新加坡基层社会组织的生成机制及其启示*

王其源，孙莉莉

(上海工程技术大学 a.管理学院 b.社会科学学院，上海 201600)

新加坡作为一个后发国家，在独立后的50余年里，既取得了经济发展的奇迹，成为继纽约、伦敦、香港后的第四大金融中心；又实现了新加坡政治系统的稳定和社会秩序的和谐。在新加坡社会发展的过程中，基层社会组织作为基层社区治理主体，在帮助基层群众建立国家认同、解决社会问题、调解社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。新加坡与中国具有相似之处：首先，两国的执政党都长期执政；其次，两国的政治文化都强调国家对个人与社会的主导性地位；最后，两国都经历过或正在经历着社会的迅速变革。这些相似之处表明新中两国具有相互交流、借鉴社会治理经验的可能，因此研究新加坡基层社会组织的生成机制，对中国培育发展基层社会组织，加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移、打造共建共治共享的社会治理格局，具有重要借鉴意义。

国内许多学者都对新加坡基层社会组织进行了研究。在研究新加坡社区基层社会组织的基本特点方面，王名、杨丽认为新加坡政府主导着社区建设，为社区组织提供物质支持和行为指导，帮助社区建立社区服务网络；社区自治组织是社区自我服务和自我管理的组织，它与政府之间并非从属关系而是合作对话关系[1]。孙景峰认为基层组织已经成为人民行动党与民众沟通的桥梁, 人民行动党与民众的沟通主要通过基层组织来实现，基层组织帮助人民行动党实现了执政地位维持和延续[2]。在研究新加坡执政党和政府与基层社会组织的关系方面，吕元礼、黄卫平认为人民行动党通过掌控基层社会组织的人事任免实现了基层党组织与基层社会组织的融合；基层社会组织为基层民众服务，就是人民行动党在为基层民众服务，而基层社会组织为基层民众服务的主要目的是为了争取选民对人民行动党的支持，提升人民行动党的得票率，维持人民行动党的执政党地位[3]。在研究新加坡基层社会组织的功能与作用方面，李路曲认为，一方面，新加坡的基层社会组织是社区居民进行政治参与和社会参与的参与平台；另一方面，基层社会组织是官僚制度与下层群众联系的桥梁，通过参与基层组织管理或是基层组织的活动，有助于加深两者之间的相互认识，消弭两者之间的隔阂[4]。

目前国内的研究对新加坡基层社会组织的基本情况进行了较为详细的描述，阐述了新加坡基层社会组织对于维护社会稳定和谐、解决社会问题、促进社会发展等方面的积极作用。但目前国内的研究大多局限于对新加坡社会组织的概况进行介绍，而缺乏对其内在的生成机制的研究。

本文将首先根据法团主义的相关理论，分析新加坡基层社会组织嵌入的制度环境，之后分析新加坡基层社会组织的生成机制，最后分析新加坡基层社会组织生成机制的经验与对我国的启示。

一、新加坡基层社会组织嵌入的制度环境

新加坡的基层社会组织产生在新加坡独特的社区治理模式的基础上，因此，新加坡独特的社区治理模式也成为新加坡基层社会组织生成的制度环境。

目前，学术界普遍认为新加坡的社区治理模式是以政府为主导的国家法团主义治理模式[1]。在这种模式中，国家在法律、制度、资金方面给予特定社会组织特殊的待遇，使其具有合法性和垄断性。在向政府反映社区要求时，特定的社会组织可以排除其他组织，垄断社区利益的代表权。特定的社会组织在社区治理过程中发挥双重作用：一方面，其作为国家的代言人和管理者，可以推行国家政策、传达国家意志；另一方面，其为基层群众提供了政治参与的平台和渠道，并代表社会利益，向政府传达基层社会的需求。这一模式的典型特征包括：国家可以根据实际需求发起和创立社会组织；国家主导着社会组织的人事任免、组织运营和联系渠道，国家可以通过政策、资金等对社会组织进行控制；国家可以限制某一类代表某种社会利益的社会组织的数目，并且赋予代表该利益的社会组织地位上的垄断性、排他性，使其避免相似组织的竞争[5]。

这些国家法团主义的模式特征集中表现在基层社会组织架构的体系化、基层社会组织管理的制度化、社会组织地位的合法化与垄断化等方面。

(一)基层社会组织架构的体系化

新加坡社会组织体系以人民协会为上层管理机构，以民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会为基层主要参与者。人民协会作为全国社会组织的总机构,既是政府的职能部门,也是基层社会组织的管理机构。在新加坡，社区基本等同于选区，人民协会承担着在选区层面上协助政府，组织、领导社区事务，解决困难，维护社区和谐，保证社会的安定，促进社会发展的任务。人民协会管理着公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等主要的基层社会组织。公民咨询委员会负责收集所在地民众的意见，将这些意见整理汇总后传递给政府，同时还要解决选区内的各种社会矛盾，向民众宣传执政党与政府制定的政策，以培养民众的公民意识。民众联络所是政府与基层民众间沟通的桥梁，既可以向政府传递基层民众的要求与意愿，又可以向基层民众宣传政府政策，增加基层民众对政策的了解与支持。居民委员会负责解决居民生活中的各类实际问题，培养居民的社区主人翁意识和对社区的归属感与认同感。

(二)基层社会组织管理的制度化

人民协会在管理公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等主要的基层社会组织的过程中，形成了一套严密的管理制度。在人事任命方面，人民协会不仅可以任免各个基层社会组织的主要负责人，而且要求各个基层组织委员会的成员都必须是人民协会的会员。人民协会在各委员会的组织章程中规定：各委员会的委员由人民协会董事部主席或副主席委任；董事部主席或副主席有权随时终止任何委员之职位，而无须说明任何理由[6]。在基层社会组织的资金供给方面，人民协会掌控了各个基层社会组织的资金供给。政府资金是维持社会组织运行的主要资金来源，人民行动党通过人民协会为三个主要的基层社会组织提供80%的建设费用和50%的维持经费。同时，人民协会还通过财务审计、资金预算等手段对各个社会组织的资金使用情况进行密切的监督。[6]在绩效考核方面，人民协会对各个基层社会组织都设置了精细的考察指标，并在年终时根据指标对各个基层社会组织的工作进行评估，对绩效考核优秀的组织进行嘉奖。著名的“人民协会服务奖”，就是用于表彰为维护社区和谐稳定，培养公民意识做出突出贡献的社会基层组织。

(三)基层社会组织地位的合法化与垄断化

1960年，新加坡政府颁布了《人民协会法令》，通过立法给予人民协会合法地位，同时将人民协会的任务规定为培养民众对国家的认同感，维护社会秩序的和谐稳定，促进社区居民的紧密团结，密切民众之间以及民众与政府之间的联系，宣传政府政策，促进政策实施[7]。人民行动党通过赋予人民协会对基层社区利益的代表性使人民协会取得了垄断性地位，同时人民行动党对成立社会组织条件进行严格控制，以确保其他基层社会组织也在自己的控制之下。首先，人民协会对基层社区的代表性不受到来自其他类似组织的竞争，这是由于公平劳务组织、新生态青年这类致力于解决社会问题的社会组织虽然也在社区层面开展工作，但并没有建立全国性或地区性的联合体，因此这些社会组织不能直接与国家取得联系[8]；其次，虽然人民协会不能对所有的基层社会组织进行直接管理，但由于人民行动党对民间组织的成立、审批都设置了较高的限制条件，因此能够注册并生存下来的民间组织也在人民行动党的掌握中[8]。

二、新加坡基层社会组织的生成机制

(一)新加坡的社区形成对新加坡基层社会组织的生成提出了客观要求

新加坡的现代化城市社区是在“组屋”计划的实施中形成的。“组屋”计划的实施过程就是新加坡社区的形成过程，新加坡政府是“组屋”计划的规划者和实施者，因此政府在新加坡社区的形成过程扮演着重要的角色。

20世纪60年代，新加坡政府开始规划并实施“组屋”计划。新加坡政府首先建立了建屋发展局，并给予政策和资金上的支持，然后由建屋发展局对公共住房进行规划和建设。在1961—1965年里，共建成5.5万套公共住房，解决了25万人的住房问题。1966—1970年里，共建成6.7万套住房，解决了35万人的住房问题，并且消除了市区附近的贫民窟，极大地改善了新加坡的居住环境。1971—1975年里，共建成10万套住房。到目前为止，新加坡通过3个五年计划共新建公共住房90万套，有83%的新加坡人口居住在政府建设的公共住房里，住房自有率已达到87.5%，人均居住面积比最初扩大了5倍，从根本上改善了新加坡人的居住状况[9]。

新加坡政府通过规划实施“组屋”计划，实现了对传统社区形式的改造，塑造了现代化的城市社区。在新加坡现代化城市社区的形成过程中产生了大量的社会问题，需要新型社会组织来解决问题，并承担相应的社会工作，新加坡基层社会组织作为新加坡社区治理的重要主体便应运而生。在“组屋”的建设规划之初，新加坡政府就对社区治理的各项事务进行了严格的规划，最终形成了以人民协会为社会基层组织管理中枢，以民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会为基层社会组织的严密的社会组织管理体系。“组屋”计划的规划实施改变了原有的传统社区形态，现代化的社区被建立起来，基层社会组织也在政府的主导下逐渐形成并承担了社区治理的大多数事务。

(二)人民行动党对基层社会组织的支持是新加坡基层社会组织生成的重要推动力

人民行动党对基层社会组织的支持主要来源于新加坡政党制度与政治体制对人民执政党作为执政党地位的压力。

新加坡政党制度的主要特点是多党并存，一党独大。但一党独大不等于专制，其他政党不仅合法存在，而且与执政党之间存在激烈的竞争，对执政的人民行动党产生了很大压力。由于新加坡政治体制是议会共和制，议会每五年改选一次。为了赢得议会选举，维持自己的执政党地位，人民行动党一直十分注意群众运动。人民行动党在建国之初曾因是否与马来西亚合并的问题而导致自身发生分裂，“社会主义阵线”脱离人民行动党的同时也带走了基层社会对人民行动党的支持，导致人民行动党元气大伤。人民行动党不得不开始建立自己的社会基层组织，广泛争取工人、学生的支持，从而击败“社会主义阵线”成为新加坡的执政党。而20世纪60年代新加坡的几次种族暴乱事件也使人民行动党认识到发展基层社会组织的重要性。

因此，人民行动党十分注重发挥基层组织在维持社会稳定、帮助人民行动党取得群众支持等方面的作用，并将基层社会组织视为巩固自身在社区层面合法性与权威性的得力助手。人民行动党通过给予社区基层社会组织必要的资金和政策支持、合法性和垄断性地位，建立严密的基层社会组织管理体系，实现了对基层社会组织的有效管理与扶持，而基层社会组织则帮助人民行动党在社区建立政策共识，为人民行动党提供基层信息，传递基层社会的政策需求，并为人民行动党培养政治精英，帮助人民行动党在议会选举中获得胜利。

(三)新加坡的民族、宗教、语言的多样性、复杂性是新加坡基层社会组织生成的社会动因

新加坡是由来自不同种族、宗教、语言文化背景的人所共同构成的，这种复杂性和多样性使新加坡的社区治理困难重重。从新加坡的总人口的构成来看，华族占76.8%，马来族占13.9%，其他族群占9.3%，民族构成的复杂性使得新加坡社区的种族矛盾压力十分巨大[7]。从宗教信仰来看，42.5%的人信奉佛教，29.5%信奉基督教和伊斯兰教，13.1%的人信奉道教和其他宗教，14.8%的人无宗教信仰，宗教信仰的复杂性使得新加坡社区也面临应对宗教信仰冲突的巨大压力[7]。在语言文字方面，58.8%的人使用华文，23%的人使用英文，14.1%的人使用马来文，3.2%的人使用其他文字，语言文字的复杂性导致新加坡社区面临着沟通困难的问题[7]。

为了让来自不同民族、不同宗教信仰、不同语言文化传统的新加坡人团结成为一个整体，新加坡政府建立了完善、严格的基层社会组织体系。基层社会组织可以有效发挥自身的优势，充分联系基层民众，解决因语言文化不同而产生的沟通问题，调解种族、宗教矛盾，提供公共服务，满足社区居民的生活需要，引导新加坡民众参与社区治理，培育民众的国家意识和公民意识，将不同民族、不同语言和不同文化的居民凝聚成一个整体，遵守共同的价值观念，建立起独特的社区文化，使新加坡人为了共同的目标而努力奋斗。

(四)传统儒家文化的影响与民主意识的增强是新加坡基层社会组织生成的文化动因

由于新加坡是一个由华人移民形成的国家，华族占新加坡人口的比重最大，而且大部分新加坡人都习惯使用华文，因此传统儒家文化对新加坡的影响根深蒂固。传统的儒家文化强调民众对政府的“忠诚”，强调政府对社会的控制，这与人民执政党对新加坡基层社会组织的建设理念不谋而合。因此人民执政党在基层社会组织建设之初就注重通过任免社会组织领导者，提供资金政策支持，建立统一的管理体系等手段加强对基层社会组织的控制。同时，儒家文化也强调“善治”，要求保证人民安居乐业，人民执政党通过建立完善的基层社会组织体系，借助各类不同的社会组织满足了民众的实际需求，保证了人民安居乐业。

新加坡在英国殖民地时期就形成了较为完备的法制传统和完整的司法体系，新加坡的法律事无巨细，甚至可以用严苛来形容。在遇到问题时，新加坡人都习惯通过法律途径来解决问题，李光耀就曾多次与人对簿公堂。上层政治人物率先垂范，引发了下层百姓自发效仿，因此公民习惯在法制的框架下规范自身的行为。新加坡的独立是在与马来西亚的政治博弈中实现的，而不是通过暴力革命的方式实现，因此独立之初的新加坡公民由于没有受到革命性运动的影响，对参与政治事务不感兴趣，加之英国长期的殖民统治使得新加坡人的民主观念较为淡薄，这些政治文化因素都催生了新加坡独特的基层社会组织。但随着西方民主思想的不断传播，民众民主意识的增强和参与社区治理意愿的增加都促使新加坡政府不断改良基层社会组织管理体系，加强基层社会组织的联系功能和自治能力，以满足民众参与社区治理活动的要求，同时也保证了基层情况的及时反馈，实现了政府对基层社会的有效控制。

三、新加坡基层社会组织生成机制的经验与启示

(一)新加坡基层社会组织生成机制的经验

1. 新加坡的社会组织生成机制的政府主导性特征有利于加强国家和政党与基层社会的联系

新加坡的社会组织生成机制具有典型的政府主导性特征，国家和政党在社会组织的生成过程中发挥了主导作用。如人民行动党上台执政后就将民众联络所视为一种很好的亲民手段。[8]通过接管联络所，重新培训工作人员，并不断扩建民众联络所，将民众联络所打造成为联系基层社会、服务基层社会的重要机构，也成为人民执政党与基层社会联系的“桥头堡”。而公民咨询委员会则是新加坡政府为了应对种族暴乱而设立的。通过设立临时咨询委员会，缓和了各个种族之间的紧张气氛，安定了新加坡的民心，为种族暴乱事件的和平解决提供了条件。1965年，新加坡政府正式改临时咨询委员会为公民咨询委员会，并由总理公署直接管辖。

这种政府主导性社会组织生成机制有效加强了政府和政党与基层社会组织的联系，使基层社会组织在发挥其服务社会职能的同时，成为新加坡政府和人民行动党联系社会的桥梁，政令宣传的窗口，培养政治精英的基地，使人民行动党更加贴近基层群众，更加了解基层群众的要求与呼声，也更易获得基层群众的支持。

目前中国对社会组织的扶持主要集中于政策支持和资金扶持这两个方面，对于加强政府和政党与基层社会组织的联系关注不足，导致党的基层组织对基层社会组织的覆盖不够全面，对基层社会组织的工作指引力度不足，不仅许多“两新”社会组织未被覆盖，而且在传统基层社会组织中的覆盖也存在一定空白，这阻碍了社会治理重心的下移和共建共治共享社会治理格局的打造。

2.在政府主导基层社会组织生成的同时，充分调动社会力量参与基层社会组织的建设与活动

新加坡政府与人民行动党主导新加坡基层社会组织的生成的过程中，通过社会赞助搭配计划和义工服务体系调动了社会力量参与基层社会组织的建设与活动的积极性，推动了新加坡基层社会组织的建设与发展。

政府资金和社会赞助是新加坡基层社会组织资金的两大来源。人民行动党为三个主要基层社会组织提供80%的建设费用和50%的维持经费。但为了鼓励社会对基层社会组织的支持，新加坡政府专门制订了社会赞助搭配计划，社会每向社会组织捐助1新元，政府就搭配3新元，如果企业长期赞助社会组织，政府对赞助的每1新元搭配4新元。[9]而国内目前并没有相关的资金搭配计划，企业对赞助社会组织发展的积极性不高，社会组织的运行资金几乎全部来自政府补贴，这既不利于减轻政府的财政负担，也不利于社会责任感的培养。

新加坡具有完善的义工服务体系，义工通过基层社会组织领导的义工网络，既能得到相关义工技能的培训，也能及时找到服务对象。新加坡政府官员几乎都在非营利组织中任职，带头为公益事业贡献自己的力量。新加坡前总理吴作栋也号召新加坡民众通过义工来帮助困难群众，使国民共享发展成果。[9]义工服务体系的建立，不但为新加坡民众提供了更好、更高效的公共服务，而且培养了新加坡民众的社会责任感和公民意识。

中国目前缺乏完善的志愿服务体系，政府只是简单地将社会组织志愿者的数量作为考核社会组织工作的硬性指标，而对志愿服务的重视程度较低，志愿服务的管理和培训也缺乏系统性。

3.新加坡完善的法律法规及相关制度保障基层社会组织建设、发展及有序参与社会治理

为了更好地保障基层社会组织的建设、发展，新加坡先后出台了《社团法令与条令》《互惠组织法》《慈善法》等一系列法律法规，对基层社会组织的成立、运行、监管等活动进行规范。这些法律法规中以《社团法令与条令》最为重要，该法令对社会组织的注册、终止、解散、变更和处罚等方面进行了详尽规定。如《社团法》规定：“所有的社会组织都应该经过注册登记”，注册登记必须坚持“维护稳定、安全，满足公众期待”的建立理念。[10]在颁布法律法规的同时，政府还制订了严格的社会组织活动规范，对社会组织的登记、活动、财务审计等都进行了详细规定。

目前，中国对社会组织管理所依据的主要是《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，这些条例仅属于国务院行政法规，其法律地位较低，不但早已不适应当前中国社会组织的发展状况，而且与其他法规存在矛盾之处，从而对中国基层社会组织的发展产生了一定阻碍。

(二)新加坡基层社会组织生成机制的启示

1.加强基层社会组织的党建工作，通过基层社会组织的活动加强党和政府与基层社会的联系

新加坡的政府主导型基层社会组织生成机制使新加坡政府和人民执政党能够更好地与基层社会沟通，加强了政府和政党与基层社会的联系。中国共产党也必须加强基层社会组织的党建工作，可以通过创新基层组织设置，探索基层党组织和党员发挥作用的方式，开创党的基层工作的新局面，从而加强党和政府与基层社会的联系。在组织设置模式上，通过创新“属地化”党组织建设形式，将“支部建在片上”“支部建在行业上”，实现党组织网络的有效延伸与全面覆盖。[1]同时通过社会组织的活动强化党和政府与基层社会的联系：在政策实施前，通过社会组织进行宣传；在政策实施过程中，由社会组织协助；在政策实施后，由社会组织评估实施效能。这种去政治化的政策实施路径有助于加强党和政府与社会组织、基层社会的联系，防止党和政府与基层社会脱节。

2.建立和完善社会力量参与基层社会组织建设、活动的相关制度，充分调动社会力量参与基层社会组织的建设与活动

在新加坡基层社会组织的生成过程中，社会力量发挥了重要的作用：社会企业和个人对基层社会组织的资金赞助是基层社会组织的重要资金来源；义工志愿者通过基层社会组织提供的义工服务体系为新加坡民众提供了不可或缺的公共服务。新加坡政府的社会赞助搭配计划和完善的义工服务体系是推动社会力量参与基层社会组织建设的重要制度保障。要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局,中国就必须借鉴新加坡的先进经验，建立社会赞助社会组织的奖励制度，完善社会志愿者参与社会服务工作的培训和管理体系，转变以往单纯将社会志愿者数量作为社会组织考核的硬性指标的落后观念，充分调动社会力量参与基层社会组织建设与活动的积极性。

3.进一步完善基层社会组织建设、活动、发展的相关法律，发挥法律的规范和指引作用，推动基层社会组织更加科学、健康地发展

党的十九大报告强调：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，以良法促进发展、保障善治。”[11]基层社会组织是社会治理体系的重要组成部分，是社会治理活动的重要参与者，是实现善治的重要保障之一，因而其建设、活动和发展就更需要法律的规范和指引。新加坡完备的法制体系是新加坡基层社会组织能够发展壮大的重要保障。目前，民政部针对社会组织设立、活动、管理相继出台了《慈善组织认定办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《社会组织信用信息管理办法》等一系列行政法规，但这些行政法规的法律地位较低，我国仍然缺少一部可以总领社会组织发展的、高层次的国家法律。为此，我们可以通过积极调研，大胆探索，完善基层社会组织的建立、变更、运行等方面的相关法律法规，并使之升格为国家法律，推动基层社会组织在承担社会责任、参与社会治理过程中发挥更大的作用，保证基层社会组织更加科学、健康地发展。