大变革背景下中国社会政策的发展方向与基本策略

熊跃根

一、问题的提出

（一）作为开放社会科学的社会政策

在英美国家，传统意义上，社会政策被视作是一门应用的社会科学，或规范社会学分离出来的应用学科。自20世纪中期以来，社会政策发展与广义的政治经济议程紧密结合在一起。社会政策既是社会福利分工和社会服务配置体系，也是国家推动公民权发展的核心内容(Titmuss,1974;Marshall,1950)。而在欧洲大陆尤其是在德国，社会政策的起源与发展一直处于自然科学与文化科学之间，既受到经济学的强大影响，也受到历史学和社会学等人文社会科学的影响，关注的问题显然比狭隘的政策科学要广泛 。西方（以欧洲和英联邦国家为主）自建立福利国家制度以来，围绕充分就业为核心的经济发展战略与注重再分配的社会政策在战后环境下得到长足发展，逐步建立了一整套社会福利与社会服务资源配置体系，在很大程度上缓和并平抑了社会冲突与矛盾，公民生活质量得到大幅提升，进入富裕社会阶段。而自20世纪70年代以后，西方福利国家逐渐进入变动、危机与调整阶段，直至最近多数福利国家面临人口老龄化、移民或难民问题和扩大的不平等等社会问题，对福利体制和社会政策实施都产生了一系列影响，如何从政策和制度机制上应对新问题引起了研究者的广泛关注（Grindle,2010;Lupu & Pontusson,2011;Walker,2018; Yoshida,2018）。

自21世纪以来，全球资本主义进入了一个新自由主义和社会运动多发的时期，资本与技术的结合削弱了传统的制造业基础，互联网、高科技及新交易模式的广泛应用使后工业社会普遍来临，而后工业经济的一个显著特点就是个体化生存方式和就业形式的弹性（或不确定性），非正规就业日益普遍，伴随着生育率水平不断下降，家庭规模日益缩小，加之人均预期寿命不断提高，从而加剧了人口老龄化的发展趋势。对民族国家而言，如何有效应对经济转型和管理劳动力市场，应对老龄化问题是保持经济持续增长的重要前提。而对家庭而言，如何减少失业风险和保证养家糊口模式以维持婚姻稳定性变得异常重要（Esping-Anderson,1999）。因此，一个国家在变革的背景下，需要透过有效的政策实施处理好以下三方面的关系：第一，激活劳动力市场；第二，确保社会保障体制的稳定性和可持续性；第三，维护家庭制度的基本功能。基于此，有效的国家干预与国家能力的提升应在效率与平等二者平衡的基础上得以实现。社会政策的实施和发展既不能弱化经济发展的效率，也不能无视社会不平等的扩张进而损害到社会秩序的稳定。在发达工业社会，人口老龄化普遍出现得比较早，有效的家庭和相关社会政策在应对老龄化过程中发挥了重要作用。因此，在人口老龄化和人均预期寿命普遍提高的背景下，制定和实施一个有利于人口再生产和维系一个有效的规模劳动力市场的社会政策也是至关重要的（Uhlenberg,1992）。而在过去30 多年里，面对人口老龄化、经济增长放缓和社会变迁，不同国家做出了不同的政策选择和制度调整。以自由主义为导向的发达国家选择进行建立资本投资型的福利体制，而侧重公正与平等的发达国家则普遍采取了社会投资型的福利体制(Midgley,1999; Quadagno,1999; Ferrera,2009;Hemerijck,2017 )。

自进入全球化时代以来，尤其自中国加入国际贸易组织（WTO）以来，社会保障制度发生了重大变革，一方面是适应新的全球化经济体系，另一方面也是国内经济改革和社会变迁的主动变革需要（Guan,2001; Chan and Ngok,2008:3）。经过近20年的经济发展和社会变革，中国目前已初步建立了基本的社会保障制度全覆盖和基本的公共社会服务的可及性，而最显著的挑战和困难则是不均衡、不充分和区域及人群之间福利和服务的不平等。中国不同于西方国家，有自身的文化传统、政治经济制度和社会结构基础（尤其是家庭制度），因此在变革背景下思考未来中国社会政策的主要方向与议题，也需要更多参考和借鉴在文化与社会结构上相似的国家及地区的政策发展与改革经验（Chow,2007; Peng,2004）。基于上述考虑，中国的社会政策基本方向与主要议题应考虑到经济支撑的必要性、可行性和社会结构的稳定性，在经济发展与社会稳定之间做出平衡的政策选择，处理好国家与社会的关系，平衡长期与短期之间的矛盾，通过科技创新带动并不断创新国家的能力建设，建立新的商业模式和社会服务方式，同时激发并增强潜在的社会活力，将以民生保障为核心的社会政策作为维系社会稳定与有序和谐的重要支撑与载体（洪大用，2019）。

（二）社会政策的学科属性与应用价值

迄今为止，我们尚未在理论上就如何看待国家的自主性与社会政策之间的关系达成共识。有必要就如何推进建立社会政策制定与实施的长效机制进行深入的理论探讨。在理论上，深入思考像中国这样的快速发展的发展中国家的社会保障与社会政策机制？如何从理论与政策层面考虑人口老龄化与家庭制度的发展性和照顾体制之间的衔接？如何思考非正规就业与可持续的社会保险参合之间的弥合？这些都需要从理论与经验上对社会政策的主要方向与重大议题进行通盘与深入的探究。

2019年是中国实施“十三五”规划和脱贫攻坚的关键之年，也是在新形势下促进经济发展模式转变和加快民生建设的关键时期，在面临城乡社会保障体制分割、城乡及区域收入差距显著、就业者流动性加剧和家庭照顾不稳定等诸多问题的情形下，国家在未来要建构和发展同新的社会结构与经济发展模式相匹配的民生保障体制。因此，社会政策的核心考虑应涵盖在就业激活机制、家庭照顾的替代机制和脱贫攻坚的长效机制的社会政策安排，并在地区层面上思考政策实施的先行先试和制度推进，从而将实现稳经济增长的战略目标与制定并有效实施相应的社会政策紧密结合在一起。

二、中国社会政策在制度与实践上的特殊性及其意义

（一）中国社会政策在制度与实践上的特殊性

作为开放的社会科学中的一员，社会政策与社会学、政治学、经济学与管理学等学科保持了持久的联系。社会政策的主要研究对象是从理论与实践层面上探究在大变革背景下中国社会政策的基本方向与主要议题。主要包括：探索新时代背景下中国的社会变迁、新社会风险与社会政策的基本方向与回应机制；思考外部环境大转变背景下中国经济结构调整后变化的劳动力市场与非正规就业者的社会保障机制及其可持续性的基础；在人口老龄化不断加剧和家庭制度变迁的背景下，研究家庭照顾机制的替代性选择及其实践路径，从国家与社会互补的关系基础上考虑正规与非正规照顾的社会服务发展基本方向。

在今天这样一个世界经济和政治风起云涌的变革时代，出于民族-国家自身发展与维护全球政治经济均衡发展的考虑，社会政策研究者应侧重对下列问题进行研究：第一，从历史-比较分析的视角出发，比较发达工业化国家（欧洲）在后工业经济时代里，主要实施的劳动力市场政策、家庭照顾体制改革和反贫困或社会救助为基础的社会保护政策经验，从理论上总结防范新社会风险与实现稳定的社会预期所依赖的社会政策体系。第二，分析大变革和大调整背景下中国不同地区在促进经济增长与实现社会有序和谐进程中实施的社会政策经验。第三，阐释促进经济发展与社会公平进程中的国家-社会关系，认识政府与社会组织的新职能。第四，从理论上尝试总结中国的社会政策经验对全球社会经济发展与社会治理的意义，即通过对社会政策的社会学和政治科学研究建立社会科学领域的“中国话语”。这一目标的实现虽然很艰难，但是作为中国社会科学的研究者仍应做出积极的努力。

社会政策作为转变经济发展方式和改善民生的支撑机制，对未来我国社会经济的协调发展与公民生活水平的普遍提高具有重要的战略意义。本文将从理论与实践层面深入探究和分析在大变革时代里和我国面对新的经济与社会风险背景下，作为自主性的国家这一核心行动者，如何综合采取经济刺激政策（稳增长与稳就业）、发展型的社会政策（稳固托底和提供惠及民众的社会服务投入）与风险管控型的社会控制机制（社会风险防范），并与社会之间建立紧密的勾连与合作关系，从而实现社会的均衡发展与有序和谐。依照认识与分析国际经验（欧洲），展开社会政策比较，结合中国的国情与经验进行理论探索；从中国新时代社会转型与新时期社会政策（扶贫攻坚、促就业和扩大社会公共服务三大领域）的改革实践，探索从理论上总结中国促进经济增长和社会融合双向目标的社会政策理论，深刻认识全球化背景下“增长”与“发展”的政策路径之间的内在协调与联系。在现阶段，中国的社会政策发展要辅佐经济发展，同时又要有利于提升公民的生活水平，从而有效促进经济与社会的协调发展，在政府的各项政策实施上赢得进一步的社会认受性，减少不比要的社会成本。总体而言，发展我国社会政策的一个核心重点是在新的大变革与大调整并充满新社会风险的历史时期，加强经济与社会的稳定性与社会政策实施之间的内在联系。而在理论上，社会科学家要着力解释和分析下列问题：第一，对国际上促进社会包容和经济发展的社会政策经验的比较，及比较概念和方法的统一性如何确立？第二，认识中国在实施包容性增长和相关社会政策过程中的中央-地方关系？分析政策与对策的联系如何鉴别？第三，对中国促进包容性增长和实施社会政策的本土经验进行理论阐发。

从理论和经验认识上进一步深化对新时代大变革和大调整背景下中国社会政策实践经验，推进社会政策研究的中国话语的发展。改革开放40 多年来，作为一个发展中国家，中国通过改革开放在经济与社会发展等诸多领域都取得了举世瞩目的成就，人民生活水平得到了显著提高，公民权的改善日益得到彰显。毫无疑问，作为一种重要的政治、经济和文化力量，全球化对中国这样的转型经济国家产生了无比深远的影响和后果。与此同时，近些年出现的以贸易保护主义为代表的逆全球化势力和以民粹主义思潮为基础的社会运动，也对全球体系中民族国家的政治经济进程产生了不可忽视的影响 ( Kauder&Potrafke,2015)。党的十九大已明确提出，要“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”，并指出“ 我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”。因此，可以预见的是，为促进发展的大局与任务，未来中国的经济与社会发展，仍将伴随着新时期的“社会政策时代”（王思斌，2004）。在现代工业社会里，市场经济和社会的繁荣及进步与社会政策干预息息相关。卡尔·波兰尼指出，管理市场经济的风险与社会需求，面对市场自由放任运动与保护性反向运动“双重运动”导致的后果，国家应在促进社会整合的基础上保障公民自由与权利的增长（波兰尼,2017：198）。

（二）中国社会政策在制度与实践上的意义

在全球范围内,社会科学发展的一个重要目标就是推动社会正义,而社会学作为一门关注社会价值与目标的学科,其推动社会发展与关注社会正义的取向十分突出 (Shils,1949; Miller,2011)。世界体系论的创建者伊曼纽尔·沃勒斯坦更是直接提出，围绕决定主义与自由意志、结构与能动性的论辩，实质上是就社会科学如何寻求建立一个正义的社会来展开讨论（Wallerstein,1997）。20世纪初以降自严复先生翻印《群学肄言》以及燕京大学、清华大学等开展社会学教学与研究以来，中国的社会学发展也经历了百年历史，社会学家对社会问题和社会政策的关注由来已久（Fei,1939;Chen,1947）。经过40年改革开放的历史进程，既得益于中国独有的政治经济制度，也受益于全球化开放的经济体系与技术进步，中国经过卓越的努力已经成为世界第二大经济体，人均国内生产总值已经突破1 万美元，进入中等收入国家行列。然而，由于历史原因、制度限制和客观条件等因素，中国经济与社会发展仍面临不平衡与不充分的局面，它和人民日益增长的期望与需要之间的矛盾日益凸显，这使得促进社会发展和推进社会正义的社会政策变得更加重要。在社会科学尤其社会学领域，在一个复杂多变的历史时期，尤其是中国从工业经济迈向后工业经济时代，在经济与产业结构出现重大调整，社会结构出现重大变迁，以及技术与人的观念发生重大变化的背景下，中国社会既有新的发展机遇，也将面临新的社会风险，这给经济发展和社会治理带来了重大挑战（岳经纶、颜学勇，2014）。因此，注重对社会政策基本方向和主要议题的研究，尤其是从理论和经验两方面探讨一条符合中国本土现实和历史方向的社会政策道路显得十分关键。基于此，笔者提出，鉴于中国当前及未来经济发展和社会转型出现重大转变这一背景，社会科学研究者应更深入地从理论和实践两方面，来探究中国社会政策的基本方向（保持经济发展与社会稳定和谐一致）与主要议题（就业、脱贫救助与家庭制度的发展）。在不同的时代里，阶级或阶层关系的组合方式，将在很大程度上影响着社会制度的稳定性以及经济发展的可持续性，而作为弥合阶级关系的社会政策以及福利制度，过去几十年来一直在先进的工业化国家里扮演了积极的角色，对促进阶级团结起到了重要的作用。过去70年来，中国通过实施改革开放等一系列经济发展政策，极大促进了经济的高速增长，并通过集中化的方式强化了国家的财政能力，进而在社会变迁与企业转型的背景前提下逐步实施社会救助、养老保险与医疗保险制度的改革，逐步建立比较稳定的社会安全网和基本的公共卫生服务体系、与收入挂钩的职工养老保险体制和最低限度的居民养老保险金制度。在社会政策实施的模式上，中国主要采取了渐进主义为基础的改革试点，通过成功的地方经验来逐步探索符合全国的政策与制度模式，并经历了从中央到地方与从地方到中央的双重实践模式。回顾过去70年，当代中国社会政策的变迁经历了从计划经济时期的城镇单位福利制和农村集体经济为基础的社会福利制度的低度渐进发展，随着改革开放和市场经济进程的加快，社会政策逐步过渡到国家注重经济增长与社会发展相协调的新时期政策范式，政策决策与实施过程日益从被动的回应型转向了发展型与预防型，一些地方在养老服务、社区服务与治理领域开展的社会政策的试点体现出了一定的创新意义。

三、大变革时代中国社会政策的发展方向与基本策略

（一）中国社会政策的发展脉络

如果说1949年社会主义新中国的建立，标志着人类解放事业与意识形态领域的一次重大胜利，那么从多种意义上说，肇始于20世纪70年代末的、以经济建设为中心的改革开放更是一个世界性的-历史性的事件。中国的改革开放和随后进行的一系列影响深远的经济改革措施，在很大程度上奠定了中国在21世纪经济与社会发展的总体基调与方向。与前苏东国家的转型不同，中国的渐进主义的改革首先是以经济改革为先导，并从农村以土地制度的变革开始，在大大解放农村土地生产力的同时释放了大批农村剩余劳动力。在地方政府持续稳定农业生产规模与效益和农村大多数家庭基本解决温饱问题的基础上，国家开始逐步改革国营经济部门，从国有企业体制改革入手，逐步进行劳动用工制度和分配制度的改革，不断提高企业的生产经营积极性和生产效率，同时鼓励发展私营经济，促进商品经济发展进而增强地方政府的财政能力，这又为以后的企业职工的社会保障制度改革奠定了基础。从20世纪80年代中期到21世纪初，总体而言，中国的社会政策基本上体现为辅佐经济发展的次要手段，主要是为促进经济发展减少震荡和摩擦，通过社会救助和社会服务消除可能的不利影响，同时通过养老保险制度的社会化改革（国家、企业和个人三方共担责任）长远地解决企业的社会负担问题。1994年税收制度的改革在很大程度上刺激了经济发展和政府的财力增长，而随后的住房制度改革和城市化进程的加快无疑又使得城市成为土地经济发展的主要空间，也成为日后城市治理与社会政策改革的重大挑战。自2003年非典事件以来，中国的社会政策加快了变革进程，集中体现在社会救助与医疗卫生领域的基本制度变革与政策发展，更为重要的是，国家把针对农村的社会政策逐步提上议事日程。农村居民最低生活保障制度和新型农村社会养老保险制度的实施，彻底改变了农民社会保障基本权益的空白面貌，在一定意义上促进了农村居民公民权的发展，解决了制度覆盖的问题，因此是一个值得肯定的重要进步。

2009年以来席卷西方世界的金融危机对欧美发达国家的经济增长产生了长期和持续的影响，许多国家在财政能力与社会开支规模的维系上面临显著的压力。而得益于一个不太发达和尚未彻底市场化的经济体系，中国显然没有受到这次金融危机的太大影响，反而因为担心经济衰退的波及以及应对灾害重建的任务需要，政府在2009年大规模进行了基础建设投资和刺激性的经济发展政策，并在同年4月实施了史上最大规模的医疗卫生改革（新医改）以及渐进推进新型农村社会养老保险制度（新农保）。经过多年持续在民生保障的社会政策领域的大力投入，截至2018年中国基本上建立了涵盖所有居民的以最低生活保障、基本医疗服务、义务教育、基础养老金和基本公共住房等为核心内容的制度与政策，从资金、实物和服务三个方面确保了有需要的公民获得政府帮助的基本权利，实际上已经成为一个中国版的、发展型的现代福利国家。

（二）中国社会政策未来的发展方向

在全球化时代，随着经济发展范式的改变、家庭制度的变动以及社会转型的变化，传统的以工业主义为基础的、以充分就业为前提的福利体制已经不合时宜，而是要发展多元的福利供给，进而与一个在后工业经济时代里更具弹性的劳动力市场有效整合在一起。在世界经济衰退和工业化国家面临诸多政治与经济的困境前提下，中国的经济增长也在产能调整、工业升级和社会转型加快的基础上出现了新的挑战。然而，作为一个发展中大国，基于人口规模和区域发展差异的现实考虑，中国在经济与社会发展上还有一定的空间与机遇，因此在社会制度和社会政策的改革与实施上中国应该采取更为进取的方式来与经济发展相协调，对国家的战略发展与政府能力的提升起到促能（Enabling）的作用。

社会政策的重要意义与功能在于认定一种社会理想，并通过实施积极的社会政策来实现经济发展与社会整合的目标，进而总体上提高所有人民的生活质量，塑造自由而健全的公民，建立有效而精简的政府，使社会充满生机活力。作为一个发展中大国，中国目前尚不具备仿效西方福利国家的福利制度模式，在政治上也绝不会走福利资本主义的道路。但是，中国在当前以及未来面临的社会问题（如人口老龄化）与重大挑战（经济发展转型与不确定性），必将使国家在战略考虑与经济-社会发展长期的目标相符合，因此，社会政策的基本方向应着重聚焦在以下三方面，即建立劳动力市场的就业激活机制、寻求老年人家庭照顾的替代机制和发展脱贫攻坚（牢固的社会安全网）的长效机制。第一个机制是促进经济可持续发展和社会和谐有序的前提，第二个机制是平衡家庭-社会和保障老年基本权益的核心内容，第三个机制则是促使社会长期稳定的基石，而上述三个机制的建立与发展都需要通过积极的社会政策实施来实现。在策略上，中国政府应该通过更为进取和有效的政策学习，加强政策制定与实施中的信息透明、政策辩论及公民参与，来减少不必要的政策扭曲和实施低效的混乱局面，从总体上减少社会政策实施的社会成本，以提升社会政治的合法性与认受性。

（三）社会科学研究在社会政策发展中的重要性

作为社会科学研究者，我们还必须清醒意识到，无论政治进步，还是经济-社会发展，在一个开放的年代里，中国的发展进程毫无疑问地已经成为作为世界体系的一部分。作为一位具有深刻洞察力的社会科学家，早在20世纪80年代伊曼纽尔·沃勒斯坦就已指出，自第二次世界大战结束以来，各个民族-国家的变革（Transformation）已经在很大程度上重塑了世界体系。30年后，他本人再次重申了这样的观点，即不断出现的混乱与事件使得世界体系变迁进程将可能持续数十年（Wallerstein and Miszlivetz,2010）。在今天这样一个急剧变迁的全球化时代里，经济发展与政治思潮出现相互矛盾的现象已经在诸多民族-国家里显现。在新的历史时期，要推动建立与发展开放的社会科学，促进历史性的社会科学的发展，通过社会科学知识的有效转化与利用，促进政府决策的理性与科学性的发展，进而实现经济与社会的平衡发展。在全球化时代里，技术进步（尤其是通讯技术）、环境变迁、人口转变这些都对新时代的社会科学和社会政策发展提出了新的挑战，传统的以科学主义为基础的、分离式的社会科学与一个日益错综复杂的变迁世界之间产生了越来越大的隔阂，日益精细化的专业与学科将研究者锁定在一个狭小的牢笼里，很多人忽视了更为广阔的外部世界可能对自身知识领域所产生的深刻影响。回顾17世纪以来人类科学史的发展，我们无法忽视欧洲启蒙运动的影响及其文明的发展。在很大程度上，如果没有社会土壤对新事物和新观念所培植的宽容、鼓励与支持，很难会出现自第一次工业革命以来频繁涌现的新技术与新发明，也很难见证科学自身的不断进步。因此，认识到全球化时代里人的自由思想的创造性和思维开放性的重要性，一个现代国家才可能保持劳动力群体的高素质，并借此通过不断提升的教育与科学研究，来促进技术改进和知识的应用，使经济发展进入高水平阶段，摆脱在技术和制度上依赖他国的被动状态，而这一切都不可忽视地与积极的社会政策实施紧密联系在一起。同很多民族-国家不同的是，作为拥有漫长帝国体制历史的国家，中国长期以来政治制度呈现出庞大的官僚体系要承担一个多民族的复杂社会的特点，同时由于疆域广阔，地域差异显著，文化与民族的多样性使得治理地方社会的难度极高，进而使得政策实施也出现明显的多样性和差异。长期以来，中国的经济发展与社会稳定得益于强有力的政府干预与家庭坚实的自我照顾的基础，然而在经济发展风险增多和世界经济形势日益不确定的前提下，政府干预的能力受到财政状况的制约，而低生育率和低结婚率的背景下，家庭自身的变迁和人口流动性的加强已经动摇了家庭照顾机制的有效性和持久性。因此，从根本上转变社会政策决策与实施的价值理念、知识观与策略，集中在就业激活、家庭维系和老年照顾三方面促进社会政策的发展，中国才有可能在本世纪中期突破经济-社会发展的瓶颈，进而跨入先进国家行列。

在全球化的大变革时代里，随着中国经济实力和国际影响力的不断提升，中国的社会与公共政策和国家治理经验的国际影响也将会日益增加。作为塑造国家形象和增强国家软实力的核心策略，社会政策的实施将在很大程度改变中国的世界印象。从这个意义上说，社会政策学科的发展与实践进展，将在建设一个富强文明的中国过程中发挥举足轻重的作用。