慈善组织参与养老服务救助问题研究

段祥伟

一、研究背景和意义

（一）研究背景

1.我国人口老龄化的严峻形势

随着改革开放的不断深入，我国经济实力不断增强，人民生活水平不断提高，可以说人口老龄化现状和发展趋势是我国特色社会主义制度的优越性的体现；但老龄化社会的矛盾也日益凸显，亟需得到有效应对。例如，政府在离退休职工养老金和福利费的财政支出持续增加；老龄人口呈高龄化趋势，家庭小型化、空巢化现象突出，老年人在居家养老、医疗保障、护理照料、精神文化生活等方面的需求呈现井喷式发展。然而，无论是政府还是市场均未能及时满足人民群众在这一方面的新期待。

2.我国养老服务救助明显不足

2014年颁布实施的《社会救助暂行办法》规定了最低生活保障制度、特困人员供养制度等社会救助制度，但未能明确规定“养老服务救助”制度。随着人口老龄化程度的加剧，在养老服务市场还未充分发展、老年人长期照护需求日益增加的前提下，确立养老服务救助制度是解决当前“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的有益制度创举。

“养老服务需求”是老年人最基本的需求，也是最核心的需求。但“养老服务救助需求”并不完全等同于“老年人救助需求”，目前的社会救助对象认定实质上仍然是以“经济收入”和“家庭财产状况”等“经济上认定”为核心，但有些空巢老年人由于经济状况相对宽裕，或者法定义务抚养人、扶养人有能力尽其义务却由于种种原因未能尽其义务等原因，民政部门无法将这些老年人纳入到救助保障范围。但这一部分老年人也是养老服务救助的需求方，尤其是长期照护服务的需求方。例如有些老年人的子女长期定居国外，这些老年人又是能够按时领取退休金、高龄津贴等资金的空巢老年人，由于经济状况相对较好，不足以将其纳入到政府救助范围，但其经济状况也不足以购买养老所需的相应服务。

另外，在当前养老服务业发展不平衡、不充分的情况下，“有钱”不一定能够解决多层次、多样化的“养老”服务需求。老年人随着身体机能的不断退化，对养老服务的需求也随之变化。目前国内还未制定老年人失能程度（或养老服务救助等级）评估的国家标准，而且社会救助的动态监控系统又具有一定的滞后性，这就给养老服务救助的精准识别造成一定困难。无论是目前的学界，还是实操层面，往往将“养老服务救助”与“老年人救助”相混淆，其结果是要么“眉毛胡子一把抓”造成资源浪费，要么“忽略不计”造成“应保未保”。

（二）研究意义

国内学界讨论“老年人救助”的较多，但专门聚焦于“养老服务救助”这一问题的较少。笔者于2019年4月15日在中国知网上检索后发现，研究当今养老问题并将“养老服务救助”设定为关键词的文章为0 篇，将“养老救助”一词设定为关键词的学术论文仅有3 篇。随着我国老龄化程度的进一步加剧和新时代的要求，需要充分认识到发展养老服务救助的重要意义，进一步厘清“养老救助”这一概念，尤其是要避免与“老年人救助”相混淆。

1.发展多元共治理论和社会建构理论

发展多元共治理论，在中国特色社会主义进入新时代的今天，在我国社会治理和国家治理能力现代化发展的进程中，有着中国特色的多元共治制度是我国社会治理的一项重要制度创新。当前，在我国发展和完善多元共治制度有其必要性和优越性。“共治实际上是多元主体通过协商、博弈与合作的机制相互融合，在相互融合的过程中，彼此的边界和利益被完全打碎，一个代表共同利益的结果呈现出来。这个结果无法瓜分，它是所有主体共同拥有的，与所有主体的利益相联系，辐射所有的主体，有效避免了搭便车行为（王名、蔡志鸿、王春婷，2014：19）。”2014年3月5日，李克强总理在《2014年国务院政府工作报告》中首次提出：“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。……更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。”这是对我国以往社会治理实践的总结，也是对新形势下社会治理实践的新要求。2014年5月1日起正式施行的《社会救助暂行办法》第七条明确规定：“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。”《社会救助暂行办法》第十章对社会力量参与社会救助的方式，社会力量参与社会救助享有的各项财政补贴、税收优惠、费用减免等政策作了详细规定。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，指出社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，要重点培育和优先发展包括公益慈善类、城乡社区服务类在内的四类社会组织。本文旨在专门研究当前社会背景下的慈善组织参与老年人养老服务救助的问题，为进一步发展和完善多元共治制度提供支撑。

发展社会建构理论。第二次世界大战后形成的结构功能主义社会学理论侧重对社会系统的制度性结构进行功能分析，主张用功能分析方法认识和说明整个社会体系和社会制度之间的关系，认为社会生活之所以能维持下去,是因为社会找到了合适的手段(结构)去满足人类的需要(功能)，其最重要的理论是社会均衡论（瑞泽尔，2018：66-87）。根据社会均衡论和社会冲突理论，发生社会冲突或者社会不可持续发展必然是由于社会结构和功能的不均衡发展所导致（瑞泽尔，2018：89）。从政治学上来说，任何一个科学发展的政治统治集团都有义务发挥自己的政治统治功能，通过多种形式的治理、管理手段，更好地分配社会资源、平衡社会利益、解决社会矛盾，从而创造更多的政治合法性资源，以巩固自己的执政地位。本文通过探讨当前老龄化程度日益深化背景下的社会现状和主要矛盾，以期能够通过政策理论研究，更好地完善相关社会政策工具箱，尽可能释放社会力量的积极性主动性，建构和完善更加科学的机制，更好地分配社会资源、平衡社会利益、解决社会矛盾，更好地解决当前新时代背景下的相关慈善组织管理、养老服务、社会救助等现实问题，为更好地实现两个一百年奋斗目标提供理论支撑。

2.探索提升国家治理能力和社会治理能力，为应对老龄化社会提供支撑

以人民为中心的发展理念是中国共产党治国理政的核心价值取向，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标（习近平，2017：44）。”而老年人社会救助政策聚焦于符合救助政策的的老年人的物质生活保障问题，随着社会的发展、物价的上涨、多样化的养老需求涌现等因素的出现，当养老需求高于政府提供的老年人物质生活保障水平时，物质生活保障制度就不一定能够及时满足一部分老年人的养老需求，而保障标准的调整、普惠性救助服务的政策制定和提供需要一定的周期。而慈善组织作为社会力量，具有民间性、灵活性、机动性，围绕的是“慈善养老”问题，关注的群体包括由于种种原因没有被纳入到现行社会救助体系保障下的那一部分需要养老救助的老年人。

另外，同步推进社会治理是建设现代化经济体系的客观需要（刘家强、彭家瑞、鲁勇等，2018：3）。要同时兼顾好经济发展、社会发展及福利政策，否则贫富差距逐渐拉大会导致个体的局部矛盾发展到群体性、阶层性矛盾，“社会治理就是把社会当作一个有机整体，通过运用多种手段，积极化解社会矛盾，对社会的经济、政治、文化与社会事务进行统筹管理，使社会各个系统协调有序、良性运行的过程（刘家强、彭家瑞、鲁勇等，2018：5）。”积极探讨社会力量参与养老服务救助，贯彻习近平总书记重要讲话精神，确保政策有效落实，提升国家治理能力和社会治理能力的一项有利举措。

总之，一般语境下的老年人救助是指对老年人的物质救助，而养老服务救助则包含对老年人物质救助、长期照护服务等内容，并以实现人口红利、提升老年人“获得感”“幸福感”“安全感”，让老年人有尊严地度过晚年等老龄化社会目标为目的。鼓励和发展慈善组织参与养老服务救助，给有养老服务救助需求的老年人提供多元化救济途径，是政府兜底保障的有益补充，使老年人在养老服务救助方面有更多的选择性。

二、慈善组织参与养老服务救助的合法性分析

无论是从慈善组织参与养老服务救助的理论基础来看，还是以现代社会救助伦理为视角，从社会救助的内涵、对象、责任主体等方面考察，慈善组织参与社会救助都具有正当性和合法性。

（一）从慈善组织参与养老服务救助的理论基础来看

慈善组织参与养老服务救助的理论基础有很多，囿于篇幅，本文着重介绍习近平总书记关于民政民生的重要论述、马克思主义人的社会性理论、市场失灵与政府失灵理论。

1.习近平总书关于记民政民生的重要论述

党的十八大以来，习近平总书记为核心的党中央坚持以人民为中心，把增进民生福祉作为发展的根本目的，在发展中保障和改进民生，“既尽力而为，又量力而行”，牢牢抓住广大人民群众“最关心最直接最现实的利益问题”，充分调动全社会各个方面的积极性主动性，取得了一系列开创性成就。“要坚持从实际出发，将收入提高建立在劳动生产率提高的基础上，将福利水平提高建立在经济和财力可持续增长的基础上……做好民生工作，必须坚持人人尽责、人人享有，让所有劳动者在推动发展中分享发展成果（中共中央宣传部，2018：229）。”

2.马克思主义人的社会性理论

1845年马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中指出：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和（卡尔·马克思，2009：501）。”这句话深刻地揭示了人的本质理论和人的社会性理论，科学地指出了必须从社会关系中来认识、把握人的社会性和人的本质。打造共建共治共享的社会治理格局，完善包括社会协同、公众参与在内的社会治理机制是提高社会治理社会化、专业化水平的重要途径，是加强和创新社会治理的必由之路。慈善组织参与养老服务救助不但能够升华慈善组织、捐助对象的社会价值，还能够释放人口红利，促进社会的和谐稳定发展，增强广大人民群众的获得感、幸福感和安全感。

3.市场失灵与政府失灵理论

在资本主义社会初期，为了鼓励竞争，政府主张自由、放任、完全开放的市场政策，交由市场机制来调节对资源的配置，具有其独特的优势，但帕累托最优状态和一般均衡只有在完全竞争的条件下才能实现。政府的有效干预确实可以在一定程度上弥补市场缺陷，但由于公共决策失误、公共产品供给不足或低效、政府权力寻租、政府机构臃肿等现实问题导致政府干预能力的局限性，使得政府失灵成为可能。在市场失灵、政府失灵在现实社会中均一一应验的背景下，人们将视野转向“第三部门”，福利多元主义也应运而生。1978年沃尔芬德在《志愿组织的未来报告》中，重点强调了志愿组织所能起到的作用，极力主张通过将福利多元主义纳入到福利提供主体行列。作为“第三部门”的慈善组织由于具有非营利性、非政府性、志愿性、公益性等特点，能够有效避免市场机制、政府机制所带来的弊端，成为市场机制、政府机制的有益补充。

（二）从民生事业的全民性来看

党的十九大报告宣示中国已经进入了新时代，新时代的历史方位形成了与新时代相适应的习近平新时代中国特色社会主义思想，以及在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下确立的一系列治国理政的国家发展战略、行动方案，“新时代要求民政部门提供面向全民的服务……在养老服务与老年人福利方面，过去民政部门仅仅提供城乡孤寡老人供养。伴随人口与家庭结构变迁、离退休人员从单位剥离，以及社会发展进步，需要社会化服务的对象便变成了全国所有的老年人……从服务数百万老年人到服务数亿老年人，这就是民政部门在新时代的职责所系，也是民政事业发展的重要方向（郑功成，2018：29-30）。”

在新时代，发展老年人的福利保障事业是执政党贯彻“以人民为中心”的发展理念的重要体现，健全慈善组织参与养老服务、老年人福利保障事业是深入贯彻落实党的十九大精神、切实提升广大老年人及其利益相关者的获得感、幸福感、安全感的有利措施。

（三）从社会救助的内涵上来看

民政部部长黄树贤指出：“社会救助工作正在从单一的现金救助向多维度保障转变，从简单的生活型救助向物质保障与生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合型救助拓展。”针对多层次、多样化的养老服务需求，养老服务工作要既保障贫困失能老年人的基本养老需求，又要有效满足其他群体高质量养老服务需要，不断推动养老产业发展（黄树贤，2018：001 版）。新时代的社会救助政策要适应时代的发展需求，在老年人救助方面应打破以往现金救助的藩篱，在养老服务救助政策制定方面要立足于满足人民群众多层次、多样化的养老服务需求，切实贯彻“民政为民，民政爱民”的工作理念，真正做到“权为民所用，情为民所系”。

（四）从社会救助的对象上来看

社会救助的实际对象是一定政策意义下符合法定条件的弱势群体。“从社会救助制度的理论和实践出发，所谓弱势群体是指由于生理、自然和社会等原因而导致的在物质文化生活条件、权力和权利维护方面、社会地位和声望、竞争能力和发展机会等方面处于不利地位的脆弱性的特殊社会群体（邹海贵，2012：29）。”在一个高度老龄化社会里，不同的老年人往往由于自身状况和处境需求，无论是生理上还是心理上需要不同层次的帮助。相较于生活在同一个科技日新月异、经济快速发展的社会空间中的知识新颖、反应敏捷的年轻人而言，很多老年人不但具有明显的自然性弱势，还有着很大程度上的社会性弱势。从某种意义上说，很多老年人都有成为被纳入到现行救助政策保障范围的可能性，而随着经济、政治、文化和社会的发展和进步、社会救助内涵的不断深化，设立养老服务救助制度势在必行。

（五）从社会救助责任主体来看

低保实施过程中的弄虚作假和权力腐败行为，构成了低保制度道德风险的另一个极端（邹海贵，2012：310）。正如前文所述，慈善组织作为相对于政府、市场而独立的第三部门，在参与养老服务救助方面有其独特的优势，是对政府规制、市场调节的有益补充。尤其是在当前养老服务需求骤增，养老服务市场发展却还不平衡不充分，同时政府财力受限，新的政策从调研、制定到精准落地生根还需要一个过程的前提下，正确引导、积极鼓励慈善组织参与养老服务救助，不遗余力地动员一切可以动员的力量、充分利用所能够利用的所有资源去解决人民“最关心最直接最现实的利益问题”是任何一个负责任的执政党、政府（社会救助责任主体）都应该有的现实表现。

三、慈善组织参与养老服务救助的制约因素

（一）内部制约因素

1.慈善组织自律互律能力方面

由于历史的原因，很多慈善组织在自律方面往往缺乏完善的组织机构、规章制度、清晰明确的愿景，以及及时有效的信息披露和惩罚机制。慈善“组织之间的互律主要基于组织间结盟和维护组织整体信誉的需要（王方，2018：68）。”实践中慈善组织本身就有着“官办”和“民间”两大群体，有结盟意愿的“非官办”慈善组织由于自身运营成本的增加、资源的相对匮乏等实力上的悬殊难以建立通过制定较高的行业标准的方式来结盟实现行业互律。在慈善组织的自律、互律都还不够成熟的前提下，慈善组织的内部治理优化难以实现。

2.财务和人力资源的管理方面

与营利性企业不同，慈善组织的非营利性、慈善性或公益性的属性对慈善组织的财务管理提出了更为严格的要求，但“我国慈善组织的财务管理水平还相当滞后，存在很多非理性、非市场化的财务行为，例如对财务管理存在认识上的误区，重视程度普遍较低，财务透明度不高，普遍缺乏成本效益观，经济活动不顾成本等（胡尹慧，2018：165-167）。”

另外，一些慈善组织人力资源管理滞后。首先，我国大多数慈善组织专职工作队伍呈现出人员少、流动性强的特点，很多慈善组织的活动多采用项目管理模式，具有较强的临时性。这对慈善组织人力资源规划提出了更高的要求。其次，由于慈善组织专职工作人员的短缺，很多慈善组织往往出于节约成本等方面的考虑，面向社会招募慈善志愿者。由于志愿者的临时性，一些慈善组织往往没有把他们当做享有一定权力并担负一定义务的普通员工来对待。另外，慈善人力资源培训和激励机制有待加强。由于慈善组织财力有限、专职工作人员较少、项目管理倾向严重等因素，导致很多慈善组织往往忽视对专职员工和志愿者的培训和激励，统一标准下的对志愿者能力和信用的考核、评估机制还未建立，慈善人才队伍建设还未能通过慈善实践来形成良好生态（胡尹慧，2018：155-163）。

3.慈善救助方式方法有待创新

慈善救助是慈善组织向生活陷入困境而却不能自助的群体提供无偿救助的行为，既包括物质上的救助、也包括精神上的救助，是对社会财富的再分配。在养老服务救助方面，在民政部门仅能承担托底保障、养老服务市场还未获得充分发展、长期照护保险制度等还未完全确立的时代背景下，作为第三部门的慈善组织本应能够发挥其作用。但当前我国慈善组织发展规模还未能满足“井喷式”养老服务救助需求，很多项目依然还是直接的资金、物质救助，很大一部分有养老服务救助需求的老年人更需要包括生活照料、康复护理、精神慰藉、社会交往和临终关怀等在内的长期照护服务救助。再加上我国老年人长期照护专业人才和基础设施的缺乏、陈旧，志愿者也缺少相应的护理知识培训，我国慈善组织提供多样化、精准化、个性化、时代化救助服务还道阻且长。

4.慈善组织的公信力问题方面

可以说，慈善组织的公信力就是慈善组织的生命力。一方面，影响慈善组织公信力建设的因素较为复杂，慈善组织在合法性、内部运作机制、透明度、使命感、慈善活动的效能方面一旦有任何一个方面做得不到位，其公信力都受到相应的影响。另一方面，慈善公信力是公众对慈善组织客观能力的主观评价，最终决定慈善组织公信力的是公众的主观评价，由于公众的主观评价标准不一，受主体和客观环境等因素的复杂影响，难以建立普遍适用的慈善公信力衡量标准（胡尹慧，2018：203）。

尽管现行的慈善法和《慈善组织信息公开办法》等法律、法规对慈善信息公开的内容做出了大体上的规定，但是信息公开的完整度、真实性却完全由慈善组织自己把握。在法律法规进一步明确规范了慈善组织的信息公开制度之后，有些慈善组织往往忽略信息公开前对信息的分析、筛选，尽管经过信息公开，慈善资金的使用线索、慈善活动的开展情况却并没有清晰地展现出来。另外，现行慈善法规定的信息公开主体只是政府和慈善组织，但在实践中，慈善项目的参与主体是多元的，不但包括政府、慈善组织，还有捐赠者（志愿者）、提供慈善服务的雇员、慈善服务的直接受益人等利益相关者，这些利益相关者的信息披露能够进一步提升慈善项目的透明度，也能够增加这些利益相关者的参与感。

（二）外部制约因素

1.慈善救助体制机制方面

（1）经常性社会捐助体系有待完善，民政部发布的《民政事业发展“十三五”规划解读》中明确要“建立完善经常性社会捐助体系。以废旧纺织品综合利用为抓手，扩大慈善超市和经常性社会捐助工作站（点）覆盖范围，在大中城市街道（社区）和有条件的乡镇建立捐助站，在机关、学校、商场等设立捐助点，方便广大群众捐赠款物。整合政府、市场、行业协会、研发机构、慈善组织和志愿者等方面力量，发挥废旧物品等在扶贫济困中的积极作用”。但时至今日，这项工作的推进和落实举步维艰：首先，建设慈善超市、经常性社会捐助工作站点的成本较高，尤其是在大中城市仅房屋租金就是一笔不小的支出；其次，相关法律法规并未明确规定哪些机关、学校、商场有设立捐助点的义务，在现实中在这些单位设立捐助点仅靠其道德自觉；最后，对捐助站点设施的保养维护也是一笔不小的支出，由于缺乏相应的监管和取证较难，很多设立在社区的捐助箱受到不同程度的破坏，像捐赠物、募捐设施被盗之类的事情也时有发生。

（2）与老龄化相适应的福利慈善体系还需完善，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第六十五章第二节以“健全养老服务体系”为题，明确要求在十三五规划期间要“完善与老龄化相适应的福利慈善体系”。截至目前，对慈善组织参与养老服务救助研究和规划依然处于起步阶段，大力培育和发展养老服务型慈善组织、鼓励慈善组织参与养老服务救助的相关配套政策法规亟待出台。

（3）慈善组织去行政化改革还亟需进一步推进，由于历史上的原因，很多社会团体（尤其是慈善组织）与政府部门之间有着政会不分、管办不分、自律性不强、治理结构不健全、监督管理不到位等问题，随着问题和矛盾的日益浮现，引起了党中央、国务院和各级政府机关高度重视。在实践中，作为政府体系组成部分并拥有海量资源的“官办”慈善组织往往导致很多民间慈善组织由于政府资源的匮乏而作用受限，同时政府与慈善组织之间的权力制衡也受到破坏。假设政府与慈善组织的合作是一种不对等的合作，那么慈善组织不但会失去其自治性和独立性成为政府意愿的附庸，也会由于其官僚化、过度专业化而失去灵活性，如果由此导致“志愿失灵”，那么慈善组织对政府和市场的弥补作用便不可能实现（王方，2018：65）。

2.社会公众慈善意识方面

影响人们从事慈善活动的因素是复杂的，不但包括政府监管与社会监督机制、经济发展水平、政府激励政策，还包括传统文化影响、慈善参与意识等因素。但人们只有有了慈善意识，才会有自觉的慈善行为。

一般而言，“慈善意识是社会成员在慈善捐赠中表现出来的动机、意识、认识、思想、情感等各种观念形态的集合，是人在社会实践中形成的对慈善的认知、感知和判断，以及由此带来的主动性参与（高鉴国，2015：141、143）。”随着经济社会的发展，我国慈善捐赠总量迅速增长，但仍然存在着滞后性、被动性以及发育程度不高等问题。正如高鉴国所言，“中国慈善捐赠意识的总体水平远远落后于中国经济与社会发展的总体水平，与经济的快速发展水平以及社会的整体发育水平所呈现的文化堕距（Culture Lag）现象十分明显；另一方面表现在，中国慈善意识带有被动型，并滞后于中国慈善捐赠水平的发展。被动性是指在发生机制上，过多地依赖自上而下的政府推动，而自下而上内生发育的主动性特征不强（高鉴国，2015：141、143）。”

四、完善慈善组织参与养老服务救助的策略

“扎实做好慈善工作，促进我国慈善事业实现更高水平的发展，必须坚持慈善事业正确的发展方向，重点做好以下工作：完善内部治理结构，激发慈善组织活力；坚持慈善信息公开，提升慈善组织公信力；出台慈善配套政策，加大培育扶持力度；加强基础基层力量，夯实事中事后监管（黄树贤，2018：318）。”在慈善组织参与养老服务救助方面，也必须从以上几个方面下大功夫，具体来说，可以从以下几个方面作为作为切入点。

（一）加强慈善组织党建引领，释放慈善公益能量

加强对慈善组织的党建引领，实现社会组织党的组织和党的工作“两个全覆盖”，是释放慈善组织公益正能量的政治保障。

一方面，中国共产党是中国特色社会主义事业的最高政治领导力量。在当前形势下各个行业、各个领域都在坚定自觉地坚持党的领导。在当前新时代中国特色社会主义建设的宏大背景下，慈善组织应该继续顺势而为，自觉地紧密团结在党中央周围，服务大局，更好地为党分忧、为民解困、为国效力。

另一方面，作为第三部门的慈善组织，在价值属性上和中国共产党是一致的。习近平总书记指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”慈善组织不以营利为目的、以面向社会开展慈善活动为宗旨，慈善主体和慈善捐助主体通过对救助对象的帮助来满足自身的向善之心，其存在的价值落脚点也是充满人性关怀的扶危解困，这和作为执政党的中国共产党的“为人民谋幸福”的初心是一致的。在作为执政党的中国共产党的领导下，慈善组织能够更好地释放公益正能量。

（二）建构“人人参与”的慈善公益大环境

党和国家历来重视慈善事业和志愿服务工作，党的十八大以来，我国慈善公益事业的发展有所回温。民政部根据2018年12月31日起施行的最新“三定”规定，设立了慈善事业促进和社会工作司，我国民政部门慈善事业职能得到了进一步明确和强化。但正如前文所言，我国慈善捐赠意识的总体水平还远远落后于中国经济与社会发展的总体水平，需要多方施策，建构“人人参与”的慈善公益环境。

1.加强对养老服务类慈善组织的培育和扶持

解决好当前一个时期广大人民群众的养老服务问题是深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、不断满足广大人民群众新期待、深度践行“民政为民，民政爱民”工作理念的必行之路。在当前一个时期，要注重对养老服务类慈善组织的培育和扶持，不断完善和发展社会动员机制，充分调动社会力量积极参与到养老服务救助中来，凝心聚力，营造人人参与“养老服务救助”的社会公益大环境。

2.破除登记管理壁垒，强化事中事后监管

2016年《中华人民共和国慈善法》对慈善组织进行了明确的分类和界定，但并没有放松慈善组织的登记、备案条件。由于严格的准入和认定条件，截至2018年12月31日，在我国民政部门登记认定的慈善组织为仅为5285 个（杨团，2019：摘要001）。但截至2018年年底，全国社会组织总数量为81.6 万个，慈善组织在社会组织占比中依然是小众群体。同时，由于包括民政部门在内的慈善组织的政府监管主体的力量有限，对慈善组织的事中事后监管始终是一个亟待解决的难题，慈善组织的评估机制、公开透明机制、淘汰退出机制还都有待进一步建立健全。

3.推广“时间银行”制度，激励人民群众参与互助公益

尽管“时间银行”并非慈善组织，但国外经验和国内试点经验证明，其在营造“人人向善”的慈善氛围方面确实起到了一定的效果，慈善组织完全可以通过这种方式招募志愿者。笔者建议，借助“全国志愿服务信息系统”将参加养老服务救助的志愿者的服务时长和服务内容计入该平台，待这些志愿者将来进入老龄以后能够“取回”并“享受”相应的服务时长，作为对参与养老服务救助活动的志愿者的一种激励措施。

（三）加强对慈善组织的公信力能力建设

2018年1月23日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要讲话时指出：“推进社会公益事业建设领域政府信息公开，要准确把握社会公益事业建设规律和特点，加大信息公开力度，明确公开重点，细化公开内容，增强公开实效，提升社会公益事业透明度，推动社会公益资源配置更加公平公正，确保社会公益事业公益属性，维护社会公益事业公信力。”2018年2月，国务院办公厅公布了《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》，规定了必须明确公开的内容。

1.建立完善的信息公开与披露机制

完善的信息公开与披露机制的建立，是慈善组织能力建设的重要一环，也是监管部门和社会公众事中事后监管的必要环节。作为捐赠者只有在看到自己的善行义举按照自己的意愿起到帮扶作用、达到了捐赠行为发生时的心理预期、满足了自身慈善行为的期待性的时候才会巩固对慈善组织的信任和支持；作为受赠者或受助方只有切实接受到捐赠者、救助者等爱心人士的善行义举才能加深对慈善组织的信任、理解，才能强化对社会关怀的感恩之情。由此可见，慈善组织公信力的基础在于慈善组织公开透明的信息披露制度。只有在公开透明的管理体制和运行机制下，捐赠人才能更好地了解善款去向、追踪善款成效；反之，由于人们根本无法掌握慈善资源的去向和效能，公众很难实现对慈善组织的评价评估，在这种状况下人们对该类慈善组织的信任依然处于考察状态，不会轻易将自身所掌握的资源投放于该类慈善组织。另外，慈善组织的信息公开机制是实现公众监督的有效途径，缺乏相应的社会监督和惩戒肯定会为暗箱操作、以权谋私、挪用善款等腐败、违规行为提供土壤。

2.加强慈善组织自律、互律能力建设

所谓慈善组织自律，是指慈善组织通过内部管理对行为主体进行监督、约束：一是通过制度规范来实现相互约束的权利制衡机制；二是通过个人对组织的认同和重视来实现组织成员自律。

一方面，在慈善组织互律方面，慈善组织通过结合成联合体的形式，将作为成员的单个慈善组织的信誉置于慈善组织联合体的信誉之中，“一荣俱荣、一损俱损”。慈善组织联合体的公信力会随着会员慈善组织的公信力的提升而提升，该慈善组织联合体中的其他会员也会因此而受益；反之，某一会员公信力的下降也会直接影响到该联合体中其他会员的公信力。因此，该慈善联合体之间的各个会员单位就会进一步主动加深彼此之间的了解，利用自身的专业知识、预判能力等资源互相帮助，来预警违规行为，规避公信力风险。

另一方面，慈善组织不但可以通过结盟的方式来提升自己的实力，增强自身与政府议价的筹码，获得更好地发展；也可以通过结盟的方式来制定较高的行业标准，以此来将自己同普通的社会组织区分开来，从而获得更好地社会公信力。

3.建设全方位的外部监督体系

首先，进一步加强司法监管。通过制定修改相关法律法规，完善我国慈善组织的法律监管框架，进一步完善慈善组织公开募捐、信息公开、保值增值等监管机制，强化对互联网募捐信息平台的监管，并推动落实相关优惠措施。其次，进一步加强政府监管。具有法律权威和强制力的政府是对慈善组织进行监管的重要外部部门，政府通过行使行政权来影响慈善组织从而做到有效监管。政府监管不但可以缓解慈善组织信息不对称、降低慈善组织自治权滥用，也有防止慈善组织公信力下降的作用。第三，进一步加强社会监管。一是要强化媒体的舆论引导功能，培养公民的社会监督意识；二是要通过建立慈善组织利益相关人员监督机制，实现全链条监督；三是要保障公民的知情权和监督权，完善个人监督机制。

（四）建立沟通和互助机制，构建慈善组织共同体

虽然不同类型的慈善组织在治理结构、运作方式、服务内容等方面存在或多或少的差别，但对于公众来说，所有慈善组织的公益属性都是一致的。在当前的社会环境下，整个慈善行业中的所有慈善组织都处在“一荣俱荣、一损俱损”的状态，这是因为在同一的政治体制、法律体系、监管体系和社会大环境下，当某一个慈善组织出现公信力下降的时候，人们往往会将“异样”的目光投向其他慈善组织。

其次，慈善组织在开展慈善活动的时候经常采用项目制，单个慈善组织所具有的志愿者资源、物质资源的循环利用率往往不高。如能够加强慈善组织之间的沟通协调机制，整合不同类型的慈善资源，实现慈善组织之间的信息共享、资源共享，不但可以节约成本，优化慈善项目，从而进一步提升效能，增强社会公信力。

第三，构建慈善组织之间的沟通协调机制，有利于加强慈善组织的自律和互律。作为一个有着畅通信息渠道的慈善联合体，慈善组织彼此之间能够更好地增进了解，慈善组织的同质性使得彼此能够更好地向对方作出违规预警；同时，融入到慈善组织共同体中的慈善组织也会更加注重自律，以寻求更好地合作，得到更多的互助机会，维护自身在慈善共同体中的位置。

需要说明的是，笔者在此指的慈善组织联合体是慈善组织基于“共同体”意识自愿自发成立的一种沟通、协调、合作机制，是“平等主体间的”慈善组织联合体，不具有“官方”属性，管理上不具有“政府体制”；这个联合体可以有一个实体，也可以是没有实体形式的一种沟通、协调和互助机制。

五、结语

在当前我国人口老龄化形势严峻，养老服务市场的发展还不平衡不充分的时代背景下，老年人长期照护需求日益增加，确立养老服务救助制度不但是解决当前“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，也是更好地满足人民新期待，提高广大人民群众获得感、幸福感和安全感的政策设想。在经济下行压力大、政府财力受限，民政部门仅能承担托底性保障的现实条件下，充分调动作为社会力量的慈善组织参与到养老服务救助中来，具有重要的理论意义和现实意义。

无论是从我国现行法律法规来看，还是从理论视角来分析，慈善组织参与养老服务救助的合法性都毋庸置疑。但慈善组织能否参与到养老服务救助中来并取得更好的效果，从慈善组织视角来看，还受到慈善组织内部治理能力、慈善组织财务和人力资源管理、慈善组织公信力，以及慈善救助体制机制、社会公众慈善意识等因素的制约。

为了进一步破除慈善组织参与养老服务救助的各种障碍，释放慈善组织公益正能量，可以考虑从加强慈善组织的党建引领、构建“人人参与”的慈善公益大环境、加强对慈善组织的公信力能力建设、构建慈善组织共同体等几个方面来着手。