改革开放40年来高等职业教育考试招生制度改革探析

袁 潇，高 松

（重庆师范大学 职教师资学院，重庆401331）

职业教育考试招生制度改革一直是社会关注的焦点，在十八届三中全会明确推进考试招生制度改革、全国职教会议提出加快发展现代职业教育、国务院出台《关于深化考试招生改革的意见》等重要政策文件之后，围绕高等职业教育考试招生制度改革的理论研究与实践探索越来越多。改革开放40年来，高等职业教育考试招生制度的不断完善为国家选拔技术技能人才作出了历史性的重大贡献。但长期以来，高等职业教育考试招生依附于统一高考，没有独立性，带来了一些弊端：一是录取的生源质量差，考试招生制度的设计导致“职教低于普教”的社会错误认识进一步增强；二是一考定终身，不适应素质教育的要求，不能适应考生的多样化选择；三是高职院校难以科学选拔技术技能人才。因此，有必要分析高等职业教育考试招生制度改革的历史发展进程，研究高等职业教育考试招生改革的相关问题与成因，为完善高等职业教育分类考试招生制度提供参考。

一、改革开放40年来高等职业教育考试招生制度的发展历史

20世纪70年代，我国高等专科教育逐步恢复，首批职业大学开始建立[1]。改革开放前夕，专科教育以考试招生制度改革为突破口，向学生提供了较多的受教育机会，缓解了社会技能人才短缺的问题，成为我国高等教育改革的先锋。

（一）专科教育考试恢复阶段（1978—1984年）

1977年8月至9月，全国高等学校招生工作会议在北京召开，会议决定恢复高考并通过了《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》，高等职业教育的考试招生也被纳入到普通高等院校的考试招生中。1978年全国恢复和新建专科学校98所，招收专科生12.37万人[2]。而高职院校在重点、一般和民办本科院校录取之后，按一定的分数线，和高专作为同一个批次录取考生。实际上，高职院校是作为普通院校下面的一个层次而进行招生，招收的往往是分数较低的学生。专科教育在满足当时人才需求方面发挥了重要作用，但在招生方面“先本后专”的招生方式使得专科教育没有凸显高等职业教育的特性，社会认同度也较低。

十一届三中全会以后，社会经济的快速发展对职业教育高层次人才的需求更为迫切，我国经济发达地区开始大量创办职业大学。1978年，国内开始出现一批高等职业技术学校。1980年，国内一批短期职业大学相继创办，如江汉大学、南京金陵职业大学、无锡职业大学等[3]。1983年，国务院批转教育部《关于加速发展高等教育的报告》，指出要采取多种层次和多种形式发展高等教育，要逐步调整好高等教育内部的比例关系，增加专科的比重，鼓励大、中城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学。报告还特别指出，高等院校工科专业应增加招收专科学生。

（二）高等职业教育考试招生制度探索阶段（1985—1995年）

由于党中央、国务院的高度重视和有关部门的大力支持，我国的专科教育从80年代中期开始快速发展。1985年，我国正式启动教育体制改革，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要“积极发展高等职业技术院校，优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学”[4]。这个文件正式将高等职业教育纳入国民教育体系，统一了全党对发展职业教育的认识，使之达到了前所未有的高度。1987年，《普通高等学校招收少数职业技术学校应届毕业生的暂行规定》指出，选拔少数优秀的中等职业技术学校应届毕业生升入普通高等学校学习。文件规定，高等学校按职业高中应届毕业生总数的1%招收优秀职业高中毕业生，采取在推荐的基础上进行考试、中专校保送推荐、招生学校复审、单独考试等办法录取。1993年，《中国教育改革与发展纲要》要求深化高等教育体制改革，改革高等学校的招生和就业制度，改变之前国家招生和就业包分配的制度，高等学校招生实行国家计划和调解性计划结合。1994年，第二次全国教育工作会议明确了高等职业教育的办学主体和未来发展方向，通过“三改一补”的方式来发展高等职业教育，但高等职业教育在高等教育中的比例还是没有多大提高，考试招生仍是依附于统一高考。

（三）高等职业教育考试招生制度调整阶段（1996—2009年）

1996年，《中华人民共和国职业教育法》出台，开启了我国职业教育制度化和法制化建设的新篇章。1997年，为满足经济发展对高层次职业教育人才的需求，《国家教委关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》指出，招收应届中职学校毕业生是普通高校招生计划的重要组成部分，并规定了具体招生对象与学制、招生计划、中等职业学校推荐和入学考核相结合的考试录取办法等。这一政策文件被视为高职院校“单招”制度形成的雏形，标志着真正意义上的职业学校毕业生直接升学政策的出台。1998年，为落实科教兴国战略，教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出探索多种考试招生办法促进高等职业教育的发展，普通高中生多数应接受高等职业教育，3%左右的中等职业学校毕业生应进入高等职业院校学习。

2002年、2004年和2005年，国家三次召开全国职业教育工作会议，把发展职业教育提升到国家战略重点的高度，更加重视高等学校招收中职学校毕业生的比例问题。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》强调，高职院校应增加招收中职学校毕业生，高职院校也可以通过对口招生考试招收中职学校优秀毕业生，对于获得中级职业资格证书的中职学校毕业生免除技能考核的要求，以此保持中职教育和高职教育的发展比例，扩大高职教育的规模。2004年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提出，在高等教育中，高等职业教育招生规模应占一半以上。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》指出，到2010年高等职业教育招生规模应占高等教育招生规模的一半以上。这个阶段高等职业教育仍然是我国高等教育事业的薄弱环节，高等职业教育考试招生制度问题还未引起足够的重视。

2006年，为了提升高等职业院校的办学水平，教育部启动了“国家示范性高等职业院校建设计划”。教育部鼓励高等职业教育扩大跨省招生规模，其中示范高职院校跨省招生比例不低于30%，中部、东部地区示范高职院校对西部地区的招生比例不低于10%。这一时期国家非常重视高等教育的质量问题，因此严格控制了高等职业教育的招生规模。2007年，教育部开始在浙江、江苏、广东、湖南等省的示范性高职院校中开展单独招生试点，取得明显成效并逐渐在全国示范性高等职业院校中推广。近年来，教育部继续推广单独招生改革试点工作。单独招生作为符合高等职业教育的特色考试招生方式，生源范围主要为各省所在地的普通高中毕业生，也可试点招收部分中职学校毕业生；文化考试方式上可单独举行，也可联合组织；招生计划纳入高职院校核定的招生计划总数内，强化了高等职业教育考试招生的针对性与适切性。

（四）高等职业教育分类考试招生制度发展阶段（2010年至今）

2010年，国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。文件提出推进考试招生制度改革，逐步实施高等学校分类入学考试。这是国家第一次在正式文件中提出分类考试招生，也是高职院校考试招生独立于统一高考的重要标志。2011年，为了全面提升高等职业教育质量，教育部在《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》中指出，“改革招考制度，探索多样化选拔机制”，继续推广高职院校单独招生试点，完善“知识+技能”的考核办法。这个文件的出台，标志着高职院校在考试招生改革方面取得了更大的自主权。单独招生、综合素质评价、对口招生等多样化的考试招生方式并举是这一时期最主要的特点。

从2013年开始，国家进一步鼓励高等职业教育考试招生与普通本科院校考试招生相分离，强调在报考时间、考试内容、录取等方面独立进行，为高等职业教育分类考试招生提供了政策保障。《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中提出，“推进普通本科与高职教育分类考试”。《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》指出，探索“知识+技能”的高等职业教育考试招生办法，并逐步与普通高考相分离。同年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深化考试招生制度改革，推进职业院校分类考招或注册入学，探索考试和招生相对分离。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，健全“文化素质+职业技能”、单独招生等考试招生办法，完善职业教育人才多样化成长渠道，为学生接受不同层次高等职业教育提供多种机会，提高高职院校招收中职学校毕业生的比例。同年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（简称《实施意见》）提出，高职院校实行“文化素质+职业技能”的评价方式，推进高等职业教育分类考试招生，与普通高校考试招生相对分开。普通高中生通过参加职业适应性测试和文化素质考试进入高职院校，中职毕业生通过参加文化基础和职业技能相结合的测试进入高职院校。《实施意见》的颁布标志着高职院校分类考试招生改革正式启动，在高等职业教育考试招生发展进程中具有里程碑式的意义。

二、高等职业教育考试招生制度改革发展的困境

（一）缺乏独立性，依附于统一高考

改革开放40年来，高等职业教育考试招生依附于统一高考，缺乏独立性。在专科教育考试恢复阶段，高职院校在招生录取的时候，高职院校作为普通院校下面的一个层次而进行招生，招收的往往是分数较低的学生。这一时期高等职业教育考试招生完全依附于统一高考制度，没有独立性。在高等职业教育考试招生制度探索阶段，党和国家对发展职业教育的认识达到了前所未有的高度，高等职业教育正式被纳入国民教育体系。这一时期出台了一些优先对口招收中等职业技术学校毕业生入读高等职业技术院校的政策文件，但总体来看这一时期高等职业教育考试招生仍依附于统一高考，没有体现高等职业教育考试招生的特点。在高等职业教育考试招生制度调整阶段，随着《中华人民共和国职业教育法》《面向21世纪教育振兴行动计划》的颁布以及“国家示范性高等职业院校建设计划”的实施，国家探索了多种高等职业教育考试招生方法，例如单独招生、自主招生、对口招生等，但这些考试招生方式并未从根本上改变高考作为主要考试招生方式的局面。在2018年部分省份高考录取批次中，高职高专仍然在本科一批、本科二批之后录取考生，且分数较低（见表1）。高职招生被放在最后批次进行，缺乏独立地位，很难录取到优质生源。

表1 2018年部分省份高考录取批次和录取分数线

（二）生源危机加剧，招收中职生比例少

我国高等职业教育发展起步晚，高等职业教育吸引力不足，长期依附于统一高考的考试招生制度不能适应考生自主、多样化选择的需求，生源质量更难以保证，生源危机进一步加剧。高等职业教育考试招生存在的最大问题是高职院校对考生的吸引力不足[5]，报到率低，很多高职院校招生计划难以完成。首先，高职招生范围狭窄，没有突破省域界限。大部分高职院校分类考试招生的对象限定了只能招收本省的生源，从一定程度了限制了生源范围。其次，从招生对象的构成比例来看，生源以普通高中毕业生为主，高中生远多于中职生，不利于中高职衔接的现代职业教育体系的建立。课题组2017年对重庆市若干所高职院校的调研结果来看，在录取的新生中，中职生的比例不到30%。再次，新生报到率低，很多高职院校招生计划难以完成，特别是民办高职院校和地理位置不佳的高职院校新生报到率不到80%，整体招生情况并不理想。根据陕西省高职招生投档情况的数据统计：2016年陕西省参加招生的541所文科院校中，多达150所高职遭遇“零投档”，584所理工科院校中也有106所高职遭遇“零投档”；陕西省高职院校招生人数从2014年的13.5万人下降至2017年的10.6万人，至2020年都呈逐渐下滑趋势（图1）。最后，生源质量差，部分高职院校为了完成招生计划，通过单招、学校自主招生等形式，无底线降低录取门槛，导致学生素质参差不齐。

图1 陕西省高职院校招生人数变化趋势

（三）考试内容理论化，不重视技能测试

教育政策的本质是教育利益的调整，教育政策对教育利益的分配与调整主要有两个层次：一是对受教育权和机会进行分配，二是对教育资源的分配[6]。高等职业教育考试招生政策的本质是调整高等职业教育利益相关者的利益，是对高等职业教育入学机会和教育资源的分配。高职院校通过“文化素质+职业适应性测试”的评价办法招收普通高中生，通过“文化素质+职业技能”的评价办法招收中等职业学校毕业生。其中文化素质至少含语文、数学、英语三科内容，由各省教育考试院统一组织命题，卷面分值各省略有不同。职业适应性测试主要面向普通高中生，是测试考生的职业潜在才能并帮助考生选择适合自己的专业的心理测试，根据学科和专业要求分别进行职业潜能测试和综合素质评价。现阶段很多高职院校对职业适应性测试结果暂不设分值，仅作为录取的参考依据。职业技能测试主要考核中职生基本技能，以及综合运用知识和相关技能解决实际问题的能力。不管是面向普通高中生还是中职生的高职院校分类考试，内容仍然以理论知识为主，以技能考核为辅。在福建省高等职业教育入学考生中，普通高中生文化课考试不分文理，考语文、数学、英语、信息技术等4门，理论考试占了100%；中职生考试形式是“文化课+职业技能”，文化课包含语文、数学、英语，专业基础知识包括专业理论知识和操作技能知识两部分。《2018年福建省高等职业教育入学考试招生录取办法》规定，高中生投档分=文考总分+固定加分；中职生（音乐、美术类除外）投档分=“文考总分+固定加分”的70%+技能测试成绩总分的30%[7]。可见。高职本科、专科录取时，仍主要以文考成绩为录取标准，技能测试被忽略或仅作为次要依据。

（四）考招机制不分离，缺乏专业性的考试招生机构

高等职业教育考试招生改革主要集中在考试科目的调整，而没有涉及录取制度的突破。高职院校录取一般通过省级教育考试院集中投档，对于进档的考生根据考核总成绩，按照专业志愿，从高分到低分录取。这种录取方式仍旧强调以分数为标准，限制了考生的选择权。当前考试招生制度矛盾的根源在于非专业的政府行政部门以计划的方式过度集中了考试和招生权力。因此，有学者提出考试和招生机制相对分离的观点：学校成为招生主体，政府从招生中退出；改变现在以行政主导的考试招生，转变为社会化的、专业化的考试招生模式，由专业组织实施[8]。考试招生相对分离，打破目前的按计划集中录取制度，应成为我国高考改革的基本原则[9]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》都提出，考试招生制度改革应探索考试和招生相分离。高职院校招生具有公权力的性质，既关系到国家发展，也关涉个人利益，这决定了高职院校考试招生应由政府、社会和高职院校在合理的权利结构中共同支配，而不是由单一的利益主体主导[10]。

高职院校考试招生是以省级政府为主的管理体制，以省级教育行政为主统筹管理和组织实施，具体由各省级教育考试院负责组织和管理高职院校考试招生工作。省级教育行政部门不仅从宏观层面制定相关政策和文件，而且在微观层面还负责管理具体的考试招生事务，如统一组织文化课考试、划定分数线等。高职院校在省级教育行政部门的领导和监督下具体实施考试招生工作。在目前这种以教育行政部门为主导的高职院校考试招生管理体制中，高职院校的自主性没有得以充分体现，“国家本位”色彩浓重，缺乏行业、企业的参与和监督。目前高职院校考试招生没有相对独立的专业性的考试招生机构，行业、企业、用人单位都没有参与到考试招生环节中。

三、完善高等职业教育考试招生制度的对策与建议

完善高职院校考试招生制度的改革路径在于：实施分类考试招生，逐步脱离普通高考自成体系；扩大生源范围，提高招收中职生比例；提升专业技能测试比重，制定专业技能考试大纲；考试招生机制相分离，建立专业性的考试招生机构。

（一）分类考试招生，逐步脱离普通高考自成体系

高等职业教育实施分类考试招生，逐步脱离普通高考自成体系，成为高等职业教育考试招生制度改革重要的发展趋势。《国际教育标准分类法》2011版将第5级及其以上层次教育称为高等教育，第5级教育被称为“短线高等教育”（short-cycle tertiary education），分为短线高等普通教育和短线高等职业教育，其主要特点是实用和针对特定职业，培训学生进入劳务市场[11]。高等职业教育作为高等教育的一种类型，其考试招生制度理应自成体系，符合这一类型教育的特征。2010年以来，高等职业教育进入分类考试招生制度发展阶段，国家提倡高等职业教育考试招生与普通高考分离。特别是2014年《实施意见》的颁布，标志着高等职业教育考试招生取得独立地位，从考试时间、考试内容、录取机制等方面探索脱离普通高考而独立进行。从近几年各省、自治区、直辖市公布的高等职业教育分类考试招生报名时间看，主要集中在每年的3月上旬，文化素质测试和职业技能测试也集中在4月，便于考生尽早做出选择。已被高职院校录取的考生可不用参加普通高考，给考生提供了多种升学选择通道。从考试内容上看，高等职业教育考试招生与普通高考相对分开，实行“文化素质+职业技能”评价方式。中职学校毕业生报考高职院校，参加文化基础与职业技能相结合的测试。普通高中毕业生报考高职院校，参加职业适应性测试，文化素质成绩使用高中学业水平考试成绩并参考综合素质评价。从录取机制上看，应增加考生的平行志愿，实行平行录取，逐步将现行的普通高考分成高职高专和普通本科两类不同层次类型的高考体系，试行高等职业教育单列批次录取。省级教育行政部门应逐步取消招生录取批次，增加考生的平行志愿，改进投档录取模式，探索按院校专业投档和依据考生志愿将考生档案同时投放多所高职院校的录取模式，增加招生院校和学生的双向选择机会，实行“一档多投”的原则。具体操作上，省级教育考试院按照录取批次顺序，根据考生志愿将上线考生电子档案投档给考生所填的所有高职院校，招生院校根据分类考试招生章程以及招生计划对投档考生进行审录并将预录取结果上报省级教育考试院审核，省级教育考试院审核无误后，最终确定考生的录取结果并进行公示。

（二）扩大生源范围，提高招收中职生比例

导致高职院校新生报到率低、考生违约的原因主要来自于社会对高等职业教育的偏见与歧视，来自于深层次的价值冲突和文化阻力，也有“考试和招生”的制度阻力。教育行政部门和高职院校应打破地域限制，允许考生跨省参加报名考试，扩大高职院校和考生的双向选择权。只有拓宽生源范围，引导普通高中生合理分流，扩大招收中职毕业生的比例，吸引社会有志青年报考，实现高职院校生源多样化，才能破解高职院校生源危机。高职院校应制定分类考试招生简章和分类考试招生计划并向社会公布，充分利用公共信息平台，加大对分类考试招生政策的宣传力度，让全社会了解分类考试招生的相关政策。通过制度层面的设计，引导社会价值层面的转变。高等职业教育与中等职业教育衔接，才能进行技术技能人才的一体化培养。中等职业教育和高等职业教育的培养目标是具有一致性、连贯性的。中等职业教育和高等职业教育都是为国家培养生产、建设、管理、服务一线需要的技术技能人才，中职毕业生是高等职业教育的最佳生源。目前，高职院校分类考试招生的对象主要为各类中等职业学校和普通高中的应届、往届毕业生。对招收中职生的比例，各省没有具体的指标和政策文件，只有少数省份规定了高职院校招收中职毕业生的比例问题，如四川省、湖北省、湖南省等。《四川省教育厅关于开展2016年高等职业院校单独招生考试申报工作的通知》明确指出：“为更好地促进中高职衔接，推动现代职业教育体系建立，各高职院校应加大通过单独招生招收中等职业学校毕业生的力度，招收中职毕业生的比例原则上应达到50%左右。”[12]各省应制定具体的政策文件，明确高职院校招收中等职业学校毕业生的比例，探索符合高等职业教育考试招生特点和规律的考试评价制度。

（三）提升专业技能测试比重，制定专业技能考试大纲

高等职业教育分类考试招生应增加专业技能测试的比重，制定专业技能考试大纲，以技能操作考试为主、以文化考试为辅。目前面向普通高中生及同等学力考生，应强化文化综合素质考试。“文化素质”是评价普通高中学生达到国家规定学习要求的重要尺度，不应仅仅是语文、数学、外语三科的内容，应该强化综合素养和能力，避免学生偏科，应重点考查普通高中学生是否理解、掌握基础知识、基本技能和基本方法。职业适应性测试应以普通高中的教科书为基础，结合高中的学习要求，考察学生的科学素质、创新素质，目的是测试考生未来从事生产、建设、服务、管理一线工作所必备的基本职业素质；测试内容和方式由招生院校自行确定，原则上应包括专业适应性测试和综合素质测评，其结果作为专业录取资格条件。

而面向中职生及同等学力考生的考试应以技能测试和操作为主、以文化课考试为辅。中职生普遍文化基础知识不足，但动手能力强，实际上中职生进入高等院校前就已经达到了初级技工的水平。中等职业学校的课程是以培养职业技能为主，传统笔试可能使技能优秀的中职生与大学失之交臂。同时，省级教育行政部门应尽快出台高等职业教育分类考试招生专业技能考试大纲。专业技能考试大纲可以依据《国家职业技能标准》《中等职业学校专业教学标准》、中等职业学校专业课程教学大纲等制定。省级教育考试院应成立专家团队，聘请中职、高职教师，行业、企业专家等，在充分研究专业发展、考试规律、考生学习的基础上形成以专业类别为主的专业技能考试大纲[13]。2018年，福建省组织专家编写了《2018年福建省高等职业教育入学考试职业技能测试考试大纲》，涉及电子信息类、财经类、土建类等10个专业大类。2018年，湖北省制定的“学前教育专业技能考试大纲”由专业知识和技能操作两部分构成，专业知识为150分，技能操作为340分，重点考察考生的操作技能。

（四）考试招生机制相分离，建立专业性的考试招生机构

高等职业教育考试招生相对分离，可以以省为单位成立第三方非营利性的考试命题机构，独立于教育行政部门，以便更加客观公正地组织命题和考试。首先，高等职业教育考试命题应引入行业、企业等第三方组织，在考试命题、职业技能测试、面试环节等凸显行业、企业的作用。同时鼓励行业、企业探索成立省级专业大类联合考试委员会，聘请行业、企业专家参与考试题目设计和开发，聘请行业、企业专家指导职业适应性测试和专业技能测试。这样既可以实现高职招生与企业招工的同步性，也可以保证职业适应性测试和专业技能测试的准确性。其次，建立高职院校招生委员会或院校招考联盟负责招生，使高职院校分类考试招生发生质的改变。高等职业教育考试招生政策将招生自主权下放给高职院校，教育行政部门已不能全部包揽高职院校招生的流程，但高职院校面临的困难是没有足够的力量来形成一个完善的录取机制。因此，建立一个独立于政府和高职院校的权威的专业性招生机构显得尤为重要。高职院校招生委员会或院校招考联盟应以省为单位筹建，有专业化的考试招生专家小组，有一套招生运作机制，能足以保证招生的权威性，能给高职院校和考生提供大量的信息和专业化服务。高等职业教育招生的录取程序将会朝着更加民主和公平的趋势发展。程序的本质特点是过程性和交涉性，与高职院校考试招生制度相关的利益群体应该有充分的表达意志的空间，各个利益主体的诉求能够在博弈中得到不同程度的体现。

改革开放40年来，高等职业教育考试招生制度的改革与完善，使我国高等职业教育考试招生向科学化、制度化、人性化的方向发展。分类考试招生更利于高职院校选拔技术技能人才和考生合理分流，为我国高等职业教育的蓬勃发展提供了制度保障。高等职业教育考试招生制度改革，应遵循职业教育人才选拔和培养规律，着眼于促进考生个性潜能发挥，为学生提供多样化的选择途径，优化高等教育结构和提高高等职业教育质量，使考试内容更加符合职业教育的特点，使考试招生机制相分离，逐步脱离普通高考自成体系。