规范化：基层人民调解工作的发展趋势

范明志

【摘要】人民调解作为基层人民群众组织解决纠纷、化解矛盾、维护社会稳定的一种重要工作机制，处理了大量民间纠纷和轻微刑事案件。然而，从全国范围来看，基层人民调解工作呈现出发展参差不齐，甚至在个别地方出现形同虚设的现象。因此，要充分发挥人民调解化解矛盾、解决纠纷的功能，必须增强调解组织规范化、调解人员职业化、调解方式法治化、调解效力法定化、调解程序信息化、调解管理科学化。

【关键词】人民调解 规范化 发展趋势 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

在建设新时代中国特色社会主义过程当中，如何充分发挥基层人民调解及时解决民间纠纷、维护社会和谐稳定的作用，存在着客观而紧迫的需要。从建立和完善现代化社会治理体系与全面推进依法治国的角度来看，规范化应当成为新时代基层人民法院调解工作的发展趋势。

造成人民调解规范化不足的重要原因在于对人民调解存在认识误区

人民调解组织不是一种官方组织，调解的程序似乎也不明确具体，调解的依据具有多元性，调解的结果也不当然具有法律效力。从《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）的条文来看，确实倡导性内容较多，强制性规范相对较少，这是由人民调解的特征所决定的，符合人民调解的内在要求，但也导致一些人认为人民调解不需要强调规范性。在实践当中，个别地方调解组织的设立明显不符合要求，不能满足调解案件的需要;调解人员的选拔也没有强调专业性，调解过程过于简单，没有注意和司法确认的衔接，造成了人民调解效率低下、效果不好，没有发挥出人民调解的应有作用。

其实，人民调解作为一种诉讼外的纠纷解决机制，并不是自发存在的，而是国家规定的一种解决纠纷的合法方式，规范化是其内在要求，这不仅体现在行政上接受司法行政机关的管理、业务上接受人民法院的指导，更体现在人民调解已经成为我国社会治理的有机组成部分，与司法、社会治安综合治理、基层自治等密切相关。要充分发挥这样一种解决纠纷的功能，必须使这一机制建立在规范化的基础之上，而不是以随意或自发的方式来发展。

从一种纠纷解决机制的内在要求来看，人民调解应增强调解组织规范化、调解人员职业化、调解方式法治化

《人民调解法》规定了人民调解委员会的组成、产生、任期等基本要求，为人民调解委员会规范化发展提供了法律依据。但从实践来看，人民调解委员会的规范性程度尚没有得以充分体现，应当从以下三个方面加以提升：一是规范人民调解委员会的设立标准。《人民调解法》规定村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位、乡镇、街道以及社会团体或者其他组织均是“根据需要”设立人民调解委员会。“根据需要”不是一个清晰的标准，实践中难以执行，也使司法行政部门对人民调解设立的“指导”难以落实。建议由县级司法行政部门根据本地的实际，制定设立人民调解委员会的指导性标准。二是规范人民调解委员会的组成。凡是设立人民调解委员会的，均应按照《人民调解法》的规定落实组成人员。三是进一步明确人民调解委员会的法律地位。与妇联、共青团、工会相比，人民调解委员会规范化程度明显不足，这不利于人民调解委员会的职能发挥。尤其是当需要与政府部门等机构打交道时，这些部门的配合、协调义务很不明确，致使人民调解委员会难以发挥协调解决纠纷的作用。

随着社会经济的迅速发展，人民群众的法律意识不断提高，各类纠纷更加复杂，对人民调解员的职业素质要求越来越高。一方面，从发展的角度来看，在具备条件的地区，提高人民调解员的职业化水平甚至已经成为当务之急。由于人民调解必须坚持自愿原则，这使调解工作的开展更具难度，有的当事人动辄以“不愿”结束调解进程。只有综合掌握法律、经济、心理、社会、文化以及调解技巧等各方面知识，调解工作方可有效推进。另一方面，人民调解员的职业素质直接影响调解的效果，可以说是调解成功率的决定性因素。虽然难以制定统一的人民调解员职业标准，但逐步提高人民调解员的职业化水平是人民调解科学发展的重要环节。至于如何提高人民调解员职业要求，因我国幅员辽阔，各地差异较大，故可以因地制宜地、循序渐进地提高人民调解员的入职条件。

调解方式法治化是说调解活动要尊重当事人的基本权利，不得违法调解。作为解决纠纷的一种合法途径，人民调解在程序上应当遵守平等、自愿等原则，在实体上不得违反法律规定，也不得违背公序良俗。当然，强调人民调解的法治化不是说要求人民调解活动完全具有法律依据，只要不违反法律规定就可以了，因为调解不是诉讼活动，也不是行政行为，而是促使当事人达成协议的行为，适用“法无明文禁止即可为”原则，在“意思自治”的范围内尽可能地促使当事人各方利益的协调，化解当事人之间的纠纷。

从发展趋势来看，人民调解应加强调解效力法定化、调解程序信息化、调解管理科学化

虽然《人民调解法》对经人民调解委员会调解达成的调解协议规定的很明确，但至今仍有人认为其不具有法律效力。其实这是把调解协议的法律效力与执行效力混淆了。只要是合法达成的调解协议，就和当事人依法签订的合同一样具有法律效力，只不过在申请强制执行上，需要国家司法机关的确认程序而已。即使当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议而向人民法院提起诉讼，并不意味着调解协议无效，法院的确认程序也会尊重双方的合意。从这个角度看，人民调解对司法程序的依赖性还是很明显的，但这不妨碍人民调解对于纠纷解决的重要作用。因此，加强人民调解效力的法定化，就是提高调解协议的质量，避免因为违反法律规定而被人民法院的司法确认程序所否决。当然，人民法院也要在确认程序中充分尊重当事人达成的协议，提高司法确认的效率，为依法达成的人民调解协议提供执行力上的保证。

随着社会信息化的发展，将信息技术应用到人民调解的必要性与可行性逐步提高。信息技术可以提高调解的效率与质量，比如，利用信息技术有效解决远程交流问题;为当事人提供相关法律资料，帮助其理解相关法律规定;有的地方利用网络推送相似案例，促使当事人对案件结果形成合理预期;有的地方还开通了远程专家调解，对于疑难复杂案件通过视频技术请外地专家参与调解，通过专家的学术权威提高调解成功率。总体来看，人民调解的信息化水平还不高，缺乏系统性的安排，尤其是在与人民法院司法确认程序的衔接上，尚未实现信息化，这应当成为当前大多地区的人民调解工作发展的重要突破口。

实现人民调解规范化，必须通过科学管理来实现。首先，应当明确司法行政管理部门的责任，从建立健全调解组织、选任优秀的人民调解员，到组织人民调解员培训，都应当建立行之有效的制度。其次，把人民调解作为社会治理的重要机制，协调公安、工商、城管等相关国家机关对于人民调解工作给予相应的配合，扩大调解的资源，提高调解效果，维护社会稳定。最后，要加强经费保障，建立专门的人民调解經费制度，做到专款专用，为人民调解提供物质保证。

总之，规范化作为人民调解工作的发展趋势，是建设新时代中国特色社会主义的要求，也是人民调解自身发展的需要。当然，人民调解工作的规范化不同于司法工作的规范化，其注重的是管理意义上的规范化，而不是要求人民调解的每一个行为都要有具体的规范和标准。人民调解工作的规范化，也需要在实践中不断探索，总结经验，逐步加以完善，才能推动人民调解工作健康科学发展，为建设社会主义和谐社会、健全现代化社会治理体系作出应有的贡献。

（作者为最高人民法院中国应用法学研究所副所长，青海省高级人民法院副院长（援青））

【参考文献】

①《中华人民共和国人民调解法》，北京：中国法制出版社，2015年。

责编/肖晗题 美编/史航