城市居民最低生活保障制度实施中的问题研究

樊晓丹　丁文广

摘要：1999年9月，国务院审定了《城市居民生活最低保障条例》，同年10月1日在全国施行。城市居民最低生活保障制度，改变了传统社会救济制度的钱多多救济，钱少少救济，工作随意性大的弊端，基本实现了公平准确确立救济对象、合理制定救济金发放标准，不仅提高了救济的效果，同时做到了使社会救济工作走上了更加规范化和法制化管理的轨道。但是，在城市居民生活最低保障制度的政策仍然有很多没有涉及到的方面。文章立足于城市居民最低生活保障制度施行中出现的问题研究，并提出相应措施，在保证政策有效发挥作用的同时又能提高保障制度的合理性和科学性。

关键词：城市居民最低生活保障制度；政策施行；制度优化改革

一、我国城市居民最低生活保障制度的施行

（一）主要特点

1999年9月，国务院审定了《城市居民生活最低保障条例》，同年10月1日在全国施行。城市居民最低生活保障制度，改变了传统社会救济制度的钱多多救济，钱少少救济，工作随意性大的弊端，基本实现了公平准确确立救济对象、合理制定救济金发放标准，不仅提高了救济的效果，同时做到了使社会救济工作走上了更加规范化和法制化管理的轨道。城市居民最低生活保障标准具有以下几个特点。

1. 科学性。城市居民最低生活保障标准是由政府有关部门按照标准程序制定，经过了广泛的社会调查研究，具有严谨的科学性。

2. 统一性。一个行政区域（市、县或区）只有一个保障标准，区域内的全体符合标准的居民均有权享受最低生活保障制度，较好地实现了社会救济的无歧视原则。

3. 权威性。最低生活保障标准由国家部门颁布施行，具有法规的效力和权威性。

（二）城市居民最低生活保障制度的申请流程

城市居民最低生活保障金的申报和审批，均需要通过书面申请、信息核对、入户调查、听证评议、结果公示、审核审批的标准程序进行，需要申请者主动提供家庭經济状况相关材料，然后由低保工作人员对材料的真实情况进行核对，并及时安排人员进行入户调查访问，如果申请者家庭经济状况符合享受城市居民最低生活保障的条件，需要由社区工作人员组织相关人员和群众代表召开低保评议听证会，对评选出来的需要享受保障的申请者名单要进行不少于七天的社区公示，在公示期间如果发现存在异议的情况，则需要重新进行评议工作。在上述流程结束后，符合条件的低保申请家庭可建档立卡按月享受低保金发放以及其他国家规定的低保优惠政策。

（三）对享受城市居民最低生活保障对象的定期核对

各地的核对机构应每年对已享受城市居民最低保障的对象进行审核，当地部门对审核出的不符合标准的低保对象及时进行清退。核对机构从当地各级发改、教育、公安、民政、财政、人社、农牧、林业、国土、住建、监察、税务、工商、统计、计生卫生、金融监管等部门获取最低生活保障对象的现时家庭经济状况，对已经不符合享受低保条件的家庭应及时退出保障系统，同时社区工作人员应做到对低保人员的“动态管理”，按时走访低保家庭以便及时获取低保家庭真实的经济状况，由调查人员和低保家庭签字确认后，对经济已转好的家庭做到及时清退工作，以保证公共财产的合理运用和分配。

二、城市居民最低生活保障制度在政策施行中出现的问题

（一）各部门之间信息获取存在困难

居民家庭经济状况核对中心应对辖区内的城市低保申请家庭的户籍状况、收入状况、财产状况全部进行重新梳理和信息核对，通过与工商、人社、住建、运管、车管、财政、国税、地税、工商等部门信息进行核对，但由于国家政策并没有强制要求相关部门提供居民个人信息，很多部门因涉及居民个人信息隐私为由不能提供详细反映居民个人家庭经济状况的信息，而现有的经济信息基本只包括申请对象的住房和车辆信息，并不能完全展现申请者的家庭经济状况，导致对社会救助对象无法准确判断。

（二）针对骗保等非正常申请低保的现象，无严厉的处罚措施

根据国家相关法规规定，核对对象提供虚假信息、隐瞒收入和财产骗取社会救助的，应由相关部门收回骗取的救助金并按照有关法律和政策规定依法对骗保者进行处罚，且计入个人诚信档案。构成犯罪的，要依法追究刑事责任。但是，在现在多数县民政局、乡镇民政局在执行低保家庭信息比对时，对核查出此类现象的家庭只是终止低保金的发放，并未有其他相应的处罚措施。而且当这类家庭再次出现贫困时，依然可以申请低保。骗保的风险成本降低会让居心不良的人铤而走险，不仅破坏社会风气，而且增加了低保工作的难度。

（三）民主评议环节公平公正难以实现

政策规定低保评选中明确要求都要进行民主评议，参加民主评议环节的大多数是居委会、组长、群众代表，群众对低保政策了解不足，评议时往往会偏袒自己的亲人或者有相关利益联系的人，而那些真正困难的群众，往往属于弱势群体，不能保证得到大部分评议群众的支持，导致评议产生误差。因此在民主评议环节不能完全实现公平公正，错保漏保现象依然存在。

（四）全额低保户的全额低保费过低，无法维持其基本生活

全额保障对象为无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、扶养、抚养义务人的家庭；家庭主要成员肢体重度残疾并丧失劳动能力、基本没有收入来源的家庭；同时有共同生活的未成年子女和老人的单亲家庭等家庭生活的确很困难的人员，如今社会物价上涨比较迅速，每个月低保费用有时很难维持他们的生活开销，尤其是家里有人生了大病但又无法报销时，为了维持生活，他们只能减少生活中其他的开支。

（五）城市与农村低保标准差距大

部分市县存在城内居民贫富差距较大，而整体生活成本较高，导致很多城市低保户表示生活还是比较困难。农村低保户除了每月的低保金外，每年会有冬春补助、粮种补贴等政策性生活补贴，部分县民政局也会为农村低保户代缴纳农村合作医疗的费用，但是城市低保相比农村低保而言，几乎没有什么其他的优惠政策，从而使得无法全面真正的帮助到城市中家庭困难的群众。

（六）户口问题对低保申请的影响

有部分地区的低保对象很多是下岗职工，之前的国营或私营企业倒闭后，导致之前很多临时工人失去了生活依靠，只能靠低保维持基本生活。部分地区中也存在很多“两半户”，即家中既有城镇户口的家庭成员，也有农村户口的家庭成员，导致城镇户口的家庭成员可以享受城市最低生活保障，但是农村户口的家庭成员就没有办法享受生活保障。

三、城市居民最低生活保障制度执行者遇到的问题

（一）低保申请者的文化程度参差不齐，对低保申请条件不够了解

非低保困难群体中存在许多老年人和文盲，对国家低保政策的不了解使他们容易错失享受低保的机会，有时街道办在普查低保对象情况时可能忽视对这类人群的关注。还有一种情况为居民家庭经济条件非常困难，但由于居民之前不了解低保政策，为别人的房产、车辆等挂名，造成了自身在信息核对时不符合享受低保的条件。

（二）低保退出机制不完善

“进低保易，出低保难”得现象较普遍，目前在核对工作完成后低保退出機制不够完善，无法做到“应退尽退”。在低保对象管理上，基层工作人员不够网络化、信息化相对滞后等原因造成了难以及时有效地对低保对象进行跟踪，致使很大一部分人在家庭经济明显改善后以为还想享受政策附加的多项救助和福利项目，选择隐瞒家庭实际经济状况依然领取低保金。也有部分低保清退户因为不满自己被清退的结果，到相关部门闹低保的情况，给工作人员带来不便，同时产生了不好的社会影响。

四、对现行城市居民最低生活保障制度的改善建议

（一）完善低保政策的合理性与可执行性

1. 完善政策内容，优化收入核对管理制度和流程

政府各部门、各单位应协同合作，对核对工作大力支持，出台相关法规确保核对信息的真实性和有效性，确保真正困难群体得到应有的生活保障。同时核对部门应保持上下沟通渠道的顺畅，对政策的实施和变动及时传达到基层，基层的动态管理也得到及时反馈。

上级民政部门，要积极争取工商、人社、住建、运管、车管、财政、国税、地税、工商等同级相关部门的重视和支持，对核对工作进行数据共享，为基层建立协作机制创造条件。

2. 加强对核对机制执行的监督力度

政策执行必然会碰到许多新情况和新问题，对问题的及时反馈并制定相应政策显得尤为重要，建立健全的政策执行监督和管理机制可以帮助政策的完善。量化考核执行人员对政策执行的进展情况和完成进度。执行人员、监督人员与被执行人员之间不应产生利益关系，保证监督机制的公平公正，确保政策能够真正惠及有需要的群众。

（二）完善与低保政策惠及群体的沟通互动

1. 加强对目标群体的宣传和引导

基层工作人员是政策的主要执行者，应该主动与目标群体多进行交流活动，向他们宣传城市居民最低生活保障制度体系的目的、意义、内容及申请方式，同时听取他们的想法和意见，对所发现政策实施过程中发现的问题进行解释和说明并及时向上级部门进行反馈寻求解决措施。政策的贯彻执行需要居民对政策有良好的认知，同时能为管理工作提供更好的开展环境，减少执行过程中因为误解而出现的不愉快。 同时，社会媒体等部门对经济状况核对的监督报道，也让收入核对工作更透明化，提高社会公众对低保工作的理解和支持。

2. 建立多元化的社会救助主体

政府是社会救助最重要的主体，政府有救助的义务，承担着主要责任。但最低生活保障制度不应是一个完全封闭的体系，相对的开放会让低保体系得到健康的发展，政府作为社会救助体系中的主体，要引导和发挥非政府组织在我国社会救助体系中的作用， 借鉴发达国家和地区的有效经验，充分发挥非政府组织灵活性的特点，大力发展慈善组织等福利性社团组织，并使慈善组织在社会监督、公开审计的制度规范下活动，推动发展社会互助事业，构建和完善以政府为主导、以非政府力量为补充的多元化社会救助体系。

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（作者单位：樊晓丹，甘肃农业大学管理学院；丁文广，兰州大学资源环境学院）