美国残疾人职业教育立法特点及其启示

陈瑞英, 刘 炜

(浙江特殊教育职业学院 教务处,杭州 310023)

0 引 言

残疾人实现自我的有效途径就是广泛参与社会，为了更好地促进残疾人融入社会，美国自20世纪60年代就开始注重开发残疾人的人力资本和个人潜能，并根据社会发展进程不断制定和实施残疾人补偿教育和职业教育的政策与立法，有力推动了美国残疾人事业的发展。美国在残疾人补偿立法，职业教育经费，职业教育师资队伍建设，企业职业培训以及产业和教育相结合的立法和体制保障等处于世界前沿，值得学习、借鉴。

约翰逊1964年当选总统时正式向全民宣布：本届政府“向贫困无条件宣战” 。 在此背景下，联邦政府开始“关注包括残疾人在内的弱势群体，并着手制定与弱势群体相关的补偿教育法案”[1]。

1 以立法保障残障人士获得均等学习机会

1965年4月通过了《初等和中等教育法》，这是美国保障学校教育资金获得资助的最大法律，它的主旨是为保障那些低收入者包括残疾人家庭出身的孩子有获得教育的机会。1973年通过的《职业康复法》经1974、1976和1978年的3次修订和改进，被美国大多数州接受。该法案主要是为帮助残疾人实现职业康复，它“从残疾人职业康复的意义、具体人员的配置及培训、资金来源的保障和监督管理体系的完善等方面予以规定”[2]，该法案对职业康复的规定“实现了残疾人发展与贡献社会双赢的作用”[3]，职业康复对残疾人非常有意义，不但有助于提高他们的自信和生活能力，还为他们融入社会提供了更多的机会。1975年联邦政府颁布的《所有残障儿童教育法》(1990年10月修改为《残疾人教育法》)中明确规定：州政府应为全体3～21岁残疾人提供适合他们且免费公共教育，无论这些孩子的残疾类型和严重程度如何。这一立法确保了美国每一个残疾儿童都能获得公平的入学接受教育的机会。

同时，美国联邦政府也看到，仅仅为残疾孩子提供上学机会是远远不够的，要满足每个残疾孩子的特殊教育需求、帮助他们在未来顺利融入社会生活才是残疾人教育的根本目标。事实上，在美国，有很大部分残疾学生虽然接受过特殊教育，但实际上这部分学生离开学校在融入社会生活的过程中“仍然遭遇严重的困难，以至被迫滞留在家，或者只能在隔离工厂中就业”[4]。基于此，美国残疾人教育改革自20世纪80年代中期以来，改革理念逐渐从保障公平入学转为确保质量提高。这在《美国残疾人法案》(1990年7月26日通过)和《残疾人教育法》(同年修订)中得到体现。《美国残疾人法案》的规定和处罚是非常具体详细的，对任何违反该法案的行为都有明确的处罚。该法案“改变了全社会对残疾人的观念和态度”[2]，对突破阻碍残疾人融入社会的各种有形及无形的障碍起到了极大推动作用；而《残疾人教育法》则进一步规定在16岁之前必须对有特殊需求的学生实施转衔计划，学校和教师、家长及其他相关服务提供者都应该对这些有特殊需要的学生兴趣、特长和才能进行详细的评估与鉴定，并为他们制定适当的就业转衔目标、明确期限和评估方法，辅之以必要的转衔服务，以帮助他们顺利完成转衔。美国的就业转衔服务为有特殊需求的“学生从学校顺利过渡到工作中，实现成功就业发挥了重要作用，促进了美国残疾人的就业发展”[5]。 与此同时，美国联邦政府也看到，只有通过教师才能够使教育改革的目标得以实现。于是，从20世纪90年代以来，通过提高特殊教育教师的素质来确保残疾人教育质量，逐渐成为美国残疾人教育改革者的共识。在此基础上，美国特殊儿童委员会于1995年提出《每个特殊教师须知——有关特殊教育教师培养和资格证书的国际标准》(简称《标准》)，明确了特殊教育教师的从业标准。2002年1月，颁布了《不让一个孩子掉队法》，加强了政府对教育的责任和各州办学灵活性，以确保每个孩子都享有均等的受教育机会和优质教育。随后在2004年，为了回应《不让一个孩子掉队法》对高素质教师的规定，联邦政府颁布《残疾人教育促进法》，在这个法律中第一次明确了“高素质”特殊教育教师的特定内涵，并明确表示联邦政府将会加大对残疾人教育的资助力度。

尽管美国的残疾人教育立法在不同的历史阶段在内容上各有侧重，而其对弱势补偿宗旨却始终如一，并且在残疾人教育立法实施过程中始终以政府资助为保障，措施具体，操作性强，强有力地推进美国残疾人教育质量的提升，推动了美国教育公平的快速发展。

2 职业教育立法具全民性，且体系完善

在美国，职业教育非常受重视，且对象包括残疾人在内全部被覆盖，所以美国职业教育法规具有明显的全民性特征。1990年的《卡尔．伯金斯法案》提出要关注和保障弱势群体，如残疾人、女性和黑人甚至囚犯的受教育权。从此，美国职业教育就面向全体人群。与此同时，人们在认识上也不再把职业教育只看作是职业训练，而是将其上升到劳动力训练层面，这“进一步推进了美国职业教育的现代化进程”[6]。

美国的职业教育法律不仅在对象上覆盖全民，涵盖了各个州、各种行业的职业教育，而且在层级上包括联邦法和地方法。美国职业教育立法历经100多年的不断完善，有统计显示，自林肯总统1862年签署美国第一部职业教育法——《莫雷尔法案》至今，已先后颁布155个有关职业教育的法规与法案。这样完善的法律体系“对职业教育的良性发展起到了很好规范和制约作用”[7]。其中，1963年通过的《职业教育法案》重构了美国的职业教育体系，它明确指出：每个州的职业教育部门都必须与企业开展合作，为大学生提供在学校和在企业带薪工作两种学习形式的“交替轮换的合作教育”[8]，并且大大增加了对职业教育的投资。由此，美国职业教育社会化进入新的阶段。1982年的《职业培训合作法》则将职业教育和企业进一步紧密相联，不仅强调州和地方机构加强对职业教育的管理，还要求企业积极参与职业培训，该法案“是美国历史上第一个由政府与私人和团体共同参与制定的成人职业训练法案”[9]，随着该法案的实施，美国形成了全社会共同关注职业教育的良好社会氛围。1984年颁布并在1990年和2006年两次修订的《卡尔·帕金斯职业教育法案》继续增加对职业教育的资助，但“资助项目必须促进职业和学术课程的整合，促进学生获得与工作有关的经验”[8]，并且还要审查其是否具有获得拨款的资格；1994年，联邦政府通过了《学校到工作机会法案》，该法案为学校到工作场所的过渡建立了强有力的支持系统，促进了利益相关者，如：各州的教育主管部门、参与培训和人力资源的相关机构、教育工作者、企业主、劳工组织、社区组织以及学生和家长，在教育中合作，大大促进了学校和企业主之间的合作。该法案推动美国校企合作迈上了新台阶，“进而促进美国职业教育的发展”[8]。可以看出，在美国职业教育改革的过程中，校企合作的核心地位始终受法律保障并在全国范围内得到推广。

美国的每一项职业教育法案都有具体的实施方案和建议，具有很强的可操作性。例如，从联邦政府到各州的相关职业教育立法中，几乎都明确规定了配套的专项资金数量和清晰的分配方案，甚至细到职业教育的年度拨付经费额度及其用途，这样详尽的规定确保了法律的有效实施，也使得企业能朝着联邦政府设计的方向参与职业教育，确保美国的职业教育改革基本上按照政府的期望发展。

3 对我国发展残疾人职业教育的启示

上面的分析足以让我们明白，美国残疾人教育事业的发展并不是盲目的，它有自身的逻辑起点，即残疾人教育受联邦政府制定的残疾人法律包括残疾人教育法案和职业教育法案的有力保障。美国在维护残疾人合法权益、推动残疾人教育包括职业教育的相关立法及相关举措，对我国残疾人职业教育立法有以下启示和借鉴。

3.1 建立多层结构、覆盖全民的职业教育法律体系

目前在我国只有一部职业教育专项法——《中华人民共和国职业教育法》，该法对残疾人的职业教育着墨不多，虽然还有一些地方性的职业教育法规、规章和行政法规， 但数量有限，而且相配套的法律也不够完善；我国对残疾人受教育权的保障主要通过《残疾人保障法》《残疾人教育条例》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等法律的实施来推进，但这些法律缺少与之配套的实施细则，使得法律规定的部分原则性精神在实际执行中难以真正落地。所以，无论是职业教育法规还是残疾人教育法规都存在配套法规数量少、位阶低、内容不全面等问题。

事实上，残疾人职业教育所涉及的法律关系相对比较复杂，它不仅需要《职业教育法》和《特殊教育法》的保障，还需要相关的配套法律来推动全民职业教育的普及。为此，有专家指出，在我国需要“就农业职业教育、残疾人职业教育、职业教育的经费保障、职业教育师资队伍建设、企业职业培训、产学结合等单独立法”[10]，必须努力做到“基本法与普通法相结合，法令与政令相结合，基本法与相关法相结合”[11]，进而健全我国的职业教育法律体系，推动全民职业教育的健康发展。

3.2 加大资金支持，强化残疾人职业教育立法

从美国残疾人教育的发展历程可见，伴随着每一项残疾人教育法案和职业教育法案的颁布与贯彻执行，联邦政府和州政府对残疾人教育资金投入都会有新增长。仅“就2007年至2011年的近5年内，美国的残疾人教育经费增长了54%”[12]。有鉴于此，我国应以立法的形式来保障残疾人职业教育的资金投入，以便更有效地激励企业参与残疾人职业教育的积极性。不仅如此，对资金具体的投入比例、分配方式、奖惩办法均要有明确规定，尽量避免法律条款上的“弹性”以及字面表述上的过于笼统或委婉，唯有如此，才能有效提高我国残疾人职业教育法的可操作性。

在立法程序上，美国国会众参两院是立法机关，其议员是专门的立法主体。议员的专业化水平比较高，国会不仅专门建立协助议案起草的一个队伍庞大的工作班子，并有“常设委员会”[2]，推进立法工作专业化、常规化，并积极回应在立法工作中的各种复杂需求。借鉴美国联邦政府立法程序规范的成功经验，我国可在残疾人职业教育立法中成立专门委员会，进一步规范残疾人职业教育议案的审议流程与制度，使立法主体(即全国人大和地方人大)在审议议案中能相互辩论和验证，这有利于将地方法规的“特殊性”容于“基本法”的原则规定中，也可避免残疾人职业教育地方性法规的盲目性，确保上位法与下位法之间的层级与逻辑清晰；还可试行残疾人职业教育立法听证制，听取社会各界对残疾人职业教育的建议和意见，以增强立法的民主性；各级教育部门还要加强对残疾人职业教育的专业化管理，“成立专门负责残疾人法律与政策执行的机构”[13]，为残疾人公平享有受教育权提供行之有效的行政救济和司法帮助。

3.3 以校企合作为核心，加强特殊教育师资培养

从1963年的《职业教育法》到1994年的《学校到工作机会法案》，美国始终把校企合作作为职业教育的核心。联邦政府在资金、政策等方面对企业与职业学校合作办学给予诸多支持和优惠。所以，在美国的很多学校里可以看到许多课程内容安排与相关培训都是学校和企业共同商议而拟定的，而且“课程内容也更多地引入实践常识、商务活动”[14]，这些安排与实训有助于学生顺利地过渡并适应步入社会后的工作环境。借鉴美国校企合作立法和特殊教育就业转衔服务的成功实践，我国需要尽快制定统一、权威的《特殊教育法》，及时修订《职业教育法》和《高等教育法》，因地制宜出台《残疾人职业教育校企合作办法》等地方性法规，全面实施《特殊教育教师专业标准(试行)》(教师〔2015〕7号)，明确残疾人职业教育合作各利益方的权责和政府支持方式，规范特殊教育师资的培养与培训，推动残疾人职业教育在法律法规的引导下规范运行。另外，应鼓励社会专业机构、动员社会各界关注并参与特殊教育，重视家校合作，政府应对家长所承受的物质和精神压力做出必要补偿和支持，学校和相关机构应为残疾人父母提供充分的交流机会，保障家长的参与权利并明确其义务，家庭和学校都要尽早地对残疾孩子开展生涯教育。在推进残疾人职业教育发展的进程中，应高度重视学校与企业的合作，努力建立“多渠道的资金保障体系”[5]并在法律的保障下不断完善，从而帮助学生能顺利从学校过渡到工作场所实现成功就业，并能更好地适应和融入社会生活。

4 结 语

残疾人教育立法和职业教育立法的不断完善促使美国的职业教育得到健康充分的发展，并促进了残疾人社会保障理念由人道主义转向人本主义。从中可启示，在制定和实施残疾人相关社会保障法规和政策时要以“人本主义理念为基础”[15]，尤其在教育领域，一定要立足残疾人的教育诉求去完善残疾人职业教育法律，并以此为保障来推动我国残疾人职业教育的良性发展，进而实现《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》(教职成〔2018〕5号)中提出的残疾人职业教育发展的3个目标：“促进教育公平”“促进残疾人就业和全面发展”“加快残疾人小康进程”[16]。