关于PPP 全生命周期绩效考核的适用性的探讨

路晓雯 樊秦丽

（1.山西建设投资集团有限公司， 山西 太原 030001）

（2.山西建筑工程集团有限公司， 山西 太原 030001）

1 PPP 绩效考核的发展现状

1.1 现有模式

PPP 项目绩效考核的目的是“提高公共服务的质量和效率”，是一种全生命周期的全面绩效评估论证，涵盖了建设期、运营期、移交期。绩效考核体系主要包括考核指标、考核方法、绩效评价、防范措施等，适用范围包括使用者付费在内的PPP 项目。

近年来，国家出台的众多PPP 相关政策规章和实施细则中，都会提及到PPP项目绩效考核的问题，如：财金[2016]92 号文、发改投资[2016]2231 号文、财金[2017]76 号文等文件的出台，一是强调绩效考核机制的重要性，二是明确绩效考核是政府监督与管理手段。

2018 年《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54 号）中明确表示“落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核落实按效付费机制”“加强运行情况监测。及时更新PPP项目信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”。 在实际操作过程中这些片段性的政策并不能提供有效的指导，咨询机构只是笼统地将绩效考核作为履约条款，PPP 项目产出说明与绩效要求相关联，并要求财政支出责任与绩效考核结果挂钩，但是更为细化的操作办法尚未出台，仅仅是满足政府需求、项目实施必要性的层面上的“格式化”文本，并不能从真正意义上发挥其评价作用。

1.2 现阶段PPP 绩效考核存在的问题

目前笔者参与的PPP 项目中，不管咨询公司水平高低，在考核指标设计当中，有两种方式：一是概述指标，指标要求以规范文件为准，二是详细的指标体系与扣分细则。受《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）的影响，每个项目建设期可用性付费与绩效考核结果明确挂钩；运营期考核结果均影响运维付费或建设期可用性付费。一般通过设置违约条款追责，主要根据违约程度扣减相应的履约保函。在项目的前期设计中，一是专业不足，不关注行业领域，绩效考核设计不具有针对性与适用性；二是准备不足，我国开展 PPP 项目绩效评价尚处于起步阶段，缺乏有效数据支撑。三是认识不足，为了迎合政府很多从业人员认为项目只要满足“入库”条件即可。使得很多项目在执行中出现了普遍障碍：项目信息公开不全面、建设期考核体系设置模糊、绩效考核指标的权重设置缺乏依据、绩效考核与项目战略目标关联度低。其中突出问题是缺乏普遍适用的评价体系和操作细则，缺乏规范性文件和理念存在问题。

1.3 PPP 项目绩效考核评价体系应用障碍分析

1.3.1 缺乏规范性文件

法律依据缺失是最大的应用障碍。由于立法不足、缺乏统一文件政策要求，现在能利用的只有发改委、财政部等部门出台的一些相关条款，可操作性不强、可持续性较差，包括评价过程、评价结果、各方的权利和义务都没有明确的标准界限，政府、企业、各咨询公司对于绩效考核体系的指标构建、权重安排、评分标准的考虑也不同。

1.3.2 缺乏科学合理的指标体系

PPP 项目涉及交通运输、水利、农业、能源、医疗、养老等各行业，需要针对不同的行业设计关联度高的考核指标和评价方法，在考核指标上，不同的项目根据实际需求调整指标及权重；在考核方式和结果运用上，根据指标做相应调整。

另一方面绩效管理涉及的主体多、周期长、频率高、专业性强、沟通复杂等特点，现有的评价体系只是从原理出发回归考核本质，缺乏可执行的考核细则、指标权重、评分标准，在项目进入执行阶段后，如果不打破原有的考核体系，考核职能流于形式，浪费资源。

指标权重分配过于片面。目前实施的垃圾处理、水环境治理等环保类PPP 项目中，项目经营的好坏确实影响到社会公众的利益，应制定严谨可行的绩效考核制度，不应只是片面地停留在考核数量和质量的层面，应该是一个计划-执行-检查-控制闭环考核系统考核的循环。所以在制定考核体系和指标时，首先应考虑根据利益需求者建立整体的绩效考核目标，然后设置具体考核策略，比如在具体执行中形成事前计划-事中跟踪-事后评价-过程奖罚措施，经过调整优化形成具有闭环性质的全生命周期绩效管理机制。如某些教育、医疗卫生、场馆类PPP 项目中包括绿化、道路、管廊等多个子项，在绩效考核上采取“一刀切”，考核方法和内容完全相同，以项目公司的日常工作数量为考核目标，比如出勤、巡视日常性的行为占据了考核分值的大壁江山，而不关心管理的创新和水平的提升，为了考核而考核，只重视过程考核忽略结果的考核，过于强调经济性，使得社会资本在运营中以利益为目标，失去了以调高社会供给效率的PPP 项目的初衷，导致理念和初衷相悖。

1.3.3 定评价主观性大

在评价方法的选择上，定量评价和定性评价并重，近期开展的项目考核数据分析，大多数项目定性评价比重远超定量评价，由于定性评价具有易操操作、经验性强等特点，利用专家组的经验主观进行评价，通常以打分形式体现，出现了说服力不强、公正性差等弊端。缺少量化评价标准，错失了以指标衡量项目公司运营质量的动态机制的建立和将来数据生成的机会，这必然会影响最终评价结果的准确性。

2 提升绩效管理体系应用水平的建议

2.1 从法律层面完善考核制度

应从顶层设计着力关注绩效考核，引导PPP 项目的良性循环发展。第一，法律法规的公正性提供基本保障，获得遵循依据；第二，出台相关政策提升执行效率，引导PPP 可持续发展；第三，规范PPP 绩效考核体系的市场规范性促进经济性，提升公众认可度，为绩效评价的开展奠定基础。最大程度的切实保障各方利益，满足评价的基本要素，才能实现评价的效率和效果。

2.2 社会资本应重视考核结果的运用

绩效评价的效果不仅是PPP 项目参与各方提供公共服务绩效产出的结果，尤其是社会资本方应树立正确绩效评估理念，绩效考核不是例行公事，不能流于形式。绩效考核的目标首先是对提供产品和服务质量的评价，过程是根据绩效考核结果作为付费的依据，最终才是约束政府提高管理水平、加强监督的必要手段。

如何树立正确的绩效评估理念，国家层面必须加强宣传和引导，鼓励全社会研究使用绩效评价工具，不能以项目入库作为目的，再考虑绩效评价，失去了利用PPP 模式提高供给效率的初衷。

2.3 过程优化考核体系，逐步建立数据库

调研的项目中呈现出重定性轻定量的趋势，由于PPP 项目刚刚起步，定量评价用在绩效评估中缺失缺乏经验，不管是定性评价主观性太强，还是缺乏法律支持、监管环境不利，根源是缺乏数据的支持，要建立科学合理的绩效考核体系首要任务是在现有的评价框架下，大量收集数据，建立能够优化调整的数据库，形成可调配的动态资源，所以需要政企通力合作，共同维护和建立。

2.4 多方共同监管评价

目前，鉴于PPP 项目绩效考核的复杂程度，建议由项目实施机构牵头，由财政部门和行业主管部门共同参与，适时引入第三方机构，共同做好绩效考核工作。此外，省一级财政部门应全面审核已纳入项目管理库，但尚未公开发布的PPP 项目绩效考核信息，通过扩充样本的方式，对指标库定期进行补充完善。

3 结语

随着城镇化建设的加快，PPP 模式越来越多的应用于基础设施建设上来，然而PPP 项目存在的问题阻碍了PPP 项目的成功推行，本文研究针对我国PPP 模式绩效考核现阶段的发展情况，提出建立具有普适性的评价指标体系、绩效管理架构和动态监测发展方向，改进以往评价指标缺乏针对性的问题，对推行PPP 项目具有一定的参考价值。