大型水电工程建设征地移民安置竣工验收的若干思考

邓 益，汪 奎，张江平，郭万侦

(1.中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都610072；2.水电水利规划设计总院，北京100120)

1 竣工验收现状

截至2017年底，我国常规水电总装机容量达到31 250万kW，“十一五”到“十二五”期间，是我国水电工程建设和投产的高峰。目前，这些水电工程已相继蓄水发电或基本建设完成，大部分已完成了工程截流建设征地移民安置验收、工程蓄水建设征地移民安置验收，进入建设征地移民安置竣工验收。从目前的情况来看，绝大多数电站尚未完成建设征地移民安置竣工验收。以四川省为例，大型水电站中仅有龙头石、江边2座水电站完成建设征地移民安置竣工验收，其他如早已蓄水发电的二滩、溪洛渡、瀑布沟等水电站均未完成。据不完全统计，四川省已完成阶段性建设征地移民安置验收、需要开展建设征地移民安置竣工验收的大型水电站有22座，共涉及搬迁安置人口约29万人，集镇59座，建设征收耕园地面积约1.8万hm2，移民安置补偿费用约1 200 亿元。同时，建设征地移民安置竣工验收是水电工程竣工验收重要组成部分，是水电工程竣工验收十分重要且意义重大的环节[1]，其不仅能够检验移民安置实施效果和质量；还能够充当“守夜人”的角色[2]，维护和保障参与各方的利益。虽然国家相关政策、行业规程规范以及相关省份对水电工程移民安置验收都做了较为明确的规定；但是，在大型水电工程移民安置验收过程中还存在工作推进缓慢、各方责任落实不到位等相关问题，需要对移民安置竣工验收进行深入的探讨和思考。

2016年底至2017年底，笔者有幸参与了西南某省一大型水电工程建设征地移民安置竣工验收的全过程，对验收过程中发现的主要问题、各方责任的履行、采取的整改措施及验收后需要关注的重点有较为充分的认识和思考。本文拟在分析、思考该水电工程建设征地移民安置竣工验收工作的基础上，总结大型水电工程建设征地移民安置竣工验收面临的问题、提出相应的措施和建议，以期促进该工作的顺利进行。

2 面临的问题

2.1 技术责任落实有待加强

2.1.1设计单位

(1)安置条件有变化，安置方式调整较多。本项目移民安置规划修编之前生产安置人口约5 000余人，全部采用农业安置。在实施过程中由于农业安置存在较多障碍，因此修编后的生产安置绝大部分采用逐年货币补偿安置方式。这一方面是由于相关政策发生了变化；另一方面也是由于可研阶段对于安置区的生产安置条件考虑不足、移民安置意愿调查不充分引起的。另在搬迁安置方面，典型项目进入集中安置点安置的居民比移民安置规划进入集中安置点的数量减少了约40%，使得每个集中安置点都进行了相应的变更和调整，给移民安置工作实施带来了较大的影响。

(2)相关规划报告编制存在滞后。移民后期扶持规划、新增影响区处理规划的编制是竣工验收的重要内容。从典型项目验收的情况来看，其涉及某县的后期扶持规划、部分新增影响区处理规划未按规定时间编制。

2.1.2地方政府

(1)政策办法制定需进一步加强。本项目涉及的市级移民管理机构、两个县级人民政府，针对典型项目实施过程中存在的突出问题，如移民资金实施管理等未出台具体办法，出台的政策办法不能完全满足实施工作需要。亦即，一方面，针对实施过程中亟需的、亟待解决的问题，没有出台相应的政策或者实施办法；另一方面，相关政策或实施办法出台不够及时，没有为相应工作的开展及时提供支撑和依据。

(2)设计变更申请需提前谋划。这主要表现为相关方对变更申请没有做到提前谋划，从而造成变更设计和审查难以满足实施进度要求，一方面导致实施进度滞后于年度计划要求，甚至对移民安置总体计划造成影响；另一方面，容易使相关程序不符合政策规定，在实施完成后才补充变更程序。

2.1.3项目法人

移民档案管理需强化。从本项目现场检查情况来看，项目法人在档案管理方面还需进一步加强，应按照《水利水电工程移民档案管理办法》等要求配置足够的管理人员和设配。

2.1.4综合监理单位

计划审核监督需进一步重视：一是在移民安置任务及资金计划制定的过程中，综合监理需要根据实际情况提出合理的监理意见，对于不符合实际情况的计划未做相应修改；二是在实施过程中，综合监理单位没有完全根据工作实际情况，提出进度计划动态调整的建议和意见。

2.2 实施管理责任意识需增强

(1)综合监理权利受约束。移民综合监理的对象是移民安置实施的主体——地方政府和相关部门：一方面由于目前移民安置实施工作通常实行的是政府行为[3]，县(市)级政府往往具有国家法规执行者与移民项目承包者的交替角色，部分地方政府对于移民综合监理的作用和权利尚未有明确的认识，综合监理在工作过程中缺乏话语权，导致其职责不能完全履行；另一方面，目前我国对于移民综合监理的权利没有明确界定，综合监理的相关意见不能作为最终决策，从而造成管理职责界定不明晰，缺乏约束机制，监督管理乏力。本项目的综合监理单位在移民安置的进度、质量、资金等管理还可进一步加强，各方报告中的相关数据存在不一致，需要对相关数据、资料再次进行梳理和完善。

(2)生产安置未全面落实。这主要是采用农业安置的土地资源分配尚未全部完成，部分土地资源尚未承包到户。本项目有部分移民的土地尚未分配到户，部分村(组)尚未制定分配方案或未取得一致意见。同时，农业安置方面还存在土地面积分配不足、人均耕园地面积达不到规划设计标准等问题[4]。

(3)相关证件需及时办理。该问题主要表现在：一是地方政府为移民办理的相关证件需及时开展，移民已完成土地资源分配的大部分没有取得土地承包经营权证，或者还正在办理之中，多数建房的搬迁安置移民宅基地证尚未办理；二是项目法人部分用地手续办理不符合要求，主要表现为临时用地延期手续未按规定办理，工程建设实际用地同土地用地批复面积存在差异等。

(4)设计变更管理需加强。本项目存在重大变更近二十余项，需要从变更的合理性、变更程序等方面加强管理。一是部分项目实施主体在实施过程中未完全按照批准的规划设计成果执行，从设计变更报告反映出变更必要性不充分、理由不明确，从而对后续工作造成较大的影响；二是设计变更程序应进一步按照省、市出台的政策运行，使得变更程序合法合规。

(5)过程性资料需进一步齐备。部分专业项目实施过程中主要的过程性资料准备需进一步加强，如典型项目涉及的某桥梁复建的招标、投标、合同签订、施工过程中资金支付、记账凭证、竣工图、财务决算、单项工程验收及移交的过程性资料存在部分缺失，或者虽然有相应资料但不符合要求，需要整改或补充完善。

(6)已实施但未利用项目处理方式尚未明确。验收过程中发现存在集镇或集中居民点的用地规模、基础设施等按照规划方案开展建设后，由于进入其中的移民意愿发生变化导致规模减少，使得已使用的土地面积、建设的基础设施超过了现有人口规模的要求，形成了项目未利用部分。一方面，这些项目的未利用部分如何处理，在验收阶段各方尚未达成共识；另一方面，未进入集镇或者集中安置点的移民将以领取人均基础设施费的形式恢复基础设施，而其原本应为未利用部分的投资，因此形成了资金缺口，该部分资金如何处理，在验收初期各方也未达成一致意见。

(7)单项工程验收移交需重视。从本项目验收情况来看，专业项目、临时用地复垦等项目的验收及移交未得到各方的全面重视，主要表现在复建的交通设施(道路、桥梁)、电力设施、通信设施及临时用地复垦等单项工程验收未完成，或者已完成单项工程验收、且已投入使用但未移交给权属部门。

(8)移民安置计划执行存在偏差。移民安置工作每年都会根据需要制定和下达相应的计划，以保证工程建设顺利开展和移民安置工作有序进行。但是由于各方面的原因，移民安置实施的实际进度同计划相比一般存在偏差，特别是关键、控制性项目进度滞后对移民安置工作将会造成严重的影响，如集中安置点建设、主要交通设施复建等的滞后。

2.3 移民资金管理需加强

(1)资金使用情况需进一步梳理。该问题表现为两个方面：一是项目法人使用资金情况尚未梳理清楚，项目法人作为项目实施主体的资金使用、拨付情况等不明晰，项目法人资金管理需进一步完善；二是资金管理使用的主体相对较多，分别涉及省级移民主管部门、市(州)级移民主管部门、县(市、区)级人民政府和项目法人等，各方提供报告中资金使用、兑付数据存在差异，使得验收人员无法对移民资金使用情况进行判定。

(2)资金管理工作需进一步加强。这主要表现为：各级移民管理机构(主要是县级移民管理机构)财务账面资金较多，部分项目付款不及时、截流资金较多，未根据工作任务和资金计划使用资金；地方政府实施项目会计科目与概算项目不匹配，在项目实施过程中相关财会人员在记账时对核算的财务类目与补偿费用概算的科目不一致；移民资金预付账款数额较大，主要存在于实施单位与当地老百姓个人之间有工作关系的项目中，如部分项目利用当地老百姓承担运输、购买当地老百姓提供的建筑材料等，当地老百姓无法提供发票，造成实施后无法报账、以预付帐款的形式反映在台账中。

(3)剩余资金处理需明确。本工程有少量项目实施费用少于概算费用，项目完成后费用有结余，但目前国家、行业和省的相关政策尚未明确剩余费用如何处理，各方也未就剩余费用的使用达成一致。

(4)移民资金审计工作需提前启动。根据NB/T 35013—2013《水电工程建设征地移民安置验收规程》要求“开展建设征地移民安置竣工验收工作之前，应完成移民资金审计工作”。从最初现场检查情况来看，移民资金审计工作未达到规程要求，这主要表现在：一是水电站移民安置资金财务总决算审计工作未完成，相关方未及时启动并申请开展资金审计工作，导致审计组进场较晚；二是县级财务收支审计及工程竣工结算、竣工决算审计也有部分未按规定时间完成。

2.4 移民后续发展应更加重视

(1)政府、移民存在疑虑。建设征地移民安置竣工验收表明水电工程移民安置已全面落实，移民的生产生活水平已得到恢复和提高，但也存在后期扶持政策不完善、安置地产业结构单一、资源投入较少且整合力度不够[5]、移民发展意识不强[6]等问题。在验收过程中，地方政府和移民代表就验收后如何保障移民发展问题表现出了疑虑和担心，也是地方政府和移民关注的重点。

(2)逐年货币补偿后续资金未明确。采用逐年货币补偿安置的，不论是在审定的移民安置规划设计成果，还是国家和省级相关政策中，均未对审定的概算资金使用完后逐年货币补偿资金来源进行明确。部分审定的规划报告中有“……由项目法人从发电收益中提取补充”；但受制于当前的电力市场情况，逐年货币补偿后续资金来源存在一定的不确定性。

(3)移民后续发展规划需强化。从目前情况来看，移民后续发展规划的编制需进一步加强，移民后续发展的政策、资金等未全面落实。这一方面是由于国家、省的政策规定和行业规程对该项工作没有明确要求；另一方面各方的移民后续发展意识也在逐步增强，相关措施还在不断完善。

3 管理措施与建议

3.1 研究出台相关管理办法

目前，水利行业由水利部水库移民开发局出台水移[2012]77号了《大中型水利水电工程移民安置验收管理暂行办法》，规范了水利行业移民安置验收工作。水电行业移民验收或竣工验收同样需要出台相关管理办法，移民安置验收工作需要进一步规范，这主要表现在：

(1)验收依据不完整。从目前《水电工程建设征地移民安置验收规程》的规定来看，水电工程建设征地移民安置验收的主要依据是相应的政策规定，批准的规划设计文件、规划调整和设计变更文件以及签订的移民安置协议；但是，竣工验收时移民资金的验收依据并没有明文规定，对竣工验收工作造成了较大的影响。

(2)各方责任不明确。水电工程建设征地移民安置验收涉及地方政府、项目法人、综合设计(设代)、综合监理等各个参与方，在此过程之中各方均具有相应的技术责任、管理责任；但是从具体的工作情况来看，目前各方还存在职责不明确、工作开展不到位的情况，需通过相关政策对各方的工作职责进行明确。

(3)操作方式不统一。目前，相关省(自治区、直辖市)为推进工作制定了本行政区的管理办法，但其操作方式存在一定差距。如，云南省验收报告自验、初验和终验三个步骤，而四川省为自验和验收两个步骤。

因此，为促进水电工程建设征地移民安置验收工作、保障各方的合法权益，建议从国家层面出台水电工程建设征地移民安置验收管理办法，对验收依据、各方责任、资金使用、后续发展及其他普遍关注的问题出台统一的政策，解决建设征地移民安置竣工验收过程中遇到的相关问题，进一步规范、统一和促进验收工作。

3.2 规范实施阶段补偿费用管理

目前，实施阶段主要是关注移民安置资金的拨付、使用，其主要依据为审定的概算。实施各方均未对实施阶段建设征地移民安置补偿费用如何管理(如补偿费用动态变化情况、审定概算同实际实施情况的差异)加以重视。这是验收时发现相关问题的重要原因，也是解决移民安置过程中相关问题的关键所在。实施阶段补偿费用管理，既要考虑与规划报告审定概算具有延续性，又要重视实施过程中补偿费用的动态变化，还要关注移民安置完成后补偿费用使用最终的结果。

因此，在实施过程中，不仅需要对规划报告审定概算按工作要求进行分解，还需对实施单个项目补偿费用有变化的进行动态调整或者对水电工程移民安置补偿费用进行调整，移民安置工作完成后还需对移民安置补偿费用的使用情况进行决算。鉴于此，在实施阶段可考虑按照分解概算、施行概算、调整概算、竣工决算4个步骤构建水电工程移民安置补偿费用管理体系。

(1)分解概算。这是对规划报告审定概算除预备费外的所有费用，按权属人(单位)、具体项目进行全面、完整的分拆、分解。分解概算是静态的，是将规划报告审定概算按照实施阶段工作要求进行的拆解，与规划报告成果比较未发生变化，是实施过程中必须进行的。

(2)施行概算。当审定概算的量和价随时间、空间和政策发生变化时，需要对局部的或个别项目进行调整，以适应移民安置实施工作的实际，需要编制施行概算。调整仅需动用基本预备费和价差预备费，不突破规划报告审定概算总额。施行概算是动态的，费用变化有限制，不能突破预备费总额。同时，施行概算不是必须的，对于有变化的局部或个别项目进行调整时才会发生施行概算。

(3)调整概算。当移民政策、工程量和物价发生重大变化时，规划报告审定概算无法执行，需要对其进行全面调整时需要编制调整概算。调整概算是动态的，其变化程度相对于规划报告审定概算是巨大的，需要原审查批准单位认可，但调整概算也不是必须的。

(4)竣工决算。它是指移民安置工作完成后、移民竣工验收之前，对实施的水电工程移民安置补偿费用进行决算，明确补偿费用最终使用情况，并对补偿费用概算使用情况做出财务决定。竣工决算应在移民工程完工结算、补偿补助费用兑付结算的基础上开展。竣工决算是实施补偿最终的费用，是必须的步骤。

上述实施阶段移民安置补偿费用管理体系将审定的概算、单个项目费用及全部补偿费用实施过程中的具体变化情况、最终补偿费用等分别呈现，清晰完整的反应了补偿费用整体和局部的变化情况，有利于加强实施阶段补偿费用管理。但是，由于移民工作的长期性和补偿费用管理使用的复杂性，还需要对实施阶段补偿费用管理进行更加深入的研究，颁布相应的规程规范指导和统一实施阶段补偿费用管理工作。

4 其他措施与建议

4.1 维护移民安置规划权威性

根据《移民条例》，“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改”。但是，由于移民工作周期长，审定的规划相较于实施时存在标准变化、移民意愿改变、地方政府施政思路转变、实施主体变更移民规划或调整范围、提高标准、扩大规模问题时有发生；由此导致设计变更频繁、移民安置投资难以控制、移民安置进度和质量受到影响，在一定程度上制约了建设征地移民安置竣工验收工作。因此，在实施过程中应该严格按照审查批准的移民安置规划执行，维护移民安置规划的严肃性和权威性，保证移民安置工作依法依规开展，为建设征地移民安置竣工验收创造良好的条件。

4.2 落实参与各方技术责任

移民安置实施涉及方面众多，综合设计(设代)、地方政府、项目法人、综合监理等各参与方在实施过程中均承担了相应的技术责任。目前，对于参与各方的技术责任尚未有规程规范进行明确，在实施过程中相关各方对技术责任的理解也存在偏差，导致部分工作不能顺利开展、影响移民安置实施质量。因此，建议全面梳理实施过程中的技术责任并逐项明确责任方，以保证各项技术工作顺利开展。

4.3 履行各方竣工验收职责

地方政府及各有关部门、项目法人、综合监理、综合设计(设代)等参与方在竣工验收的申请、组织、准备、资料提供、协助配合等过程中均有相应的职责和义务，参与各方应根据要求充分履行自身的职责和义务，完成职责范围内的工作，积极配合开展竣工验收工作。同时，参与各方在实施过程中也需要进一步强化职责履行，特别是加强自身职责范围内工作的过程控制，对进度、质量和资金管控到位，为竣工验收提供良好的条件。

4.4 强化竣工验收刚性

国能新能[2011]263号《水电工程验收管理办法》、国务院令第679号《移民条例》、NB/T 35013—2013《验收规程》等对水电工程建设征地移民安置竣工验收必备资料、需要达到的条件和要求等都有较为明确的规定，各方在进行竣工验收的过程中应对提供资料和数据的真实性负责，验收委员会各单位应本着求真务实、客观公正的原则开展验收工作。可通过建立验收责任追究制，以规范参与各方在验收过程中认真负责、实事求是的开展验收工作，从而达到强化竣工验收刚性、维护各方利益的目的。