监察法与刑事诉讼法衔接思考

沈露

摘要：在监察体制改革的过程中，监察法的制定无疑是重大的一步，但随着《监察法》的公布，它的适用更加引起人们的关注。文章主要论述了监察法与刑事诉讼法在适用衔接上的一些问题，主要包括监察法制定的背景、监察委员会的监督、调查、处置三种职权、监察委员会与人民检察院职能衔接问题，比如监察委员会的监督权、调查权、处置权与人民检察院现有的侦查权、法律监督权以及立案审查权之间的冲突和适用衔接问题。

关键词：监察法；刑事诉讼法；适用冲突与衔接

一、引言

党的十八大以来我国反腐败工作进入全新的局面，但是在新阶段也遇到新难题，腐败问题屡打不止，对于腐败问题如何才能做到防微杜渐？根据域外各国的经验，有效的监督不失为一剂良方。但是监督职能分散在各个不同的国家机关之中，不能对国家机关及其公职人员实现高效的监督，因此在整合行政机关以及人民检察院的监督职能的基础上《监察法》应运而生。但从十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》的来看，监察法与刑事诉讼在现实运用中存在诸多冲突之处，本文拟从监察委员会与人民检察院存在的冲突入手，并分析监察法与刑事诉讼法的衔接问题。

二、制定《监察法》的背景

自中华人民共和国成立、第二次现代化进程开启以来，中国即遭遇了腐败的严重侵袭，腐败甚至到了危及国家政权安全的程度，治理腐败成为党和国家的重中之重。在80年代推进第三次现代化的进程中，腐败问题再次成为发展道路上的严峻挑战。当下中国的腐败类型主要表现为“政治支配经济型”的腐败，核心是权利寻租。

自党的十八大以来，反腐败工作进入全新的阶段，在全国掀起了反腐败的热潮，既要“打老虎”也要“拍苍蝇”，形成了一套中国模式的反腐败经验，并取得了丰硕的成果。但是仍然没有形成统一高效的职能机构制定具体的反腐败策略。反腐败监督职能分散于各级纪检监察机关、政府的防腐败机构和审计机构、各级检察机关查办和预防职务犯罪机构之中，机构职能、性质定位、执行标准不一、远未形成集中统一、权威高效的反腐合力。

2016年12月，第十二届全国人大常委会会议通过了在北京、山西、浙江监察体制改革的试点决定。2017年6月，全国人大常委会初次会议审议了《监察法》草案。2017年11月，《中华人民共和国监察法（草案）》公开征求社会意见。2018年十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。作为国家反腐败立法，制定监察法的意义重大，也必定会产生深远影响。

三、监察委员会与人民检察院职权衔接问题

根据《监察法》第三条、第七条可见监察机关的一项重大职责便是调查职务违法和职务犯罪。人民检察院作为我国的法律监督机关，主要任务是依法履行监督职能，保证国家法律的统一和正确实施并且设有贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门。在监察机关与检察院各自履行职能时必然产生权责划分的冲突。

（一）监察委员会的职责

监察体制改革最初目的是要建立高效的反腐败机制，通过整合党的纪律检查委员会、行政监察、人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的职能以达到惩治腐败、预防腐败的目的。

1. 监察委员会的监督职权

从《监察法》第十一条第二款可以看出，监察委员会主要涉及对人的监察。监督检查主要涉及两个方面，一个是对事的监察，一个是对人的监察。对人的监察指的是对一切行使公权力的人进行监督检查；对事的监察是指对公权力运行的过程及产生的效果进行监督与检查。但对人监察存在一定的弊端，对人监察的实际上是一种“不告不理”，虽然在总体上实现了对所有公职人员的监督，但不能做到全方位无死角的监督，漏网之鱼不可避免。此处的监督与《刑事诉讼法》所规定的人民检察院的法律监督之间的差异与联系将在后文中着重介绍。

2. 监察委员会的调查职权

《监察法》第十一条第三款规定的职务违法和职务犯罪情形是我们通常所说的“职务犯罪”的范畴，原由人民检察院负责侦查、起诉，现由监察委员会负责调查。在监察委员会行使调查职权时可以行使监察法规定的12项调查措施。这些调查措施中有的是延续的现行《行政监察法》的规定，有的来自《刑事诉讼法》，也有全新的调查手段。此处的调查与《刑事诉讼法》所规定的人民检察院的侦查权的性质之间的差异与联系将在后文中详细介绍。

3. 监察委员会的处置职权

根据《监察法》第11条第四款的规定监察委员会的处置权主要是对涉嫌职务违法和职务犯罪，最终将调查结果移送到人民检察院。在制定《监察法》之前职务违法和职务犯罪直接由人民检察院侦查、起诉，无需在经过其他国家机关。

（二）监察委员会与人民检察院的职权冲突

在北京、山西和浙江的试点工作中调整和暂停《刑事诉讼法》第三条、第十八条、第二编第二章第十一节第一百四十八条、《人民检察院组织法》第五条第二项、《检察官法》第六条第三项的适用。从试点地区的情况来看，从检察院“转隶”到监察委员会的人员继续履行侦查职务犯罪的职责。监察机关德的调查权与人民检察院的侦查权便不可避免存在冲突。

1. 监察委员会的监督权和人民检察院的监督权的关系

人民检察院是我国专门的诉讼监督机关。人民检察院监督立案、侦查、审判和生效裁判的执行是否有效實行，根据审查公安机关的逮捕申请。最高检《规则》第十四章“刑事诉讼法律监督”以专章的形式从各个方面规定了贯穿整个刑事诉讼的法律监督。

从试点三省地区来看，监察委员会的监督权主要是整合的《行政监察法》中对公职人员的监督权，而人们检察院的监督权来源主要是《刑事诉讼法》以及最高检制定的规则。可以看出监察委员会的监督权和人民检察院的监督权存在区别，监察委员会的监督权主要是对人的监督，而人民检察院的监督权主要是对事的监督。

2. 监察委员会的调查权与人民检察院的侦查权

《刑事诉讼法》第一百零六条的规定侦查只能由法定的国家机关即公安机关和人民检察院进行并且必须依法进行，侦查的内容包括专门的调查工作和有关的强制性措施。人民检察院在审查起诉中有自行补充侦查的权力，这就要求监察机关为了保障公诉质量需要具备一定的侦察能力。在长期的司法实践中，人民检察院与公安机关在审查案件能否立案时存在着一项“初查”制度，它不能与侦查相提并论，最大的不同点就是在“初查”期间，不允许对相关人员采取人身强制措施和实行限制个人基本权利为特征的强制性侦查行为。

监察委员会调查对象是职务违法和职务犯罪。而侦查的对象却是涉嫌刑事犯罪。我国著名的诉讼法学学者卞建林先生认为监察委员会对职务违法和职务犯罪所进行的调查与刑事侦查相比区在诸多区别：由于国家监察调查的对象包括职务违法和职务犯罪，因此不能把监察调查完全等同于刑事侦查。虽如此，但也不应认为监察委员会的调查权不具有刑事侦查的性质。《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》中提出要完善刑事诉讼法关于“侦查”定义的表述。

在《监察法》中规定的调查措施同时也是刑事侦查的措施，并且具有强制性质，极有可能限制甚至侵害公民的人身权益或者财产权益，特别是像留置这样的能限制甚至剥夺公民人身自由的调查措施。在习近平总书记的十九大报告中指出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”《监察法》对留置措施、适用条件及留置期限等，法條规定均比较明确。但是关于留置问题仍有诸多问题存在商榷之处。例如在《监察法》第四十七条中规定，人民检察院对于监察委员会移交的案件采取强制措施，这表明留置措施并不属于强制措施的范围，因此留置期间，被调查人不符合“犯罪嫌疑人自被第一次讯问或者采取强制措施之日起”的聘请辩护律师的条件。那么处于调查阶段的被调查的公职人员不享有聘请律师的权利，这对于被调查人人权的保护无疑是一大漏洞。因此在《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》也保留检察院在诉讼活动监督中对司法工作人员利用职权实施的刑讯逼供、非法拘禁、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。但是两种在实质上相似的权利分别归属在两个不同的职能机关中其中的法理道理仍值得商榷探讨。

3. 监察委员会的处置权与人民检察院立案衔接

人民检察院是我国的唯一公诉机关，监察委员会的处置权是监察委员会的三大职权之一，根据《监察法》第四十七条规定人民检察院审查监察机关移送的证据材料，审查后认为需要补充核实的，有两个解决方案即退回监察机关及自行补充侦查。人民检察院对于法定的不起诉情形，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为有误的，可以向上一级人民检察院提请复议。在《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》中也明确检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照刑事诉讼法和监察法的有关规定进行审查；认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可自行补充侦查。

4. 人民检察院对于监察委员会移送的证据进行审查

我国起诉实行的是检察院独占主义和国家公诉主义，检察院是唯一的公诉机关。所有的公诉案件无论侦查主体是哪一方国家机关，在侦查终结后都必须把案件移交人民检察院审查，提起公诉。监察机关亦应如此。

在监察体制改革前，纪委在双规调查后将涉嫌职务犯罪的案件移送检察院立案侦查，移送证据的做法是：物证、书证等实物证据移送后直接适用于侦查阶段；询问笔录、证人证言等言词证据不直接移送，由检察院重新收集，转化为合法的证据材料。监察体制改革后，从试点地区的情况来看，对于职务违法和职务犯罪的证据变成直接移送给人民检察院，避免了重复取证的行为，提高了取证的效率。在人民检察院在审查监察委员会提交的证据时，如发现存在以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集的证据，应有权依法加以纠正。

四、结语

随着我国反腐败的不断推进和深入，现有的监察体制已不再适应新形势的要求，对监察体制进行改革势在必行，制定监察法有其深刻的时代背景。但在现阶段《监察法》中规定的部分内容仍然存在与现行法律不相适应的内容。在本文中也列举了一些《监察法》与《刑事诉讼法》所不相适应的部分，并针对不相适应的部分提出了些许意见。随着《监察法》在今年的正式运行，以及对于与《监察法》不相适应的《刑事诉讼法》条款的修订，未来的反腐败工作必将取得新的里程碑式的胜利。

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（作者单位：贵州大学法学院）