺失，[22]再进一步就是没有完善的制度来保障他们获得提高可行能力的权利或者是公平获得提高可能能力的权利。从这个意义上说，在精准扶贫的战略机制中，物质脱贫、能力脱贫、权利脱贫和制度脱贫四者是依次递进和深化的关系，前者贫困是后者贫困形成的基础，解决前者的贫困要从后者脱贫寻求突破。当然，自然资源禀赋也是造成贫困者贫困需要注意的因素，但相比而言，对于人的可行能力、思维观念、生活方式等的影响，社会制度比自然资源禀赋发挥着更为显著的作用。而且事实上，中国农村贫困现象的产生与长期存在，就是中国场域下实行的明显倾斜于城市的城乡二元制度的结果和产物。[23]这就需要改革和创新精准扶贫的思维、理念和方式，优化制度安排，促进城乡制度供给均衡，消除导致农村贫困的不良制度，建立贫困者自主脱贫的内生机制和共享成果保证机制，实现精准扶贫由外部带动转变为内部驱动。第一，加强思想宣传教育，增强贫困者治贫、脱贫、防贫的意识和能动性。精准脱贫的治贫方式要由“输血”战略转向“造血”战略，把经济扶贫、思想扶贫和能力扶贫深度结合。首先是要转变贫困地区人民群众长期以来形成的强烈的乡土观念、“等靠要”的懒惰性思想，教育和鼓励人民群众增强脱贫的意识和信心，发扬自立自强、艰苦奋斗、顽强拼搏的精神，增强贫困群体脱贫致富的积极性与主动性，提高治贫、脱贫和防贫的能动性。第二，发展贫困地区基础教育和技能培训，提高贫困人口自我发展能力。落后的农村教育及农村群众受教育程度低是导致农村贫困群体发展能力偏低的重要因素，要加强贫困地区的基础教育和技能培训，根据农村、农业、农民发展的需要，完善贫困地区基础教育、技能培训的引资、投资机制，拓宽投资渠道，加大投资力度，提高投资成效。第三，建立健全贫困地区公共服务供给机制，推进城乡公共服务资源配置合理化。要加大对贫困地区的财政转移支付力度，建立健全财政资金流向贫困地区的激励机制、导向机制，促进城乡公共财政支付平衡，加强贫困地区教育文化、医疗卫生、基础生产、生活设施等建设，促进贫困地区人民群众享受到更加公平、公正的受教育权利、医疗卫生权利、养老权利，进而提高他们的知识水平和综合技能等能力，增强治贫、防贫能力。

（三）精准扶贫政府供给推动机制要向贫困者需求拉动机制转变

在精准扶贫过程中真正落实以人民为中心的发展思想，应使贫困者呈现出以下状态：获得真正参与扶贫开发的机会；扶贫开发过程中具有一定决策权、监督权；扶贫方式和扶贫内容具有自主选择权；能够共享扶贫成果即成为精准扶贫受益主体并实现真正脱贫。中国各地精准扶贫基本实行的是政府主导型的供给推动机制，即扶贫对象识别按照政府的既定标准进行界定，扶贫方式和扶贫项目由政府资助供给，扶贫成效以政府制定的绩效考核标准进行评定……这种政府供给型精准扶贫机制的弊端在于其能够产生贫困群体识别不全面、扶贫资源供给浪费且与贫困者真实需求契合度不够高、扶贫方式共性化与贫困者差异化需求矛盾、贫困者扶贫共建参与不充分等问题。这就需要推进精准扶贫机制由政府供给推动向贫困者需求响应转换，以真正响应贫困者需求并使之成为脱贫主体。贫困者需求响应机制是一种以广大贫困者及其所在社区的基本需求为出发点，能够让贫困者及其所在社区有效参与、扶贫资源供给与贫困者真实需求高度契合并且扶贫方式为贫困者乐意接受、扶贫成果真正普惠于贫困者的精准扶贫的制度安排。[24]相较于政府供给推动机制，这种需求拉动型或需求订单型的精准扶贫机制的优势在于两个方面。一是贫困者对扶贫开发的主体性更强、参与度更深。他们不但是精准扶贫项目的参与者，而且还是项目的决策者、实施者和受益者。在扶贫开发过程中，贫困者对于实施什么项目、以什么方式实施、实施的时间和进度安排、项目如何管理、项目成果如何分配等具有较高的选择权和决定权。二是扶贫精准度更高，有利于提高精准扶贫资源配置效率。由于贫困者需求响应机制本身就是把贫困者作为扶贫开发的主体，他们对谁是真正的贫困者、贫困程度、致贫原因等具有更高的话语权。精准扶贫过程中所要解决的主要困难、问题或者项目由贫困者及其所在社区提出并确定，这能够更准确地反应贫困地区的实际困难和贫困者的真实需求，体现出了不同贫困者及其社区需求的差异性和边缘贫困群体的兼顾性，有利于避免政府供给推动机制下可能产生对贫困者及其社区多样性和需求差异性的忽略，以及边缘贫困群体的排斥等问题、进而有利于提高精准扶贫资源的配置效率并由此降低扶贫成本。贫困者需求响应机制的建立要达到以下条件。第一，贫困者要充分、准确了解精准扶贫的政策、贫困条件界定、贫困指标分配、产品与服务信息供给、成效评价考核机制等内容，这是贫困者根据精准扶贫政策提出自身需求的前提。这就需要建立从中央到省、市、县、乡镇、村屯、组（社区）的垂直一体化的信息传达和宣传通道，保证政策和相关信息的准确、快速流通，这也是强化精准扶贫监管的重要方面。第二，建立贫困者与精准扶贫资源出资主体信息反馈与需求响应的双向通道。贫困者及其社区要有能够进行需求表达的有效平台，精准扶贫资源出资主体要能够及时、迅速地掌握贫困者的真实需求，以便形成更多主体参与的精准扶贫格局。第三，建立贫困者需求的评估论证机制。对于重大或特殊项目，政府和有关部门要组织相关专家进行专项论证和评估，确保项目实施的可能性和价值。