机制与策略：重庆滨水地段城市设计实践探索

杨震

杨震（1976—），男，重庆大学建筑学学士、硕士，英国卡迪夫大学城市设计博士，注册城市规划师。现任重庆大学建筑城规学院教授，主要从事城市设计方面的研究，在多个社会、学术团体兼职：英国皇家规划学会会员，中国建筑学会城市设计分会理事，重庆市规划局城市设计专家库成员，中文核心期刊《国际城市规划》审稿人等。

近几年的城市设计，主要是以城市提升为主体导向。主要分为五个方面：一是探索可持续发展城镇化的格局重组与功能疏解，如雄安以及北京副中心；二是重构自然与城市互适耦合，影响力比较大的是三亚；三是针对中国一些老城市、大城市，优化城市形态与地方特色的城市风貌，即“微重塑”，因为这种城市大量区域是已经建成的，已经没有条件做大幅度的大拆大建、新城建设，如广州，主要针对城市的形态和微优化进行建设；四是更加注重人本尺度，提高公共空间的品质，增进社区活力，这两年做街道品质提升的项目非常多，去年非常有影响力的就是上海，出台了《上海市街道设计导则》；五是跟社区相关的，就是活化建成环境与维育社会网络的“老旧社区微更新”。

从这五方面可以看出现在城市设计的一些共性的特点：一是呈现在不同空间尺度效率下的一种全面介入。最近几年已经非常鲜明地体现了一个特点，就是对不同层级、不同量级的区域-城市-社区空间问题的全面响应；二是城市设计到底做什么？其实城市设计本原的问题是城市空间形态建构及场所营造。在这个基础上，可以看到城市设计对广域的自然生态空间保护及微观人本尺度空间需求投射了更多的关注；三是现在面临一个新的形势、新的问题，就是在新时期国土空间规划体系重构的当头，实际上我们的城市设计实践为顶层工作提供了大量的实践抓手。现在各地都在探讨“两规协调”、“多规合一”，为我们过去所做的工作提供了一些有价值的实证经验；四是长期以来作为促进城市经营的操作型经济工具的色彩开始减褪，前几年都在提“经营城市”，现在更多地把城市设计作为强化城市治理的一种行政化公共政策。

为什么现在国内都要做城市提升？具体到重庆而言，城市提升很大一个原由是因为重庆经过二三十年的高速城镇化，出现了很大的问题，第一点受到了上上下下高度关注的，就是城市风貌的问题，城市风貌的雷同、混乱、缺失受到日益关注，比如“千城一面”等。在重庆“两江四岸”走一走就能发现城市风貌面临的问题，整体意象的紊乱和视觉认知体系的失序。第二点，重庆作为一个大山大水的城市，在很多地方城市形态与自然环境适应性耦合不足，包括形态方面的适应性耦合、空间尺度的适应性耦合、人本需求跟空间设计的适应性耦合。第三点就是生态肌理碎片化。重庆作为一个微观地形来讲，里面有很多小的生态板块，小的碎片，现在被穿插侵占得非常严重，这种生态肌理里面其实原来还有一些本底性的东西。

除了这些风貌问题之外，重庆还面临一些结构性的问题，即制约机制的问题。首先，重庆主城区是全国开发强度和密度最高的区域之一，并有一定的数据支撑。一是重庆主城区的建成区面积非常大，全国第二，仅次于北京；二是密度、强度也很大，重庆的城市总体容积率是1.02，比北京、东京还高，仅次于纽约。

但是另一方面，虽然已经修了那么多，但重庆现在仍然存在对增量开发比较强烈的一种路径依赖。深圳已经基本摆脱了对房地产的依赖，房地产已不是深圳的支柱产业了，但重庆到目前为止还是靠卖地、靠房地产。一个比较明显的改变，过去以“平方公里”为单位的造城式开发已不复再现，新增开发用地的面积逐渐变少，更多是在建成环境中的“植入式开发”。有一个统计，2018年重庆总体可承载建设量大概在700万方，所以说明现在重庆整个的土地供应和房地产的存量还是比较巨大的。

另外，由于法定规划的快速覆盖要求，造成实质上的“控规先行、城市设计被动跟进”的普遍做法，城市设计优先论证形态、再推导合理控规体系的“理想路径”一直难以实施。在相当长一段时间内，尤其是2018年以前，由于涉及到土地计价体系和出让收益，控规的核心指标体系在重庆管理里面是非常刚性的，核心指标体系是指容积率和土地性质，所以在实际规划里很难撼动，过去几年这就构成了对重庆城市设计的一个最大的刚性制约。

针对有学者提到控规跟城市设计断层的原因，我们认为，第一是由于城市化的快速推进，没有时间去对城市进行精雕细琢，只是为了满足最基本的条件。最基本的条件就是控规编制之后，就可以推进城市化，因为这是它的一个法定化基础。有了控规，有了容积率，有了基本的指标，城市建设就可以铺开了。原来在这个层面城市设计不是必须要做的事情，这就造成了控规先行。第二，过去很多年我们一直把城市设计作为城市经营的一种包装手段，没有完全把它作为提升城市品质的一种行政化的管理工具。例如重庆，做城市设计有二十几年了，前前后后做过很多轮，从2008年做了第一次“两江四岸”国际征集，此后2012年左右的内环聚集区，做了十几个片区，一直到最近三年的“双控”。 实际上城市设计真正跟行政结合得最紧密的就是最近三年，前面几年都有大量的土地运营、土地包装的诉求在里面，所以两方面因素叠加，造成有些脱节。

提出城市提升之后，面临这些问题挑战，重庆规划部门开展了一系列的试点，试点启动时明确提出了三方面的问题：一是在重点地段级尺度，如何提炼充分体现重庆城市风貌和山水自然形成的城市设计控制体系；二是在现行规划体系内，如何确定城市设计的有效管控重点，实现与控规及开发有机衔接，不是要用城市设计去颠覆控规，而是要跟它形成一种双向管控；三是如何构建适用于重庆的地段级城市设计编制与实施流程，建立可有效兼容于规划管理的城市设计法定化范式。

以问题为导向，在城市设计时，一要建立城市设计控制系统；二要与控规及开发有机衔接；三要建立城市设计法定化范式。这在风貌尺度上对城市品质进行提升是比较有效的，也符合当前城市治理的要求。