第三方参与政府科研项目管理的国内外模式比较

高 振, 曹新雨, 王 帆

(南京工业大学 科学研究部,南京 211800)

0 引 言

科技在一个国家的经济发展和国际竞争力的提升等方面发挥着重要的战略作用，提高科技创新能力和构建创新型社会是科技管理工作的使命和责任。科研项目管理，顾名思义，就是指针对所提出的某些课题或项目议题，从项目最开始的申请、立项、论证，再到其实施、检查评估的一系列过程，最后完成该项目的成果鉴定验收、推广以及档案入库等工作的全过程，相关单位全方位参与和把控整个过程的监督管理。它的根本目的是推进科研项目管理的制度化和科学化，最终使科研项目得以圆满进行和完成，推进科研人员的进步和科学研究成果的取得。同时，科研项目的成功实施在提升国际竞争力、实现国家发展战略、完善科研成果和推进社会经济发展等方面具有深远和重要意义。在科研项目管理过程中，第三方是有别于政府和项目承担单位两个责任方的具备专业资格的的中介组织或机构[1]，表现方式多样，既可能是高校或相关科研机构，也可能是企业等单位。第三方机构参与政府科研项目管理打破了仅有政府和项目承担方参与科研项目的固有模式，将政府从繁琐的项目管理过程中解脱出来，加快政府职能转化，从而把更多的精力放在宏观调控，规划布局方面，着重做好经济调节、市场监督和公共服务等社会工作。

我国虽在科技计划项目管理方面从理论与实践探索上初步开展了第三方评估咨询和监管工作，但政府相关部门仍承担着较多的管理任务，控制权尚未真正放松。近些年以来，相关政策的出台，政府科技管理部门已逐渐从具体的管理事务和资金分配中抽离，将工作重心转向宏观布局和政策规划。

1 研究现状及评述

目前，业界的研究重点主要聚焦在科技体制改革过程中的政府职能转移和工程项目管理期间引入第三方委托机构的尝试等，针对科技计划项目管理的专业机构研究工作较少。通过文献比对分析发现，国家自上而下均意识到在科研项目管理过程中引入第三方中介机构的重要性，并陆续出台了各类相关扶持和规范政策，这无疑使得“第三方”植入科技计划有了政策保证和权利依据。然而，对该理念还尚需进行深刻的研讨和摸索，距离将其付诸于实践还有较长的挑战之路，其主要体现在如下几个方面。

(1) 项目管理方面的专业机构的构建研究不够深入，研究角度不够开阔，在计划项目管理需求的基础上得出的方法论或具有指导性意义的研究成果还较少。目前，项目管理专业机构引入第三方中介机构来管理计划项目的研究暂且主要集中在工程项目管理专业领域，针对科技计划项目管理的特点进行的专业机构建设研究成果少之又少，如此的研究体量很难满足科技体制改革发展的最新形势需求。

(2) 需深入加强项目管理专业机构建设的相关研究，科技计划项目管理专业机构建设研究成果与现实的实践需求还有较大差距。现在针对第三方独立中介机构的科研项目管理的研究工作主要集中于必要性、制度建设和业务设计等宏观研究领域，很少有研究工作涉及项目管理专业机构的定位、建设和运作等具体的微观方面，这也导致理论研究方向与实际需求之间差距较大。

(3) 针对项目管理专业机构的研究内容尚不够全面细致，此类研究存在顾此失彼的失衡现象，还需强化完善。研究过程中必须明确一个概念：转变政府科技计划项目管理职能与规范化建设相关项目管理中介机构是一个问题的两个方面，不能割裂看待和忽视任一方。然而，当前很多研究工作仅将工作重点置于专业机构的剖析和建设，或重点考察引入独立第三方机构的可行性，在科技计划项目管理政府职能转移方面的研究工作量明显捉襟见肘。

2 科技计划项目管理专业机构现状

美国、英国、日本、德国等发达国家在科研项目管理中普遍委托相关专业机构来监管科技计划项目，专业机构负责项目管理过程中的受理、评审立项和结题验收等一系列工作。专业机构根据隶属关系往往设置多种经营模式，除了隶属于政府部门的机构和独立于政府机关的机构之外，有的机构管理委托于社会化的非营利单位。

我国的科技计划(专项、基金等)的管理机构为国家自然科学基金会和科技部下属事业单位等组织部门。且科研管理事业单位数量密集，积累的工作经验较为丰富，可是，相较于西方发达国家，我国科研管理单位的职责和定位不够明晰，科研项目管理的成熟人才数量偏少，且质量控制、风险把控和监督评估体系仍需加强完善，处理财务、知识产权和法律事务等方面问题的能力欠缺，尤其在新旧科技计划项目交替管理过程中，难以实现项目精细化管理。

鉴于上述问题，我国2014年底印发了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》中明确了2015至2017年的3年过渡期，以期实现科技计划项目管理专业机构在设立运营期间兼顾实践操作与未来长远发展的双重目标，决定主要依附现有已具备丰富科研项目管理经验的专业机构进行管理机制改建，进而培育出若干符合改革要求的专业管理机构。根据统计数据显示，我国目前的科技计划项目管理专业机构有中国农村技术开发中心、中国生物技术发展中心、中国 21 世纪议程管理中心、科技部高技术研究发展中心、农业部科技发展中心、工业和信息化部产业发展促进中心和国家卫生计生委医药卫生科技发展研究中心7家单位。政府依托专业机构管理科技计划项目，逐渐从项目管理和资金分配等具体事务中放权脱身，转而将工作重点放在宏观规划、政策、布局和监督评估等方面。除此之外政府还需监管专业机构的履职尽责情况，坚持公开透明和社会监督的原则，制定出规范统一的项目评审依据和规则，加强科技计划(专项、基金等)全过程的信息公开和痕迹管理，接受媒体和社会监督，对专业机构进行动态调整。如此以往，逐渐加强监管力度。

3 国外第三方参与科研项目管理模式

目前，各发达国家普遍采用委托第三方专业机构的方式来进行科研项目的管理工作，包括申请受理、评审立项和过程管理、结题验收等环节。其中，专业机构的设置选取往往分为政府部门内部、委托政府下属部门和政府部门以外机构3种情况。本文通过对美国和德国等国的科研项目管理模式的研究比较，发现各国第三方机构参与科研项目管理的目标和所涉及的研究领域存在差异，在具体执行科研项目管理任务的过程中也各有不同[2]。

3.1 美国——积极采取措施、推进政策引导

近年来，美国开始逐渐重视第三方机构的定量证据对政府的相关决策所起到的支撑作用[3]，积极呼吁政府以外第三方参与政府科技管理活动，为科研项目管理评价提供科学决策依据。

(1) 政策推进和法律保障。目前，美国的科技成就在国际上处于领先位置。早在二战期间，美国启动“曼哈顿”计划，标志着科研项目已达到了一个新阶段。美国政府也通过采取立法等措施，推进科研项目管理的规范化、制度化，使各组织机构高效地实行管理决策。在制定科技评估标准方面，美国早在1975年颁布了《项目评估标准》；在科技转化方面，为了使科学技术取得最大商业化，美国颁布了《联邦技术转让法》。美国政府注重法律法规的完善，建立了完备的法律体系来推进科技发展和创新。这套法律法规也用以确保提高科技发展创新能力，发挥第三方机构的主观能动性。

(2) 重视发挥人才和高校的主观能动性。美国所开创的产学研合作模式是第三方参与科研项目管理的重要形式之一。它提出由政府、企业、高校以及其他机构构成一个科研体系，充分发挥政府部门在科技活动中的协调整合作用，同时也成功调动了各部门的积极性。美国把高校作为重要的科技创新基地，注重引进国内外高素质高科技人才，大量建立科学研究机构和科技类院校，完善科学科技体系，培养具备专业的科技知识和高素质的新型科技人才，以此提高第三方在科研项目管理中的参与度。

(3) 评价机制严谨。近些年，美国政府积极推进可信的第三方机构评价机制构建并想由此作为推动决策科学化的方法之一。Marburger博士曾在第三十届美国科技促进科技会论坛上提出科技项目中传统决策的弊端，并提出”Science of Science Policy”这一以发展逻辑化、可视化、定量化为目标的政策方法学，得以为第三方机构参与政府决策提供有力支撑[4]。除了SoSP用来提供一部分定量数据以外，美国启动的STAR METRICS则提供有助决策的基础性数据。STAR METRICS是一个覆盖美国主要科研机构和高校的数据平台。除了基础数据的收集，美国还制定推动了快递循环评价方法，这种方法可以推动第三方科技评价方法对科技决策的支撑。

(4) 管理模式的创新。美国的科研项目管理相较其他国家的创新之处在于它的管理过程中采取全生命周期的模式。这一模式的优点在于它可以依据具体计划实施具体步骤，也可以根据不同计划采取具有针对性的对策。该模式的主要特点是阶段性，注重实行过程中的监督、检查和评估，从其费用、进度和质量方面进行跟踪管理，使得目标得以实现，风险最大程度化降低。政府也可以根据中期检查结果对项目进行评估，对下一阶段的投资进行考虑。美国第三方机构参与政府科研项目管理采取独特的信息化沟通手段。从项目的申请、立项、中期检查、评估到最后的验收都可以在网上查阅，公开透明。

(5) 严处违规行为。美国政府对科研项目管理中的失误处理十分严格，严谨遵循相关政策、法律法规处理相应的违规行为。比如美国NSF机构专门设立监察部门，将接触到的违规行为和处理结果公布于众。NSF专门负责接收举报并审理本部门人员、参与项目管理的科研人员和专家等的不当行为，也对其经费滥用、剽窃科研成果、科研资金使用不当等情况进行违规处理，其中包括的案件类型也涉及民事刑事多种类型。

(6) 注重协同工作。在科研项目管理上，美国十分重视对科研项目管理内容上的调整、创新，同时更注重加强与国内外开展广泛合作。在专业上更重视国与国之间、第三方机构之间、第三方机构和政府间在专业项目上的协同合作、资源整合，争取实现科研项目成果收益最大化和技术外溢效应。

(7) 完善科研项目监督体系。完善的法律法规促使美国的科研项目管理工作的监督力度强劲，各类政府通告、政府规范以及相关资助文件等多层次法律制度使得监督体系具有基础和保证。政府不断推进科研项目的监督问责机制，创建完备的法律框架，努力建立起“内外相辅，分层分级”的科技监督体系，并将其覆盖至科研项目管理的各方面。同时，美国采取形式多样的处罚惩戒措施，抑制违规事件的发生。通过动态调整、刚柔并济的惩处方法及时发现并纠正项目管理中的各类问题。

3.2 德国管理模式新颖，组织结构专业

在管理模式上，德国采取联邦分权制[5]，其鲜明的特点就是引入中介管理组织。第三方机构与政府进行职权分割，一部分科研管理职权从政府手里分配至第三方手中。第三方机构在政府与项目承担方之间发挥着“桥梁”的作用，而政府则通过宏观调控发挥其监管作用和影响力。

(1) 机构独立运作。在联邦分权制的管理模式下，德国的科技主管部门是联邦教研部，它的科研经费占据政府经费的六成[6]，同时，这些机构独立运作，具有较大的管理权限。德国的项目承办方一般是与政府部门密切相关的具有专业业务能力的大型国家科研中心、研究院所或非盈利性事业单位中的非独立机构，它们通过竞争获得项目承办和管理权，掌握项目经费，开展对项目的独立管理。相比较政府，这些中介和机构更具有专业的知识和过硬的业务能力，它们对科研项目管理的规章制度也更为了解，同时也能通过这些专业的第三方机构，为科研活动的开展和管理提供更加专业更加全面的高素质人才，是政府参与科研活动中的重要“桥梁”。

(2) 管理制度现代化。第三方机构的管理充分采用了合同管理、投标管理、IOS9001、理事会等现代化管理制度。其中大多数项目承担方采取理事会制度进行管理，经理事会领导，在监事会监督下展开管理工作。同时，它们在管理上充分运用了合同管理制，以合同形式明确表明了项目的具体事项，重大事项向理事会报告，并受监事会监督执行[7]。为了保障执行项目的科学性，德国还专门引进IOS9001质量检测标准，并设置了专门的质监小组，用来监督检查项目执行进度和情况，为项目的管理工作提供了组织和制度的保障。

(3) 专业水平高。参与政府科研项目管理的第三方机构不但在机构设置、管理制度的建设，在人员组成上，也要求从业人员具有专业的知识背景，较强的专业能力，保障了第三方机构人员的专业性。它要求从事科研管理活动的技术人员要有过硬的专业水平和专业的知识能力，同时要具备项目管理和市场运作相关的工作经验，确保管理活动的科学性和专业性。项目办同时还设立了专门的部门和委员会，单独负责专门领域的项目管理活动，这些专业部门的设置和专业人才结构的组成保障了第三方参与科研项目管理活动的权威性和高质量性。

(4) 权职划分明确。第三方机构与政府定位精准，从以往的政府全权负责科研项目活动的申请立项到管理评估再到成果验收，政府开始“简政放权”，将一部分职能分离出来，交给第三方机构负责管理。第三方机构虽与政府部门决策层关系密切，但他们各自职责明确，同时联系紧密，配合密切。项目承办方既要发挥在项目管理活动中的组织服务功能，又要确保第三方机构的独立性的发挥，同时为第三方参与政府科研管理提供智力支持和管理咨询服务。

(5) 自治程度高。德国第三方机构参与政府科研管理这套模式工作自由程度高，由于第三方机构的参与，政府部门将繁琐的管理工作分担出去，主要工作为宏观调控、全局统筹、政策制定和监督验收，实现政府职能的转变。政府下放一定的自治权，通过宏观调控实现国家干预与分权自治两者间的平衡[8-10]。这一举措保障了政府在科研项目活动中的绝对影响力。

(6) 预算管理机制完备。科研项目管理的预算纳入政府财政预算，经议会批准通过的预算才能由财政部门拨发给各单位，该流程一般分为3个阶段，整个流程具有自下而上、上下一致和独立监管的特点。同时，为缓解政府的管理费用负担，联邦部门会同财政部负责预算草案的编制、审计与修改，联邦内阁负责草案的审议，实现预算的独立科学监管。

3.3 其他国家的科技管理经验

除了美国与德国之外，其他发达国家在科研项目管理方面也积累了许多较好的经验。瑞士的教育水平较高，其科研也具有鲜明的特点，通过颁发《瑞士联邦科研法》，瑞士在国家层面上通过法律建立起严密的科研管理体制，在计划制定、经费管理、成果评估和权力监督等方面作了翔实细致的规定。联邦内政部和经济部是科研管理部门的主要力量，环境、交通和通信等多部门也管理本领域的科研管理工作。瑞士设有专门的联邦科研领导小组，该小组主席由国务秘书担任，联邦委员领导全国的科研工作，并主持修订和协调联邦科研促进计划。英国政府十分重视科研管理工作中的科研经费的使用情况和科研项目的评估工作。政府明文规定：各委员会在分配主要基本研究和战略性研究项目时，可打破部门限制，允许其他专业各科研机构申请经费使用权，积极参与公开经费的分配，甚至允许民用部门等科研机构参与国防研究经费的使用权申请工作。同时，英国的科技评价体系较完善，从上至下施行严格科学的科技评价机制，对申请的科研项目、进行的科研项目以及已完成的科研项目进行全面多层次的评价。

4 借鉴国外成功经验以及对我国的启示

科研项目中第三方管理的本质是政府部门转变职能，将部分职能交给第三方机构进行管理，打破固有的两方参与模式。从其他国家的一些经验来看，国外主要采取委托专业机构方式进行管理，我国在项目监管和评估方面也有了初步的探索和研究，结合国外先进的成功经验，有助于我国在这条道路上取得进步。

4.1 专业机构能力建设与选拔机制设计

项目管理专业机构主要是应项目组织单位(甲方)的需求而存在的，故可以将其定位于“靠近甲方的第三方”。在同时推进政府职能转变和调整项目管理模式过程中，必须加快推进专业机构能力建设与选拔机制设计。①推进项目管理专业机构能力建设，对项目管理专业机构进行专业化、规范化和独立性建设。科技计划项目管理制度变革是依托于专业机构进行项目管理，其管理最终成效决定于管理的能力和水平，项目管理政府职能转变是否成功也间接由其决定。②建立合理的项目管理专业机构筛分与选拔制度，完善专业机构条件评定、资格招标选拔以及退出管理制度。在满足科技计划项目管理现实需求的基础上，项目管理专业机构的选择要遵循兼顾现实可操作性和满足未来长远发展的原则。①从资质、资历条件等方面对科技计划项目管理专业机构进行分析评价，科技行政主管部门作为牵头单位，会同其他相关部门制定统一的项目专业机构管理制度和相应的标准；②总结归纳当前部分地方试点经验与教训，适时尝试引入资格招标采购制度来管理科技计划项目，鼓励符合条件的社会化 科技项目管理服务机构或单位参与竞争选拔；③加强和完善科研计划项目管理专业机构的监督评审机制，并适时动态调整相关标准和方法，不断提高科技计划项目管理专业机构的专业技术能力和规范化水平，引导其公正公平、合理有序地行使职责。

4.2 完善管理模式，明确职能转变与划分

加快政府职能转变，实现简政放权。在确保政府在科研项目管理过程中重要把控作用的前提下，将政府这一角色由台前转到幕后，政府科技管理部门将具体项目管理授权给专业的第三方机构，让具有资格的第三方与相关科研机构参与管理科研项目，使操作更公正、公开、透明[11-12]。切实转变职能，将政府的“顶层设计”和“事务管理”的界限划分明确，使其从管理方变身为投资方，从繁琐的项目管理事务中抽身出来，定位在宏观指导、规划布局和政策研讨等方面。同时，明确第三方机构负责科研项目的甄选，审核监督其管理资质与水平并及时对其成果进行验收，实现政府在总体布控上对科研项目的有效管理，充分地利用科研经费，促进科研成果转化中科研资金流向清楚、公开、透明化，真正地做到“取之于民，用之于民”[13]。

4.3 提供必要管理经费，合理衔接项目规划与实施

发达国家的科研项目管理费用占到科研经费的5%以上，我国在今后的科研项目管理中应设置一定数目专用经费，该费用可从整体科技财政经费中提取，也可从科研项目经费中按一定比例划拨，给予项目管理工作提供充足的经费支持。政府科技管理部门需加强全国产业发展前景与相关技术需求的战略研究，切实把控重点发展领域的遴选过程，对第三方项目管理机构开展合理引导，加强双方在管理过程中的沟通协调，从而对科研成果进行客观有效的跟踪评估和掌控。

4.4 健全第三方机构参与政府科研相关政策法规

建立健全第三方机构参与政府科研管理相关法律法规作为发达国家的成功经验之一，对解决我国政策法规缺失有着较好借鉴意义。我国应加快建立健全相关法律法规，确保我国第三方机构参与政府科研项目管理有法可依，保障社会的利益，杜绝违规行为。

加强法律法规的建设，需要做到：①法律法规要有很强的目的性、针对性、可操作性[14-15]。法律法规的制定需要针对目前社会上亟待解决和关注的矛盾问题，目标明确。②所制定的法律法规不仅要有支持保护第三方参与科研项目管理，更要严格规范违法违规行为，确保科技项目开展的合法性。③法律法规需涉及科研项目的各方面。针对科研人员、科研成果、项目实施、项目评价等主体都需要设立一定的法律法规和政策来规范其行为，要面面俱到。创造良好的法律、制度环境，为科研人员、第三方机构以及全社会提供良好服务。④加快法律监督平台的完善，减小第三方机构参与政府科研活动的风险性，加快建立完备的风险防范机制。⑤关注其外部与内部环境的变化，根据不同阶段的科研特点制定相适应的法律法规。

4.5 完善配套服务相关体系

加快政府与第三方机构的沟通服务体系。促使第三方机构成为社会公众和政府间沟通的桥梁，充分发挥项目咨询管理体系。①加强社会公众对第三方机构参与政府科研管理优势与必要性的了解，积极做好科研项目管理相关政策的普及宣传与引导，②广泛收集全国各界、社会公众、媒体、个人以及各企业、高校院所等的建议和意见，认真查阅并将其中有建设性的意见汇总上报，努力构建科技部门与社会公众、各组织机构和个人之间的沟通渠道。与此同时，政府需从政策上大力扶持各类中介管理组织，建立健全利于各类科技中介机构健康良好发展的制度氛围和运行机制。全面提升第三方管理机构的服务水平，满足日益增长的科技计划项目管理的服务需求。

5 结 语

第三方机构参与政府科研项目管理是一项复杂而庞大的工程，其中涉及的方面和问题零散繁多，各方政府和组织机构应该将相关因素考虑周全并采取有效措施保障科研活动的顺利进行和完成。通过研究国外现有的第三方机构参与政府科研项目管理的有关模式，借鉴发达国家的成功经验，发现我国现有模式中存在的关键问题，并通过学习别国可供借鉴之处，积极提出相应的解决对策，最大程度地保障第三方机构参与政府科研项目的顺利实施和高质量成果的取得，努力促进科研成果最大程度地有效转化，对我国科研项目管理以及科技项目成果突破具有重大意义。