水利工程项目质量监管的现实困境与对策分析

2019-02-16王扬志

四川水泥 2019年8期

王扬志

（无锡茴泽工程设计咨询有限公司，江苏无锡 214100）

水利工程能够实现水资源的有效利用，满足人民群众的生产生活需求，是国家基础设施，在维护国家经济安全与生态安全方面发挥着重要作用。水利工程项目的质量与项目投资效益、项目预定目标实现程度息息相关，更关系到国家防洪抗灾、农田灌溉、人民群众的饮水安全，其重要性不言而喻。近年来，国家重视解决“三农”问题，每年在水利工程方面的投入力度不断加大。在上述背景下，为了保障水利工程项目质量，必须对水利工程项目质量的监督和管理提出更高要求，因此，完善相关监管体系，进一步优化监管工作机制意义重大。

1 水利工程项目的特点

水利工程是综合性较强的系统工程，通常具备社会服务性特征，例如防洪、供水、环保等。其主要特点可以从以下几方面表述：

第一，水利工程项目的投资构成。通常水利工程项目投资很大，工期长，工程完成后可以带来较大社会效益，是国家政策方针的具体体现。水利工程项目的投资构成形式主要包括两种，一种是全部国家投资，另一种是国家投资与地方投资相结合。即使在第二种投资形式下，国家投资仍是主体地位，地方资金辅助存在。

第二，工程施工管理。水利工程项目属于国家基础设施建设项目，从施工管理方面讲，水利工程项目必须依法公开招标，依照《招投标法》的相关规定落实具体工作。另外，水利工程项目必须组建项目相应的业主机构。

第三，投资项目多元化。当前水利工程项目的投资，已经不再局限于工程建设投资，还要将保护当地生态环境、居民拆迁安置、水资源优化利用、经济社会可持续发展等因素综合考量。所以，针对水利工程项目的投资，需要进一步细化到拆迁安置费用、水土保持投资、工程施工成本等多方面，对于水利工程项目的投资已经呈现出多元化发展态势。

2 水利工程项目质量监管的现实困境

2.1 独立的质量监督机构欠缺

目前，江苏省已经设置了59 个县级水利工程项目质量监督机构，占江苏全省64 个农业县的92.2%，且部分县已经参公，仅从数量来看，监督规模相当可观。但由于机构设置、人员编制等因素，大多数监督机构仅存在于文件层面，并未设置独立机构。以无锡市为例，无锡市目前成立的水利工程项目质量监督机构，全部挂靠在无锡市水利局，质量监管的具体工作也是由水利局设置的水利站点代为执行。监督机构的质检人员也是由无锡市水利局的技术人员兼任，监督机构实际并没有独立人员编制。在具体的水利工程项目质量监管工作中，职能冲突的情况经常出现，质量监管职能常被忽略。在多个水利工程项目同时施工时，基层站点的水利技术人员需要身兼数职，这也使其难以有效发挥质量监督作用，由此造成水利工程监管缺位，最终影响了施工质量。

2.2 法律法规不健全

江苏省县级水利工程项目多为中小型项目，大型项目数量很少。尽管中央和江苏省已经陆续出台了一些水利工程质量管理方面的法律法规，但上述法律法规通常都是为了规范大型水利工程项目质量监管而设计制定，中小型的水利工程项目只能将其作为参考，不可能完全依照大型水利工程项目质量监管办法执行。具体应该参照哪些规定，如何把握监管程度；哪些监管程序可以相对简化，哪些监管程序可以免除；质量问题的处罚办法等问题，目前在中小型水利工程中，仍然没有明确的法律法规作为参照。由于当前法律法规不健全，在处理水利工程质量问题时缺乏法律依据，这就容易造成质量监管效率低下，存在一定的盲目性。

2.3 质量监管缺乏实效性

当前我国水利工程质量监管体系，侧重行为监督，强调对法人主体的监管，重点是项目监理、设计单位的资质，项目工作人员的专业技能和从业资格审查。在具体的监管工作中，虽然积极执行了相关检查，但仅表现在程序层面，流于形式。只关注是否构建了相关质量监管制度、项目相关人员资质等表面内容，忽视了监管制度内在合理性、是否健全、是否能够落实到位，企业相关技术标准是否真实可信，质量监管程序的执行情况等本质问题。

质量监管缺乏实效性同样体现在合同管理层面，质量监管人员通常忽视合同管理内容。合同，是项目建设时的双方行为准则。对合同履行情况的监管，就是对双方是否履行合同准则的监管，也就是对水利工程项目施工质量的监管。另外，缺乏专职的质量监察人员也使得巡回检查和抽查规定流于形式，只是为了应付上级、走过场监督的情况十分普遍，这样就导致水利工程质量监管缺乏实效性。同样，相关质量监督管理处罚机制缺位，也是造成质量监管缺乏实效性的重要因素。

3 水利工程项目质量监管的完善对策

3.1 设置独立的水利工程项目质量监管机构

转变政府职能，政府及时下放水利工程项目的质量监管工作。在水利工程项目质量监管中，政府负责相关法律法规的拟定，构建并完善质量监管体系，确定水利工程发展方向，从宏观层面发挥质量监管作用。

具体的工程质量监管工作可以交由独立的工程质量监管机构负责，该机构职能属于政府职能延伸，可以归类到行政执法当中，这也决定了该机构性质属于行政机关。我国事业单位不能成为行政执法主体，所以需要完善相关法律，赋予水利工程项目质量监管机构独立的法律地位。该机构作为行政机关，其活动经费由国家税收承担，这就解决了过去质量监管工作由于资金短缺而流于形式的困境。工程质量监管机构负责水利工程质量监管，水行政主管单位负责项目建设管理，这样就实现了有效分离，避免了职能交叉情况，从而提升质量监管成效。

3.2 完善相关法律法规

健全的法律体系是开展水利工程项目质量监管的武器，是水利工程市场持续发展的重要保证。完善质量监管法律体系，拟制科学的配套实施条例。统一水利工程项目的质量监管标准，改变过去多头执法、各自为政的局面，将其纳入建设工程范围。出台建设工程质量管理规范，将工程质量管理提升到法律层面。对当前《水利工程管理条例》中的不合理内容予以删改，增加新的质量管理规范，提升条例的实操性。同时，适时拟制中小型水利工程项目质量监管办法，使中小型水利工程的质量监管同样有法可依。

另外，为了切实保障相关质量监管规定的落实，必须完善奖惩机制。失去了奖惩机制制约，质量监管就显得乏力，在处理违法违规行为时缺乏法律支撑，就无法产生威慑力，质量监管规定就会沦为空谈。