水库移民安置长效补偿机制思考及实践

陈 静，潘 睿，齐 旭

（水发规划设计有限公司，山东 济南 250010）

目前，大部分水库移民工程，移民生产安置方式都以大农业安置方式为主，即利用征地补偿投资在剩余耕地的基础上调整种植结构，采用农业安置结合二、三产业安置等安置方式，实现建设征地移民的妥善安置。但是，随着土地资源紧缺，大部分水库库区和移民安置区人地矛盾突出，工程占用大量耕地后，移民剩余耕地标准大幅降低，耕地后备资源缺乏，移民安置环境容量不足，原先依赖的以农业种植为主的生产安置方式已明显不符合当前形势。为贯彻《大中型水利水电工程建设征地移民条例》的“不降低或超过原有生活水平”的移民方针，在严格执行国家移民安置和后期扶持政策的前提下，如何保障工程移民的收入，需要积极探索新的移民安置方式。近年来，以土地入股分红方式为主的长效补偿机制，逐渐在水库工程移民补偿工作中实践应用。

1 移民长效补偿机制的内容和优势

长效补偿是指依据现行政策，以移民自愿选择为前提，把土地补偿费和移民安置费以一次性的静态补偿，转变成为逐年的、长期补偿的一种新型移民安置方式。土地入股分红是实现长效补偿的主要形式，通常是以失地移民被淹没的法定承包耕地为征地补偿范围，以前3年农作物平均产量为依据，根据国家或省级依法审定发布的耕地年产值为补偿标准，按照“淹多少、补多少”的原则，采取货币形式在水库运行期间对失地移民进行逐年补偿的方式，补偿时限从土地被征收之年起算，到项目报废为止，是对“建设一座水库，造福一方百姓”的具体实践。

长效补偿机制有助于农民收入增加和社会稳定。以土地补偿费入股分红为主要形式的长效补偿机制下，水库移民补偿收入将持续到水库报废为止，有助于长期稳定保障失地农民收入，增加财产性收入；另一方面，长期逐年补偿方式结合社会保障措施，给水库移民吃下定心丸，使移民搬得出，住得下，提升移民满意度，最大程度地避免和减少征地过程中的冲突，保持社会安定和谐局面。

长效补偿机制有助于推动城镇化进程。土地被征用后，失地农民进入城镇化体系中，除了自身劳动力之外没有多余的资本，缺少专业技能，收入水平和生活质量将会受到严重影响。长期补偿可使失地农民通过土地入股享受城镇化收益，继续享受土地带来的长期保障，为农村移民劳动力转移和地方的产业结构调整提供了便利条件，符合当前我国大幅推进城镇化进程的现实需要。

长效补偿机制有助于项目业主筹措资金。水库工程征地补偿移民安置补偿额较大，资金需求较大，实施土地入股分红方式，有利于减少项目前期投资，降低项目的投资风险。

2 移民长效补偿机制的政策基础

近年来，关于对农村移民进行长效补偿安置方式，国家和地方相继颁布多项相关政策法规，为高效、有序推进移民安置工作提供了有力的政策支撑和保障。

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定“妥善安置被征地农民。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”，在完善征地补偿和安置途径方面，除农业生产安置、重新择业安置和异地安置等传统的方式外，提出了入股分红的安置方式。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土发〔2004〕238号）规定“对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益”，该文件作为国务院“国发〔2004〕28号”文的配套文件，对入股分红安置作了细化。2019年，“中央一号文件”提出了“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革”，也对土地入股分红做出了相关规定和部署。

各省市结合地方实际，出台了推动移民长效补偿安置的意见和措施。2015年云南省人民政府印发《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》（云政发〔2015〕12号），提出“大型水电工程建设征地移民安置按照传统的农业安置方式，难以妥善安置好移民生产生活的，采取逐年补偿安置方式是大型水电工程建设安置移民的有效措施”“在建、新建的大中型水电工程农村移民可实行逐年补偿安置方式。是农业安置、第三产业安置、货币安置、复合安置，城（集）镇安置、集中安置、分散安置等安置方式的补充。”2014年，广西国土资源厅《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》（桂国土资发〔2014〕81号），规定“拓宽安置方式，拓宽安置方式，以农业生产安置、留地安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多途径安置被征地农民，切实解决被征地农民生活、生产、就业等问题。”2006年，山东省国土资源厅《关于进一步加强土地管理的意见》提出，“被征用土地的村集体，可以利用留地发展第三产业，或以土地作价出资（入股）参与有稳定盈利能力的能源、交通等项目的合作开发建设。”均提出了以入股分红为主要形式的长效补偿机制是水电项目移民安置的重要形式。

3 已有工程实施经验

湖南涔天河水库扩建工程在全省首次实施长效实物补偿安置方式。工程淹没农村集体经济组织的土地补偿费和安置补助费，由永州市政府管理投资用于涔天河电站建设，其收益作为长效实物补偿资金来源。

枣庄市庄里水库工程实施了逐年补偿安置方式。工程建设淹没征用的土地，每亩每年按400kg小麦、400kg玉米标准，以当年国家公布的小麦、玉米收购保护价格计算补偿金额核算出淹没影响农村集体土地承包人长效补偿资金。

4 魏楼水库长效补偿安置实践

菏泽市魏楼水库工程位于菏泽市高新区，为中型平原水库，设计库容1560万m3。工程建设征地面积316.2hm2，移民生产安置人口2176人，搬迁安置人口210户634人。魏楼水库工程建设征地面积占工程影响区耕地面积的32.8%，征地后，耕地资源减少近1/3。

项目移民规划收集了土地详查、统计年鉴（报）、农业发展规划、国民经济发展计划等有关社会经济资料，进行了移民问卷调查并听取了当地政府对移民安置规划初步意见，结合工程用地情况和环境容量分析，经综合论证，拟定移民生产安置规划方案为利用土地补偿资金进行农业安置，以结合社会保障安置和二、三产业安置、技能培训的形式。

项目移民规划深入贯彻开发性移民方针，通过采取以土地入股方式对被征地农民实行农业安置，保障移民长期稳定收入。2017年4月，菏泽市高新区管委会发布《关于魏楼水库工程占地补偿及移民安置的意见》，明确了土地征收补偿安置费，按照以地入股分红的方式。每年每亩按750kg小麦（市场价格）货币补偿被征地农民，补偿时间到水库停用、土地恢复时止，以小麦市场单价以及各村生产安置标准计算每位移民每年长效货币补偿款。另外在移民新村东西两侧新建商铺，年租金作为集体收入分配给移民；利用扶贫资金，规划建设蔬菜大棚，获得收益纳入集体分配；根据各村安置意见，兴建扶贫车间并规划在吕陵镇政府东建设食品加工产业园等二、三产业，移民通过打工或从事二、三产业提高收入。

在农业安置的基础上，同时辅助实施社会保障政策、调整种植结构、发展集体经济等措施，保证移民生产生活水平不断提高。对于工程影响的以土地收入为主要经济来源、拥有相应土地承包权或以土地入股分红方式安置的村集体经济组织成员，按照22.5万元/hm2的标准全部纳入居民基本养老保险范畴，由人社部门交纳社会保障资金。合理利用当地药材种植与粗加工业优势，积极发展农村二、三产业，加快工程影响区农村劳动力转移，拓宽农民收入来源渠道。充分利用库区周边生态景观，大力发展观光农业和生态旅游业。考虑工程影响区紧靠菏泽市高新区，有良好的非农就业条件，切实加强移民就业技能培训，拓宽就业渠道。

根据已确定的生产安置规划，经分析预测，各村在以土地入股等方式安置后，人均收入不低于规划设计水平并略有上升。

5 存在的问题及建议

从近几年长效补偿安置方式实施的情况看，长效补偿安置方式深受移民群众的欢迎，得到了项目法人和地方政府的认可，取得了较好成效。分析魏楼水库等工程实践过程，由于我国移民法律法规体系尚不健全以及各地水利水电工程的实际情况不同，长效补偿安置方式也存在一些问题。

长效补偿安置后，移民配置的土地资源减少，容易导致库区大量富余劳动力再就业困难，增加社会不稳定因素。长效补偿资金的运用增加了政府对移民资金的管理和监督难度，易引起腐败等社会问题。对于项目运营单位来说，长效补偿一定程度上增加了经营成本，存在补偿资金保障风险。部分建设项目存在逐年补偿标准不够明确，逐年补偿标准增长机制没有建立等问题。这些问题的存在都需要从政策制定以及机制体制建立等方面逐步加以解决。

1）建议从政策层面进一步加强和完善水库移民群众的保障措施。国家在制定移民安置、社会保障、城镇化建设、新农村建设、脱贫攻坚、再就业等政策时应充分考虑移民安置群众的实际需求，切实保障移民群众生活幸福、事业发展，同时在税收、物价等方面给予项目运营单位更加灵活的政策，保障补偿资金长期充足。

2）建议进一步加强移民组织领导和监督管理。进一步明确各级人民政府和各有关部门在开展移民工作中的职责，特别强调县区级人民政府是移民工作的责任主体和实施主体。项目法人应与地方人民政府或其委托的移民管理机构及自愿土地入股分红的移民签订移民安置相关协议并切实履行。要进一步加强移民补偿资金监督管理，确保合法合规、资金安全。

3）建议进一步明确逐年补偿标准和调整机制。水库移民长效补偿标准一般按照当地主要农作物平均产量以及市场价格确定每年补偿金额，但是农作物市场价格的取定容易存在争议，建议工程实施地方政府进一步明确补偿标准细则，如按照省市物价部门公布的价格为准等。考虑到物价上涨、通货膨胀等因素，建议地方政府建立逐年补偿标准调整机制，切实保障移民生活标准长期且稳定。

4）建议设立工程移民安置风险资金。水库工程一般投资额较大，移民安置资金需求量大。为了保证工程顺利持续推进，建议设立工程移民安置风险资金，化解长效实物补偿资金兑付风险。

6 结语

水库移民长效补偿机制是贯彻落实《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的重要举措。水库移民长效补偿安置通过构建“移民土地入股分红机制”，辅以“移民社会保障机制”“移民养老保障机制”等措施，能够有效地保障移民的经济收入，改善移民的生存条件，并较好地兼顾国家、地方、企业和移民的利益，有利于建立和谐社会，有利于水资源开发利用和生态环境保护，实现多赢。