武汉湖泊的时代变化与公众参与治理的空间策略

韩 忠

湖泊是城市之眼。公众参与湖泊保护治理，可以随时发现问题、反映问题，监督和促进解决湖泊问题。近十年来，武汉全民生态文明意识觉醒，公众参与湖泊保护治理持续深入开展，相关法规制度逐步实施完善，武汉湖泊出现了重大时代变化。鉴于公众参与的特殊作用，本文首先阐述武汉湖泊的十个时代特点，然后对十余年来武汉公众参与湖泊保护治理的主要路径和空间特征进行梳理，在此基础上，探讨未来武汉公众参与湖泊保护治理的空间策略和实施措施。

1 武汉湖泊的时代变化

1.1 湖泊数量从急剧减少到重新增长

建国后至21世纪初，武汉湖泊经历围湖造田、填湖造城等阶段，数量剧减。《武汉市湖泊志》显示，至2010年，武汉城区湖泊由建国初127个锐减至40个。1980年后的近30年武汉湖泊面积减少了228.9平方公里[1]。但2010年也是一个转折点。该年，武汉市将中心城区和远城区共计166个湖泊列入保护名录，并对部分湖泊实施“抢救性保护”[2]。至2015年数据显示，武汉有“166个湖泊、867平方公里水域面积，比2005年水资源普查确定的779平方公里增加88平方公里”[3]。至2018年，武汉全市湖泊数量仍稳定在166个。近十年湖泊数量不减，水域面积得到有效保障，标志着武汉湖泊保护发生了时代性转折。

尤其是戴家湖的失而复得更有节点意义。戴家湖位于武汉市青山区，20世纪50年代水域面积曾达“近千亩”[4]。但伴随青山热电厂等建设，沦为粉煤灰堆积地。2003年后，商家开始抢夺粉煤灰制砖，山头渐消，留下大片废弃洼地。此后修建天兴洲大桥，从处竖起桥墩。2013年，市政府决定投资一亿多元修复戴家湖。至2015年，戴家湖水域面积重新恢复至“4.7万平方米”[5]，戴家湖公园正式开放。湖面积虽远不及从前，但已略大于武汉市湖泊保护名录中最小的小南湖。倘戴家湖能列入武汉市湖泊保护名录，将是武汉湖泊发生历史转折的一个有力佐证。

1.2 湖泊水域从单一孤立到江湖连通

历史上武汉不少湖泊曾互相连通，但由于城市建设等原因，致使割裂联系。但近年来，武汉湖泊开始重新恢复湖湖连通和江湖连通。2003至2011年，武汉在汉阳区实施了“六湖连通工程”，将龙阳湖、三角湖、墨水湖、南太子湖、北太子湖和后官湖相通，并与长江、汉江勾连，引江入湖。2009年，大东湖生态水网工程开始实施，意在将东湖、沙湖、北湖、杨春湖、严东湖、严西湖六个湖泊连通，并经港渠与长江相连。其中，东沙连通工程早已竣工使用。而2015年后，青山区借助海绵城市试点之机，着力改善水系，将青山港与武丰闸、青山公园、戴家湖、东湖等串联起来，营造的新水系已显雏形。

1.3 湖泊水质大范围治理已部分好转

武汉已连续多年对全市主要湖泊进行跟踪监测并向社会公示，官方文献表明，湖泊污染治理点面结合，已经取得一定成效。据《2017年武汉市水资源公报》，2017年全市80个受监测的主要湖泊，水质达Ⅲ类标准的10个，达Ⅳ类标准的35个，达V类标准的23个，达劣V类标准的12个。相比2016年，12个湖泊退出劣Ⅴ类[6]。另据报道，2017年东湖水质达到近40年来最好，部分水域水质为3类甚或2类[7]。四美塘、内沙湖、鲩子湖等较小湖泊经过治理后水质明显提升，水质清澈，生态修复，初步形成水下森林，且已连续几年保持水质基本稳定。

1.4 湖泊生态系统修复已显露成效

一方面，武汉湖泊仍面临外来生物入侵，最主要的是水葫芦、水花生等。据调查，北湖、沙湖、月湖、汤逊湖等湖泊，水葫芦蔓延，管理部门预防和治理很不及时，治理投入严重不足，尚无彻底解决方案。此外，由于放生增多，鳄龟、巴西龟等外来动物也出现在多个湖泊之中，破坏原有生物链。但在武汉远城区，沉湖、涨渡湖、上涉湖等作为湿地自然保护区，早已成为长江中游重要的鸟类栖息地，不少珍稀鸟类以此为家[8]。在中心城区，一些湖泊也重新受到鸟类青睐。如沙湖鸟类已达50余种，白鹭、苍鹭、黑水鸡、野鸭、喜鹊、戴胜、翠鸟、乌鸫、珠颈斑鸠等，屡见不鲜。据不完全统计，近几年来，每年都有上百只黑水鸡分布于沙湖各处，在沙湖过冬的红嘴鸥数量也逐年增长。

1.5 湖泊所有权从个人或集体转归全民

武汉湖泊历史上有多种权属，但建国后已逐步转向全民所有。一是从个人私有转为全民所有。如东西湖区的杜公湖，原名杜家湖[9]，1949年后经国土资源调查，成为国家所有，故名称中以“公”代“家”，沿用至今[10]。二是从村集体所有转为全民所有。如晒湖，原属武昌区向阳村，后随着湖泊治理修建城市公园，所有权让渡给区政府。再如沙湖，曾为余家湖村民养鱼种藕之所，后建公园，也归全民所有。这种转变随着近几年武汉中心城区城中村改造而基本完成。三是从农场或渔场所有转归全民所有。如东湖渔场、汤逊湖渔场等从2017年后逐步退出相关湖泊管理，有关权利转交政府部门。这种转变在所有权变化的同时，还伴随着使用权和管理权的相应变化，逐步实施。

1.6 中心城区湖泊园林化比例提升

武汉近现代湖泊园林的形成，始于清末民初任桐所筑沙湖琴园和20世纪二、三十年代周苍柏所建东湖海光农圃。建国后武汉最早修建的湖泊公园是紫阳湖公园。1959年开始修建，1962年建成开放。此后近半个多世纪内，武汉在中心城区规划建设了多个湖泊公园。如鲩子湖宝岛公园、四美塘公园、小南湖公园、菱角湖公园、西北湖广场公园、内沙湖公园、沙湖公园等，几乎都是从天然湖泊变身为湖泊公园。除东湖早已为风景名胜区外，中心城区39个湖泊，根据2012年《武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划》，16个定位景观公园型湖泊，16个定位城市公园型湖泊，7个定位生态公园型湖泊[11]。若据此实施，武汉中心城区湖泊园林化比例将进一步上升。

1.7 中心城区环湖开发力度空前

近年武汉市人口增长较快，滨湖土地开发热潮持续不断。城中村改造、城市更新等，使不少环湖土地从非建设用地转为建设用地，开发强度显著增加。中心城区环湖楼盘越来越密，高楼越来越多。沙湖、内沙湖、水果湖、南湖、菱角湖、杨春湖等环湖地带高楼遍布，而塔子湖、金银湖、汤逊湖等周边则满是别墅。此外，学校、科研机构、政府机关、商业综合体、大型文化设施等也纷纷滨湖而建。伴随而来的，是环湖人口数量迅速增长，人口密度空前增大。

1.8 城外湖相继转变为城中湖

东湖曾长期被称为武汉第一大城中湖。但自2013年起，第一大城中湖头衔让位于汤逊湖[12]。汤逊湖是跨行政区湖泊，分属洪山区、东湖新技术开发区和远城区江夏区。第一大城中湖易主，客观反映了武汉建成区横向扩展，部分远城区已与中心城区连片，致原城外湖变为城中湖。而且，这一转变伴随新城新区的建设仍将维持相当长时间。目前，中法武汉生态示范城建设如火如荼，规划区内包括蔡甸区的什湖、后官湖等湖泊[13]。长江新城于2017年开始规划选址，从城市建成区边缘堤角起步，规划区包括远城区黄陂和新洲十多个湖泊，如武湖、朱家湖、李家大湖、小菜湖等，且以武湖构建生态绿心[14]。

1.9 郊区湖泊工程化景区化增多

表1 武汉市39个中心城区湖泊空间分布与功能定位

武汉郊区主要是指部分远城区和开发区地域。随着武汉城市外扩，一些重大建设项目和基础设施工程纷纷在郊区布局，不少涉及占湖现象。据统计，自2016年2月至2018年5月，武汉市湖泊局共组织30余次占湖工程听证会，相当大比例发生在黄陂、蔡甸、江夏等远城区。如武汉四环线全长约143公里，采用双向八车道高速公路标准建设，途经青山、洪山2个中心城区，黄陂、东西湖、蔡甸、江夏4个远城区，沌口、东湖、临空港3个国家级经济开发区[15]，串联18个湖泊，11个小湖分布于道路两边。虽然该工程重视生态，尽可能绕行湖泊，但修建桥梁仍占用了汤逊湖、后官湖等部分湖面[16]。再者，郊区湖泊景区化现象也趋于增多。滨湖区域或被开发为风景区，或成为农家乐集中地。如江夏区梁子湖畔，近年来就出现了新华农庄、龙湾度假村等景区。一方面，郊野滨湖景区的开发给人们带来更多的休闲空间；另一方面，也给湖泊岸线和水体保护等带来了压力和风险。

1.10 郊区湖泊的生态安全价值

郊区湖泊是武汉重要的生态安全基础。根据《武汉市城市总体规划（2010-2020年）》，后官湖、武湖、东湖、汤逊湖、青菱湖等都是武汉绿楔的重要构成[17]，是郊区直通城市中心通风廊道。武汉规划不断加强对郊区湖泊的生态保护。2013年，第二批湖泊“三线一路”保护规划中，蔡甸、江夏、黄陂、新洲、东湖高新、武汉经济开发区的23个湖泊，有15个湖泊定位为景观建设型，3个为生态控制型，5个为生态保育型[18]。2015年，武汉市第三批湖泊“三线一路”保护规划将远城区和开发区的35个湖泊定位为景观建设型，32个为生态控制型，30个为生态保育型[19]。2016年，武汉发生内涝，湖北省政府决定炸开牛山湖与梁子湖之间的围垸，让牛山湖重回梁子湖怀抱。此举开启了“退垸还湖”、“退渔还湖”、“退耕还湖”新局面。2017年，武汉市水务局发布《武汉市禁止渔业养殖湖泊目录》，中心城区、远城区和开发区40个湖泊退渔还湖[20]。

2 近十年武汉公众参与湖泊保护治理的基本路径及其空间特征

2.1 基本路径

武汉湖泊能够发生上述历史性变化，与武汉持续的公众参与湖泊保护治理有重要关系。武汉市公众参与湖泊保护治理始于20世纪末21世纪初，最初只有少数人和个别社会组织。真正的全市性的公众参与湖泊保护治理行动，缘起于2010年“爱我百湖”志愿者湖泊保护行动。自此之后，武汉市民参与湖泊保护治理行动日益增多，并孵化出“爱我百湖志愿者协会”、“碧水蓝天环保协会”等多个环保公益组织，在全国首创“民间湖长制”，推动武汉公众参与湖泊保护治理出现热潮，并始终围绕“护岸”、“护水”、“利生”、“利民”4个方面，即保护湖泊岸线、保护湖泊水体、有利生态环境、有利市民权益。随着经验积累，公众参与湖泊保护治理的路径现大致可概括为9种：（1）独立进行湖泊调查；（2）湖泊科普与保护宣传；（3）舆论监督和电视问政；（4）“民间湖长”与“官方湖长”对话；（5）竞选“市民园长”参与湖泊公园管理；（6）参加湖泊保护规划听证会和座谈会；（7）参与地方性湖泊保护法规的修订；（8）通过“市长热线”投诉；（9）环境公益诉讼。[21]

表2 武汉市第三批湖泊“三线一路”保护规划所含湖泊的空间分布与功能定位

这些方式，至今仍是武汉市民公众参与湖泊保护的基本路径，但其内涵不断发展，现在相比初期更具有针对性，经常化，甚至制度化。如由“绿色江城”环保公益组织发起的“湖泊每月清洁日”行动已常态化，从最初只限于在塔子湖，发展到鲩子湖、沙湖等多个湖泊，行动既包括湖泊环境调查，还兼有湖泊科普和保护宣传。再如，由武汉市湖泊局组织的30余次涉湖工程听证会，每次都有社会组织或志愿者参加。“民间湖长”与“官方湖长”对话，每年都会举行且更有效率。市民越来越积极加入到“市民园长”志愿者团队，广泛参与湖泊公园的保护与日常管理。

2.2 公众参与湖泊保护治理的空间特征

2.2.1 主要集中于中心城区

近十年武汉公众参与湖泊保护治理的行动主要集中于中心城区。公众参与湖泊保护治理，逐渐从中心城区向近郊区、远城区扩展，活动逐步减少。一方面，是这期间武汉中心城区的湖泊面临的问题偏多，破坏湖泊的现象突出，人们的反响最为强烈。另一方面，武汉中心城区的湖泊受众面广，市民保护湖泊意识较强，有独立的领头环保公益组织，且有众多离退休人员和高校学生，具备公众参与的积极性和可行性。因此，武汉公众参与湖泊保护治理最初是从中心城区最急切的湖泊问题入手，并选择从最为著名的东湖开始活动，迄今各项活动仍主要以武汉中心城区湖泊为对象，中心城区居民是公众参与的主体。

2.2.2 普遍采取就近参加

从参与者的个人空间行为看，存在距离衰减规律，大部分市民是就近参加湖泊保护治理活动。中心城区的湖泊保护志愿活动，较易吸引湖滨及其他中心城区的市民参与，远城区居民较少。参加者大多是自发前往，在目的地集体组织活动。在远城区开展的湖泊保护志愿活动，参加者主要是本区居民，中心城区市民参加则相对较少。除非是活动组织者提供车辆，中心城区市民集结方便，才容易成行。与个人行动相比，由于环保公益组织的项目化运营，其公众参与湖泊保护的行动范围则可以覆盖整个武汉市域。

2.2.3 远城区之间不均衡

但同样是远城区，公众参与湖泊保护治理在空间上也呈不均衡性。武汉6个远城区中，江夏、东西湖、新洲，因有较为成熟的环保公益组织，活动呈现经常性和有组织性。尤其是江夏，全区22个湖泊都有“民间湖长”[22]，所以公众参与更为活跃。而黄陂和蔡甸，2017年后出现了“民间湖长”，湖泊保护公众参与活动也相应增多。汉南则一直相对沉寂。

3 武汉公众参与湖泊保护治理的未来空间策略和实现方法

3.1 公众参与湖泊保护治理的空间策略

从空间上说，武汉公众参与湖泊保护治理，与武汉城市开发建设时序存在很强关联性。建设热点区域往往是湖泊问题易生的区域。当城市化、郊区化脚步自城市中心由内向外迈进，公众参与湖泊保护治理也将由内向外发展，并将采取不同空间策略。

3.1.1 中心城区公众参与重心将逐步转向共治共享

中心城区公众参与湖泊共治共享将是今后全市的主导。近年来武汉市中心城区湖泊保护备受瞩目，填湖现象基本得到扼制，湖泊公园快速增长，滨湖开发建设已基本饱和，所以湖泊水质提升和生态修复成为当前和今后一段时期湖泊保护治理的主要方面。而由于滨湖或环湖公园是人们经常光顾之地，到公园游玩成为人们生活中不可缺少的一部分。因此，公众参与湖泊保护的重点将从“护岸”，转向“护水”和“利生”、“利民”。目前，中心城区的湖泊已经吸引了不少社团、企业、高校、中学、小学等来共同参与保护治理。而自2018年起，武汉市教育局、园林局、林业局共同开展公园生态研究，力求充分发挥湖泊公园的生态价值、社会价值和文化价值。湖泊公园开展的“市民园长协商日”，营造美好生活共享公共空间，为广大市民参与湖泊共治共享提供了渠道。今后如何进行湖泊共治，让更多的人分享湖泊美好环境，将成为中心城区公众参与的中心任务和重要内容。

3.1.2 新城公众参与重点仍在湖泊共建共治

新城的湖泊是武汉湖泊保护治理的希望所在，近期公众参与重点仍在共建共治。所谓新城，即指长江新城与中法武汉生态示范城。中法武汉生态示范城，是2014年后规划建设。长江新城规划建设始于2017年，两个新城都位于中心城区与远城区交接处，属于近郊区，现处建设起步阶段。鉴于武汉的城市建设史曾是一部填湖史，新城建设在新的时代起点上，应当优先保护规划区内的湖泊，走一条城市与湖泊和谐共存共生新路。由于长江新城和中法武汉生态示范城规划区内的湖泊同样可能经历园林化、滨湖土地开发强度增加的过程，在郊区实行“大湖＋”的政策，必然会吸引企事业单位等在滨湖地区选址。由于新城的各项基础设施不完善，公众参与新城的湖泊保护治理宜加强“护岸”与“护水”，参与共建仍将是长期重点，并要同时加强预防和治理。所以，在长江新城与中法武汉生态示范城的建设中，公众参与湖泊保护应当早介入，早发现问题，早保护。不让填湖、污染等问题发生、发展，让问题消灭在萌芽之中，避免重走中心城区湖泊先破坏再治理的老路。但这并不排斥共享，新城湖泊可在建设初始阶段，突出人水和谐共生理念，探索新的公众参与模式。随着新城人口的集聚，共享也将成为公众参与重点。

3.1.3 远城区公众参与重在宣传发动以点带面

对于远城区的湖泊，当前最主要的任务是增强本区公众参与保护意识，形成以点带面的公众参与保护治理局势。远城区湖泊有126个，大致有四种类型。一是位于远城区的区政府驻地和开发区，周围已经是城市化区域的湖泊，数量较少。二是被农村包围或半包围，保留较为完好的乡村风貌，仍归属村集体所有的湖泊，数量较多。三是已经作为景区的湖泊。四是作为湿地自然保护区或湿地公园的湖泊。这四类湖泊中，第三、四类有相关景区和湿地管理的法律法规，公众可参与科普宣传。第一种类型，在远城区人口相对密集的城市化地区，人们对湖泊的关注类似中心城区的状况，这将是今后公众参与重点，应当广泛宣传关注湖泊生态环境，呼吁公众参与湖泊保护，优先“护岸”和“护水”，避免填湖和污染。在此基础上，可依托社区、社团或者学校开展公众参与，利用湖泊公园或湿地资源开展科普教育活动。第二类湖泊，应当主要动员村民参与湖泊保护，防止湖泊污染破坏。

3.2 公众参与湖泊保护的实现方法

3.2.1 充分发挥法制功能，从规划源头重视公众参与

公众参与主要起监督和帮助作用，近年来相关制度和法律法规的完善，为市民从源头、过程和事后的参与保护提供了多种渠道。如在中央层面，2015年7月中央审议通过《环境保护督察方案（试行）》，自上而下建立了环保督察机制。中央环境督查组在巡视中公开监督电话，为公众参与提供了有效途径。根据2016年《关于全面推行河长制的意见》[23]和2017年《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》[24]，全国实施河、湖长制，同时伴有涉湖规划环评制度，湖泊保护公示制度等，市民可以通过监督电话、湖长APP、微信公众号、社会监督员等多种方式进行社会监督。此外经过3年试点，自2018年起，人民检察院可对破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，市民配合检察机关提起公益诉讼相应工作[25]。市、区两级检查机关均可从事湖泊保护公益诉讼。这就在民事和刑事司法两个方面，加强了公众对相关单位和人员的社会监督和司法监督。

就地方政府而言，武汉是国内最早对湖泊保护进行专门地方立法的城市，湖泊保护体系和制度不断创新完善[26]。根据2012年《湖北省湖泊保护条例》[27]和2015年《武汉市湖泊保护条例》[28]，武汉市民进行公众参与的方式就：公示、查询、检举、举报，制止、控告、起诉，以及科普宣传、舆论监督、座谈会、论证会、听证会、村民会议、村民代表会议、捐款投资、志愿者活动及其他形式。市民还可以凭借市、区人大、政协会议代表等合法权利，提出湖泊保护议案；或者参与湖泊保护地方法规的修订。武汉市湖泊局设立了湖泊保护热线。湖北省还创设了“河湖警长”制以及河湖警长热线。

以往公众参与是被动的，当问题发现后，才从末端向源头追溯，今后要更加重视从规划源头参与湖泊保护。现行的城乡规划、生态环境规划、湖泊保护规划等，按照相关法律法规要求，应当在规划编制全过程中进行公示、召开听证会、座谈会等。公示，不仅让大家知晓规划内容，还是听取公众意见的渠道。而听证会和座谈会等与规划师和政府官员面对面交流，更是市民公众参与湖泊保护的绝佳机会。近2年来，武汉已坚持所有涉湖工程均召开批前听证会，并对批文进行公示。

3.2.2 创新公众参与模式机制，发挥NGO更大作用

武汉今后公众参与湖泊保护治理，必然更多涉及公众怎样与政府管理机构、社区、环保组织、企业、基金会、媒体、甚至境外力量如何相处的问题。如公众参与怎样保证独立客观性？怎样参与政府购买服务？怎样借助传统媒体和新媒体进行广泛宣传动员？怎样动员滨湖住宅小区开放门禁以使湖泊更具有通达性？怎样借鉴境外公益组织的成功经验？怎样吸引企业和基金会给与物质和智力支持？这必然会推动形成新的合作模式和机制。而经验说明，环保NGO应发挥更多的组织领导作用。目前武汉市最主要的湖泊保护社会公益组织，有绿色江城、爱我百湖志愿者协会、碧水蓝天环保协会、市民园长志愿者联合会、行澈环保等。它们最早从事湖泊保护治理，最早在全市层面招募志愿者护湖，群众基础深厚，影响力很大。而且，这些社会组织，已经向专业化、项目化发展，有很强的组织协调能力和执行能力，常联合大中小学校和社区共同开展湖泊保护宣传活动，更易获得其他社会力量认可。从2018年4月起，由“绿色江城”申请公益基金会资助，整合政府部门、专家、企业、学校、社会组织等多方资源共同进行汤湖的综合治理[29]，这是新的具有示范性的公众参与模式探索。

3.2.3 夯实社区参与基础营造地方认同和文化认同

经过十余年的公众参与湖泊保护治理，武汉市民爱湖护湖的意识已深深扎根在心中。公众参与湖泊保护，很多人是从身边做起，成为时时刻刻关心瞩目湖泊一举一动的“湖泊眼”。从个人参与到带动家庭成员一起参与，再到团结更多力量共同营造参与湖泊保护治理，必需要以社区为根据地。星罗棋布的武汉湖泊，构成了社区的公共环境，也成为连接社区居民的情感纽带。近年来，湖北大学“沙湖环保志愿队”与“荷仙子”大学生志愿队、鲩子湖边宝岛社区的“银发护湖队”、金银湖畔的“武汉常青环保志愿协会”，都是滨湖社区热心护湖的志愿者队伍。类似于此建立在社区基础上的公众参与湖泊保护治理行动，才更具有可行性和持久性。2017年后，随着学校、社团、企业等成为“民间湖长”，团队认同和社区认同意识在学生、企业、社区之间得到进一步传播和巩固。

将来的武汉市民公众参与湖泊保护治理，必将是全社会的共同参与。尽管当前志愿参与湖泊保护治理的群体中，老年人仍占相当大的比重，但中青年正在发挥骨干作用，并把爱湖护湖理念在代际中传递。在湖泊保护志愿者中，经常可以看到老人带着小孩、中青年夫妻带着小孩参加活动。我们有理由相信，湖泊保护治理的公众参与必将进一步成为连接武汉老市民和外来人口、本地人与外国人的情感纽带。活跃在武汉高校中的环保社团将起到粘合作用。华中师范大学的外国留学生已经成为湖泊保护的常客。当然，民间的护湖爱湖热情，也需要得到政府的呵护。长期以来，奖励志愿者或者为保护湖泊做出贡献的普通市民，只停留在文字上、口头上，没有具体落实。但2018年，武汉市水务局首次表彰了一批湖泊保护志愿者，这是一个良好的开端。可以想见，武汉公众参与湖泊保护治理的激励机制将会不断完善，公众将在参与湖泊保护治理中获得充分的尊重和成就感。湖泊是武汉的一个标志符号，市民对于湖泊的拳拳爱心，必将汇聚成武汉市的文化认同。