关于大中型水库移民后期扶持发展方向的几点看法

周金存，时 代，孔令磊

(黄河勘测规划设计有限公司，河南 郑州 450003)

据统计我国现状后期扶持人口2450万，其中贫困移民人口300多万。随着我国经济社会的迅猛发展，水库移民后扶政策的大力实施，使移民的生活状况发生了较大的改变，很大程度的提升了移民的生活水平，增加了移民生活的收入。但新时代，新要求，我国社会主要矛盾已经演化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这就对后期扶持提出更高的要求，后期扶持的重点在于发展生产，提高生活水平，难点也在于此。

1 移民安置政策演变

新中国成立至今，移民安置工作伴随着我国政治、经济以及思想认识的发展经历了四个阶段，从新中国成立到20世纪80年代中期，我国水利水电工程移民基本上依靠“行政划拨土地”、低标准补偿、简易搬迁等方式进行安置。在移民搬迁和安置实际工作中普遍存在“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”的思想，缺乏统一的标准和配套政策，随意性较大，又没有可供实施的移民安置规划，移民安置区必要的水、电、路、文、教、卫等基础设施的恢复建设没有得到相应的重视。

1991年，在总结我国40多年移民工作经验教训的基础上，国务院正式制定和颁布了《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》(简称移民安置条例)国家第一次以行政法规的形式明确提出在移民安置中实行开发性移民政策，使移民工作从此纳入了法治轨道。2006年国务院先后出台《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)和修订了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，移民安置进入被学者们成为的参与性移民安置阶段，移民安置指导思想开始转变，强化了移民安置规划的法律地位，规范了移民安置的程序和方式；提高了移民对安置工作的参与程度，进一步明确了移民安置形式，保护了移民的合法权益。后移民安置条例经过2013年、2017年根据三次修订，内容不断完善，补偿标准提高，都旨在确保移民最大权益得到保障，最大程度贯彻“重工程、更重移民，重搬迁、更重安置”思想，落实工程建设移民先行，移民安置规划先行。

2 后期扶持发展历程

水库移民后期扶持政策从20世纪80年代起，经历了1981年财政部和原电力部联合下发的《关于从水电站发电成本中提取库区维护基金的通知》(电财字[81]第56号)明确建立“库区维护基金”，用于维护水库和解决水库库区移民的遗留问题；1986年7月《国务院办公厅转发水利电力部关于抓紧处理水库移民问题的报告的通知》(国办发[1986]56号)，提出了开发性移民方针和解决资金的渠道；1996年3月，国家计委、财政部、电力工业部、水利部联合下发了《关于设立水电站和水库库区后期扶持基金的通知》(计建设[1996]526号)，到2006年5月17日，国务院对水库移民后期扶持政策作出重大调整，发布《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)，明确了扶持范围、标准和年限，自此大中型水库移民后期扶持进入了第一个、第二个五年规划，历经两个五年规划的实施后期扶持工作取得显著成效，水库移民温饱问题基本解决，生产生活条件明显改善，库区和移民安置区总体稳定。

为确保贫困人口和全国人民一起进入小康社会，党中央提出了“精准扶贫”的概念，2013年，国家发展和改革委员会、财政部、水利部下发了《关于帮助各地开展大中型水库移民避险解困试点工作的通知》，《水利部移民局关于印发大中型水库移民避险解困省级试点方案编制工作大纲(试行)的通知》(移后扶[2013]46号)对生存环境恶劣、居住不安全、生活贫困等突出问题纳入避险解困，通过搬迁安置，房屋建设、设施完善、生产扶持和教育培训等方式进行精准。

为促进库区和移民安置区经济社会发展，加快水库移民脱贫致富步伐，2015年，国家发展改革委员会、财政部、水利部又联合发布《关于进一步加强大中型水库移民后期扶持工作的通知》(2015年426号文)，对后期扶持规划从移民脱贫解困、移民增收、美丽家园建设、其他强村富民专项规划等方面提出了更具体的要求，使大中型水库移民后期扶持贯彻“实际出发、规划先行”。

3 后期扶持的实施情况

某市境内大中型水库共有3座，纳入后期扶持移民2015年现状人口1.13万户3.97万，主要安置在该市16个集聚区、镇、办的70个村，其中673户1474人呈零星分布。

后期扶持“十一五”规划项目投资6330万元，其中基础设施项目投资2316万元，占36.6%，其次为农田水利工程规划项目投资1786万元，占28.21%，第三为生产开发项目投资867万元，占13.7%。

“十二五”规划项目投资6340万元，其中基础设施规划项目投资2023万元，占31.91%，其次为农田水利工程规划项目投资1858万元，占29.31%，第三为社会事业基础设施规划项目投资975万元，占15.09%。

“十三五”规划项目投资13052万元，其中生产开发项目投资5035万元，占38.58%，其次基础设施项目投资3501万元，占26.82%，第三为农田水利工程规划项目投资2613万元，占20.02%。

根据前两个五年规划的项目投资情况可看出，重点在于农田水利工程和基础设施规划，接下来依次为生产开发项目、社会基础设施项目、生态及环境项目、技能培训与职业教育项目；“十三五”规划重心转移到生产开发项目扶持，其次为基础设施和农田水利仍占了较大比重，与以往规划不同在于侧重于了移民精神文化需求和村容村貌卫生设施的建设，是很大的的改观和进步，但规划项目覆盖了70个移民安置区，项目特点仍呈现“小、多、杂”的特点，没有做到有的放矢，缺乏统筹考虑，全盘规划，没有长远的发展目光和系统的发展规划。

由本市后期扶持规划实施情况来看，后期扶持的效果还是显著的。通过农田水利配套设施和基础设施的不断完善，弥补了部分移民村人均耕地较少，耕地质量相对较差，粮食产量相对较低的状况，截至2015年移民人均粮食拥有量432kg，略低于该市农村居民粮食拥有量人均489.5kg的平均水平；基础设施在不断完善，安置区居民供电、通信、广播覆盖率100%，道路硬化率95.5%，人蓄饮水水质保证率94.3%；上学和就医问题得到基本解决，教育设施覆盖率100%，医疗卫生覆盖率82.86%，个别村庄无乡村卫生所，居民需到邻村或公立医疗机构就医。经过培训人员素质和就业技能都有所提高，外出打工就业率升高，农村剩余劳动力数量在逐渐减少；引导发展其他产业增收等。截至2015年全市农村移民人均纯收入9235元，该市农村居民人均纯收入为13166元；农村移民人均生活消费支出5762元，该市农村居民人均生活消费支出8578元，农村移民的人均收入和消费水平较低于全市平均水平。

根据在十三五规划编制过程中的调查情况来看，库区移民大约可分为三种情况：生产发展步入正轨、发展缓慢和贫困移民，然而在规划的过程中针对不同群体的扶持措施有所区别，但区别不明显，未做到有的放矢，原因在于一个“公平”。

同时在调查中发现，后期扶持的产业增收项目多数不能良性运转，如种植业，按照当地人员的回答是“建好了，苗给了，技术指导了”，但后续交到移民自己管理时，由于缺乏管理经验和市场营销技能，很难达到预期的增收效果。

4 后期扶持面临的问题和建议

根据以上分析情况可知，水库移民这个群体在越来越受到国家、地方政府及相关单位重视的过程中，其身份、地位、处境都在发生着变化，相应的后期扶持规划也应该与时俱进。

4.1 后期扶持直补资金标准

后期扶持标准是2006年国务院在发布的《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)中制定，从当时的社会经济情况来看，对移民的生活有较大的帮助，但随着经济发展，生产资料价格的不断上涨以及通货膨胀压力的不断增大，移民直补资金标准始终保持不变，其在改善移民生活中的作用逐步弱化。据统计资料显示，2006年全国农村居民人均纯收入3587元，2017年农村居民人均可支配收入13432元，直补资金在农民收入中所占比重由16.72减少到4.47%，加上购买力也不断下降，原定的直补资金已经起不到原有的作用，达不到原期望的目标。

4.2 后期扶持方式

大中型水库移民后期扶持进入到了第十三个五年计划，各安置区的发展情况和现状都已很明了，不能再盲目的进行项目规划，应根据各移民安置点的实际情况，区分出生产发展较快，达到小康水平；生产发展缓慢，生活条件有所改善；生产发展严重滞后、生活贫困等情况，根据不同的现状做出相应适合的规划。

如对一些居住环境差，年老体弱已不具备生产能力或者扶持发展无望的移民，常规的项目扶持对他们来说如隔靴挠痒，已经没有太大意义，建议直接纳入当地社保，与扶贫或避险解困结合，一次解决；对于生产发展缓慢的，应分析导致生产滞后的原因，从人、资源、产业等着手，有针对性的制定生产发展增收致富项目，作为重点扶持发展对象；对于生产发展较快，移民生活水平已达到或超过平均水平的，势必已成为后期扶持对象发展的典型，应分析原因，借鉴成功经验，作为其他移民学习的典范，带动其他移民的发展。

4.3 项目规划与地方发展规划脱节

在进行后期扶持项目规划过程中发现，移民的后期扶持规划项目没有很好的与地方市政、供电、交通、通信，及城镇建设发展、产业发展规划进行有效衔接，后期扶持的项目规划完全是孤立存在的，相应的个别的地方规划也大多将后期扶持范围排除在外，原因在于移民有后扶。

建议将后扶规划与地方发展规划相衔接，从基础设施到增收致富，将移民发展列入区域发展，将后扶资金与地方资金结合，进行统筹考虑，使资金得到最合理和最大化的利用，使产业规划符合区域发展，形成良性循环，获得增收效益。

4.4 后期扶持规划侧重点应因时制宜有所转变

后期扶持已经历了三个五年计划，国家在“十三五”期间又进行了避险解困试点工作，老水库移民的后扶工作即将告一段落，接下来将面临的是新建水库移民的后期扶持工作。根据近几年进行移民安置规划的经验，多数地区移民安置规划与地方城乡建设规划相结合，同时在做居民点建设时结合新农村标准进行，安置后的移民生活环境相比之前甚至得到了较大改善，面临的较大问题是生产发展，增加收入的问题，而在以往的项目实施情况来看，生产开发项目夭折的主要原因在于未形成“产-供-销”一体化的产业链，所以建议将移民后期扶持规划的侧重点更多的向形成系统产业的方向进行转移，不再仅限于“一村一品、一村一策”的具体项目规划，而是根据各地的发展情况，确定一个区域的发展核心，如工厂化、规模化的种植业、养殖业、加工业等，与安置区相结合，与地方政策和招商引资相结合，形成系统的、长久的发展体系，如互联网+，阿里巴巴农村淘宝、农户+合作社等，既能带动区域的发展，又能解决剩余劳动力。

4.5 后期扶持应弱化移民的特殊性

一直以来，“移民”被作为一个有特别贡献的弱势群体和特殊群体来看待，国家也越来越重视这一群体的权益保护，围绕这一群体不断的完善移民安置政策和后期扶持政策，将移民妥善安置作为工程顺利建设需要解决的首要问题。此时的移民已经非上世纪的老水库移民，他们在做出牺牲的同时，多数获得了更多的实惠，如生活环境改善、安置点区位优势明显、更多发展机会等，事实是很多移民迫切期望着搬出交通不便、条件落后的库区。

鉴于此，在进行移民后期扶持的时候，首先要明确移民也是正常的社会人，不能太过于强调“移民”的身份，把他们当弱势群体和特殊群体来特别对待，造成貌似高人一等的错觉，久而久之移民自身、安置区居民也把他们当为特别人群，这是移民滋生“等、靠、要”心理，迟迟不主动谋发展、也是被安置区居民边缘化的主要原因之一，因此在进行后期扶持规划时，要一视同仁，将移民的特殊化思想消灭在萌芽状态，要像对待安置区居民一样对待移民，进行正确的引导和产业扶持，共谋发展。

4.6 后期扶持走可持续发展道路，发展与环境保护结合起来

移民生产安置一直以土地安置最为稳妥，这也就造成了人多地少、争占资源、肆意开垦的现象，同时根据后期扶持规划情况，生产开发项目多为种植业、养殖业和加工业等。

发展的同时必然会带来资源的消耗，增加环境的负荷，因此在后期扶持项目规划师时，要对环境问题敲响警钟，借鉴历史的经验，切莫走本末倒置的道路，谋发展，更要良性发展，将发展与保护环境放在同等重要的位置，实现环境、经济发展可持续性。

5 结 语

后期扶持实施以来，取得了不错的成绩，使移民的生产生活从根本上有了改观，但随着人们对生活品质追求的不断提高，老问题在解决，新问题也在产生。

党的十九大报告中鲜明提出了中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时期，新要求，水库移民后期扶持应突破常规的规划思路，将规划重点转移，将发展与环境结合起来，从规划阶段入手，考虑移民今后的发展，不同情况区别对待，将后期扶持政策与地方政策结合，将后期扶持规划与地方发展规划相结合，将监管体制作用发挥出来，将监测评估机制重视起来，通过分析评估甄别已发生或潜在的问题，总结教训，借鉴经验，明确后续工作改进方向，达到事半功倍效果。