环境治理中引入风险沟通的理论准备

卫乐乐

随着社会发展加快，我国开始步入社会转型期。在这个时期，经济、社会发展加速，但同时我们也开始面临着更多的挑战。我们在享受发展成果的同时也承受着各种风险问题所可能带来的不利影响。在应对因风险可能带来的不利影响过程中，公众为了维护自身利益要求其能参与到影响自身合法权益的决策活动过程中去，以便发表自己的意见并影响相关决策的作出。风险沟通是保障公众有效参与风险决策活动的前提。

一、风险沟通概述

风险社会应对中，风险沟通是公众应对风险恐惧感的重要渠道，是改变风险轨迹、防范风险兑现(危机爆发)的有效手段，也是实施风险管理的前提条件和基础环节[1]。那么何为风险沟通呢？风险沟通的作用体现在什么方面？在环境治理中引入风险沟通的理论准备为何？

(一)风险沟通的定义和特征

1. 风险沟通的定义

从历史来看，风险沟通的概念起源于20世纪80年代的美国。风险沟通是在政府、社会团体以及公众等多个主体之间交换信息的互动性过程。沟通过程中所交换的信息涉及多种信息，这些信息既包括有关风险性质认定的不同观点的信息，也包括表达对特定事件的看法方面的信息，或者是面对风险，风险管理机构所发布的信息[2]。风险沟通之所以被引入是为了在特定问题中引导政府、企业、专家与公众等多个主体之间就特定问题展开对话，以便最终解决公众对特定风险的感知与专家对风险的评估之间的偏差及不一致问题[3]。风险沟通主要包括了沟通主体、内容、渠道、目的和效果等内容。风险沟通的最终实施效果需要从这些方面进行评估。

2. 风险沟通的特征

风险沟通的特征主要包括：风险沟通过程的双向性，即指风险沟通的过程是双向的，不再是以往单一的由政府、专家、科学家为主体进行的信息发布与宣传，更加强调在特定问题上信息交流与沟通的双向。一方面需要政府、专家学者就特定问题所包含的科学性知识以及可能采取的措施进行宣传；另一方面也需要政府、其他组织对相应的公众群体就特定问题的认识见解进行收集、分析与关注，了解、掌握与吸纳公众意见。风险沟通对象的特定性，即风险沟通的对象是特定的。风险沟通的对象主要是指那些含有较大或者是重大风险的决策、开发、建设、利用活动及开发过程中可能出现的各种风险信息。将风险信息作为风险沟通的对象是与往常的信息沟通的内容存在着较大的差别，风险沟通更加强调信息所包含的风险性问题；风险沟通主体的多样性，即风险沟通主体不再仅局限于传统信息沟通过程中单一的信息发布者——这些信息发布者主要包括政府、其他组织以及相关的专家学者。由于风险沟通的双向性，风险沟通主体也理所当然的包括了公众、其他社会组织等。这是因为公众、其他组织长期居住或对特定信息了解程度更广于专家学者依据科学手段收集、分析的风险信息。将公众作为风险沟通主体的另一重要组成部分将有助于满足信息收集多样化、全面化等信息沟通的要求。

(二)风险沟通的作用

越来越多的行业、领域在科技推动下有了飞速的发展。因自然界的未知性等因素，我们在享受科技带来利益的同时，也开始面临着因技术发展而带来的潜在的危害，即技术风险。这些风险具有潜在性、危害性，如果处理不当将会给我们社会带来严重负面影响。为了降低科学技术所带来的负面影响，自然科学家创设了技术性风险分析。技术性风险分析的主要目的是评估相应技术发展过程中可能存在的技术风险，并采取有针对性的措施。技术性风险分析在降低潜在风险的同时，在很多情况下却无法获得相应公众对相应评估分析结果的认可。为了解决这个问题，人文社会科学方面的学者构想出了一套与技术性风险分析处于同类型但平行的问题，如：为什么一般公众在生活中对多种不同层次风险的观点和反应会与风险专家针对相应风险所作出的预测有所不同？在应对风险过程中，公众为什么不遵从风险专家的建议？在面对这样的问题时，风险沟通引起了不同部门的兴趣，最终它被看作是解决众多难题的手段[4]。开展风险交流时，强调了公众对特定风险的认知在风险管理中可能的作用，其实质上突出了不同主体间就风险信息的交流，而非单一主体的风险管理[5]。在应对风险过程中，人们慢慢地认识到在风险判断中融入公众见解与观点的程序重要性。在应对风险时，我们只有将公众参与的核心功能塑造成为一种能够有效容纳多元信息和见解的形态，才能满足这种程序要求。在设计公众有效参与的框架过程中，相关主体对多元信息和立场持有的包容心态意味着框架的设计目标应当是促进协商，唯此才更有可能就风险及其应对达成可接受的合意立场[6]。

二、建立风险沟通理论准备的法律发展需要

当前我们环境保护面临的困难既包括了工业化社会发展过程中的传统环境污染与生态破坏，也包括了向后工业社会发展过程中的多风险的环境污染与生态破坏。治理环境污染时，风险沟通的建立和运行有助于治理社会转型期内出现的各种环境污染。风险社会条件下环境风险治理也需要风险沟通的建立和运行。

为了在现代治理背景下更好地应对环境治理的现实需要，学者纷纷从心理学、社会学等学科角度进行分析，并探讨在环境治理过程中哪些治理要素的引入有助于治理与应对相关的环境风险。从心理学上进行分析，学者认为认同感对于应对环境风险具有重要的意义。从社会学上分析，在结合具体环境风险类型的基础上，学者讨论了相关环境风险治理的要素和对象，并针对风险沟通进行了分析。从法学角度分析，学者认为应对环境风险需要借助风险预防原则，并通过侵权救济制度等应对环境风险可能造成的损害。从现有的研究来看，这些研究理论尚未能够为环境风险沟通在环境治理中提供有效的依据。为了更好地应对环境风险治理中引入风险沟通的理论准备，我们需要从社会转型中环境治理、应对风险社会以及在风险社会背景下保障公众知情权及恰当信息披露等方面进行分析。

(一)社会转型过程中环境治理的需要

环境风险通常是指由自然原因或人为因素引起的，主要是通过环境介质进行传播，且能对自然界及人类社会产生损害等不良影响的各种人为性事件或自然事件发生的概率及其可能产生的后果[7]。环境风险往往是在不断强化科技发展过程时的副产品。我们不得不开发研究并利用更加先进的科学技术，来应对科技发展所带来的各种环境风险问题，但是在这个过程中依然无法避免环境风险。风险社会中，风险往往是伴随着科学技术手段不断发展而发展。由于工业革命的不断升级与发展，各类生产、生活活动规模不断扩大，科学技术水平越来越高，甚至达到了人类无法想象的程度。这样的科技应用在事实上对生态环境的干预以及实质破坏能力不断地增强，所产生的损害与破坏程度也随着不断加剧。由此招致的大自然的“报复”也越来越多，越来越严重。当下，生态领域的各种严重不利性风险开始慢慢地并逐渐成为人类不可回避的基本风险[8]。

在工业化社会发展阶段，我们多采取“命令-控制”模式以及经济刺激等措施，以政府为主导，吸引部分企业参与到环境保护与污染治理活动中。这种环境保护模式在当前环境保护过程中起到了巨大的推动作用。随着环境风险的不断出现，单纯依靠政府采取命令控制模式已经无法有效应对当前环境风险问题，这是因为治理所需信息匮乏、治理手段作用的有限性等。环境风险不断显现，其危害也在不断显现。因对自然界认识的有限性、科学手段的有限性等因素的存在，我们需要采取全面综合的环境风险治理措施。这种措施既包括了全面科学评估各种项目、规划所可能产生的环境风险，并开发利用先进的科学技术，也包括了鼓励更多的社会主体参与到环境风险治理过程中，沟通交流彼此就特定环境风险的认识，以期能够寻找到最佳的环境风险解决手段。多样化的社会主体存在也就意味着对特定环境风险认知的不同。为了更好地解决该环境风险，我们需要实现对该风险多种认知之间的沟通与交流。风险沟通则具备了实现这一目标的要求。相比传统的命令-控制手段，信息沟通作为规制工具具有成本较低、无需动用强力、更加灵活等优点；相应地，在以下情况：第一，相比规制收益而言，运用传统规制手段经济成本过高；第二，就特定规制目的而言，不宜或无法应用传统的命令-控制手段；第三，规制者受科学技术发展水平及社会经济文化等条件局限而无法解决知识信息不足问题，因而无法做出明确无疑问的“一刀切”式决定时，信息沟通工具的上述比较优势显得格外突出[9]。

为了降低风险发生的可能性以及潜在的危害性，政府开始采用科学手段对相关风险进行评估，以期找出发生的概率并采取有效的针对性措施。风险决策的做出需要掌握大量而特定与环境风险有关的信息。风险沟通则可以帮助相关决策者在风险评估技术上收集到公众就特定风险的认知情况。在这个过程中，为了促使相应部门做出恰当的环境决策，我们需要实施风险沟通，即召集专家、学者、利益相关者以及其他组织并通过听证会、论证会等多种会议形式针对相关开发利用活动可能造成的环境不良影响进行分析，并找出最佳的解决方案，从而将环境风险危害降到最低程度。

(二)风险社会条件下社会治理的需要

处在转型与发展的现代社会，在转型与发展过程中，发展的同时也是充溢着各种各样不同类型的社会冲突和动荡[10]。利益的多元化发展产生了利益主体多样化、利益形式多样化等。不同利益主体的利益在面对特定时空特定问题时，往往会形成特定的利益冲突，在特定时空条件下甚至会形成群体性事件。群体性事件的存在和发生，往往会在短时间内给社会造成较大规模的混乱，甚至给社会带来严重不良影响。当前，我国部分地区在经济发展过程中，引进新企业入驻当地是为了促进当地经济的发展。因被引入企业在环境保护方面的不足对当地环境产生潜在的危害甚至是已经造成了严重不良影响。当地民众为了维护自身合法权益，在极端情况下往往会形成可能带来重大影响的环境群体性事件。为了缓解环境群体性事件发生所带来的不良影响，政府需要采取措施去实现信息的公开以及交流，听取利益相关者的意见和建议，并在此基础上做出科学的决策。环境群体性事件的另外一个发展趋势体现在可能会从现实中环境污染领域转变为潜在的环境风险领域[11]。在处理环境群体性事件过程中，风险沟通是汇集政府、专家、公众、社会组织各种意见之较为良好的方式，即通过政府召集专家、公众、社会团体在信息公开的基础上，充分表达各自的意见、建议，并认真听取多方利益表达，以便更好地、全面地交换彼此之间的意见，从而为决策的做出提供充分的参考意见。面对我国不断出现的大量的不同类型的环境风险冲突事件，风险沟通是在应对风险冲突过程中提供各种参考信息的关键基础和前期条件。良性运转的环境风险沟通活动，在实现风险信息流动的同时更重要的是在地方政府以及多个不同环境利益相关者之间构建一个稳定的社会关系，以便更好地强化公众信心[12]。

在经济社会发展过程中，我们需要根据特定的评估做出相应的决策。为了降低决策过程中潜在的环境风险，我们需要借助信息交流与沟通实现决策信息的收集、汇总与交流。风险沟通正好满足了这种需要。因此治理环境风险需要借助风险沟通的有效实施。越来越强的风险让公众风险意识以及对风险的认识大大提高。但这也给风险决策和管理机构带来不小压力。现实要求以及来自社会的压力迫使他们不能再像以前那样隐藏和掩盖风险。对于风险信息，公众对于所接收到的信息通常会将其区分为来自“信任的来源”与“不信任的来源”的信息。基于此，为更好应对风险，我们需要强化建构公众信任的信息释放与沟通管道[13]。公众的意见可以通过制度化的途径传递给专家和决策机关。专家和决策机关在做决策时从公众的意见和建议中获取关联性知识，不仅可以开拓视野、克服由于过分局限于自身的知识而不能自拔的状况，而且可以增进公众对相关决策中的科学知识的理解[14]。只有获得有效的信息，人们才能做出好的决策。充足有效的信息便于相关主体更有效地参与到风险应对进程中，而这恰恰成为风险评估工作的构成要素之一[15]。解决风险沟通的现实困境，要通过设置有效的信息处理平台，同时也需要在风险应对中引入公众参与。强化信息沟通活动能增加公众对相关数据以及信息的信任，强化信息公开与透明，并提高公众的参与能力[16]。

(三)风险社会背景下保障公众知情权的需要

1. 风险社会条件下环境信息披露的需要

随着社会发展、技术进步，获得消息途径的不断扩充、信息获得方式的多样化，在给人民带来丰富信息资源的同时，也给相关信息需求者带来不良负面信息。当前，我国传统媒体、新媒体、自媒体等多媒体方式获得飞速发展。信息传播、流动速度不断加快，信息的影响力边界也在不断地扩大。在环境不断恶化的当今，任何关于环境污染、生态破坏的信息都会被人们所获取与知晓。当出现关于环境污染、生态破坏方面的报道不真实、不全面的情形时，那些非事件直接参与者在面对虚假、不真实、不全面信息时往往基于这些信息形成片面判断，并形成不利于事件良好解决的观点和做法。大众传媒有关科技风险的报道，不能仅停留在令公众知晓的层面上，还应当促成公众对科技风险的深层次认知并最终主动参与科技风险的对话。大众传媒是科技风险沟通的号召者、协同者和资源整合者。在大众传媒所构建的这个平台上，政府、行业组织、公众、科学界共同针对科技风险进行沟通，反馈意见，以加深彼此理解，了解各方看法，达成共识[17]。有的时候，专家发挥优势所需的信息是不存在的或者是获取成本昂贵的，专家几乎与常人一样处于“无知”状态[18]。专家仅仅能够或多或少地提供关于可能性的一些不确定的事实信息。但是，永远不能回答这个问题：哪种风险是可以接受的，哪种是不能接受的[19]。社会化媒体的发展使得每个社会化媒体使用者都成为信息的传播主体。在这种背景下，信息数量呈现出巨大且良莠不齐的特征。如果虚假信息通过社会化媒体广泛传播，可能造成风险放大而加剧社会恐慌，甚至造成更严重的社会危害[20]。为了降低、减轻媒体关于环境污染、生态破坏不恰当的负面报道时，相关信息拥有者、发布者以及相关专家学者需要一个科学的恰当的信息沟通平台，并在这个平台上科学、全面、理性地沟通彼此的意见、建议，确认环境风险可能带来的不良影响，并有针对性地采取措施，实现彼此之间的风险沟通，从而降低不全面、理性报道所产生的负面影响。

2. 风险社会条件下满足公众知情权的需要

当前，我国面临着不断恶化的环境污染与生态破坏。经济社会的发展需要我们利用更多资源，并需要我们实施相应的开发行为。为了降低这些开发行为可能造成的环境不良影响，我国开始强调环境影响评价，主要包括建设项目环境影响评价以及规划环境影响评价。根据现行《环境保护法》《环境影响评价法》等多部法律的规定，在实施环境影响评价时，环境影响评价机构需要环境影响评价机构对项目可能造成的环境不良影响征求项目所在地附近的公众意见。公众参与环境影响评价是环境影响评价的一个重要组成部分。为了更好地实施环境影响评价，我们需要针对其中的开发项目可能造成的环境影响进行科学评估，并采取有效措施组织相应的公众参与，针对相应的环境影响进行沟通与交流，并采取措施进行协调与完善，以期寻找相应的环境开发利用与保护。

风险社会背景下，为满足公众知情权，我们需要建立风险沟通机制。建立信息交流沟通平台，吸纳政府、科学家、公众、其他组织参与到这个过程中来，并组织政府、科学家、公众、其他组织交流彼此所掌握的各种信息，并就环境风险各种因素、内容进行充分沟通与交流，从而达到信息沟通的目的。有效的交流和沟通可以为公众提供有关风险的详细信息，推动公众形成对环境风险的理性认知。有效的风险沟通可以推动公众尝试去接受专家对相关环境风险所作出的各种评估，并恰当地去认知相关环境风险，从而达到风险沟通的目的[21]。

生产力的巨大进步，在给我们社会带来飞速发展的同时，也使我们社会进入转型期。社会转型发展过程中严重的环境污染、风险型环境群体性事件的不断出现，要求我们在解决这些问题过程中需要借助强化风险沟通来使相关主体了解有关的信息，从而便于相关主体采取有效的应对措施。我国社会转型的双重性，特别是工业社会向后工业社会转型阶段，风险社会的出现，要求我们在这个阶段实现专家与公众参与角色恰当定位、满足公众知情权、环境风险治理、环境信息披露，而这些目标与要求的良好实现需要建立在风险沟通的良好运用基础上。

三、环境治理中引入风险沟通的实现路径

现代社会发展背景下，因环境保护和发展出现了多种新条件，在此基础上需要引入风险沟通以便为环境治理创造相关的便利条件。那么环境治理中引入风险沟通的实现途径应当包括哪些内容呢？这些内容主要包括确立环境风险沟通的公众参与原则、信息公开制度以及建立相应的环境风险沟通的程序。

(一)确立环境风险沟通的公众参与原则

公众参与是指公众有权通过一定的程序或途径参与到与公众合法利益相关的各项决策中，并有权得到相应法律保护和救济，以防止决策的盲目性，从而使得该项决策符合广大公众的切身利益。对公众参与风险规制的需求是源自于公众对专家的不信任，以及对决策者实施决策的依据和其他相关因素的不信任，而最终导致了当下人们相信目前大多数重要的严峻的风险规制问题。如果仅仅依靠专家，那么相应问题最终是无法解决的[22]。

在开展环境风险沟通的具体活动中，公众参与的内容主要包括以下几个方面。首先，公众参与的主体。公众参与的组织主体既包括了政府环保主管部门以及开发利用主管部门，也包括了开发主体。政府主管部门作为公众参与的组织主体时，需要广泛而全面召集相应的公众参与主体的人员——主要包括了开发行为实施主体以及公众群体，并按照法律要求来组织活动。当开发行为实施的企业作为公众参与的组织主体时，需要注意的是其所选择的公众参与成员的广泛性、民主性、全面性。这些主体要求广泛性，既要有与开发行为有关的相应主体，同时也要有那些并非受开发行为影响的非利益相关方以及利益相对方。在参与主体的选择上，要考虑到相应主体的文化知识水平，也要考虑到主体的年龄、居住地、经济条件等多方面的因素，从而更好地保障参与主体的全面性。其次，公众参与的客体。公众参与的客体主要是环境治理过程中所出现的相关治理信息，最主要的是风险性信息。再次，公众参与的程序。公众参与到相关活动时，需要按照有关的程序来进行：一是公众参与主体的选择。既包括了公众参与主体的组织主体、实施主体，也包括了公众参与活动的具体参与主体。二是公众参与的环节。由组织主体确立公众参与的具体实施环节，包括主持人的选择、公众代表的选择、参与意见的发表、记录、争议意见的发表、回馈等内容。三是公众参与结果的形成。在公众参与具体环节结束后，公众参与实施主体需要将相应的公众参与过程中，由利益相关方以及其他的非利益相关方所提出的意见、建议进行收集与整理，并向沟通主体进行反馈，特别是对那些不采纳的意见，需要说明不采纳的理由。

(二)确立风险沟通的信息公开制度

信息公开制度是指按照信息公开原则的要求，对于开展相应的活动，特别是在风险沟通中需要由信息主体所掌握的各种信息按照法律规定的途径与方式向特定的公众进行信息公开，并及时收集与反馈公众就相应的经济开发项目、活动等所提出的各项意见、建议与观点等。

在信息公开制度中，首先，确立信息公开的主体。信息公开的主体主要包括：环境监督管理部门，将其作为信息公开的主体是因为其负担有环境治理监督管理职责，相对来说更加了解和掌握当前环境治理的相关信息，特别是规范性法律文件以及政策文件，但是涉及国家秘密以及商业秘密的除外；实施环境治理主体，将其作为信息公开主体是因为其本身在开展环境治理的时候掌握的信息，但是涉及商业机密的除外。其次，信息公开的客体是指那些在环境治理过程中出现的信息，特别是那些可能因自身活动影响到其他利益相关方合法权益的信息。再次，明确信息公开的方式。信息公开的方式，主要包括了传统媒体和新媒体，如电视、广播、报纸、公报、信息简报、论坛、座谈会、微博、因特网等多种方式。信息公开的要求在于对信息进行及时、有效、全面的公开。最后，明确信息公开的结果。在由信息主体进行信息公开时，需要使用通俗易懂的语言以便公众更好地理解所公开的信息，同时对于信息公开中需要依靠科学技术知识才能了解和明白的部分，信息应当以一种易于公众理解的方式进行释明，使公众更好地理解。

(三)建立风险沟通的程序

风险沟通的主要程序包括了“信息收集-信息交流-信息的沟通与互动-信息沟通的完成”等内容。相关信息沟通主体在对环境治理过程中所发生的信息进行收集的基础上进行公开，特别是向信息沟通的接收主体等多主体进行公开。在公开的基础上主动征求对方主体对环境治理信息的意见和建议，实现多主体之间的信息沟通与互动，从而完成信息沟通的目标。如何在各个信息主体之间就环境治理信息进行沟通与互动？在风险沟通过程中，相应的程序主要是依靠听证会、论证会等，由双方就各自所掌握的信息进行交流。相关主体通过交流-沟通-交流等程序将信息进行交流，然后依照法律程序交流彼此对环境治理中存在的各种疑问以及内部不确定性问题进行深入的交流与互动沟通，结合相应的疑问，就专业的科学知识进行解释与说明，从而在沟通的基础上达成共识。公众就特定风险的观念应当得到重视与尊重，并且应当被融入到相关风险政策决策的具体过程之中。虽然不排除事实上公众风险感知错误存在的可能，但是应科学准确地理解公众对风险关注和诉求的合理及合法性，并将其视为一种形式的理性。在风险决策和管理中融入公众的观念，建立风险事件相关各方之间的信任，有助于解决风险冲突[23]。实现专家与公众之间的信息沟通，在效果上既能够消弭这两种认识之间的差异，又能够让这两种不同主体的认知优势互补。实现政府、专家、公众之间在环境风险沟通的合作，将推动协作治理，而协作治理活动的开展则更加突出政府与公众及专家之间的平等合作与互动关系[24]。

公众参与原则、信息公开制度以及风险沟通程序的设计与运行直接关系到风险沟通的实施效果。然而，随着社会的发展与变化，风险沟通的体系设计也需要进一步的修正与完善，并在环境治理过程中运行从而对其进行不断地调适，以期更好地适应社会转型期环境治理的现实需要。

四、结语

社会发展的加速，环境风险问题的解决不仅需要依靠科学技术手段的发展以及科学的决策，同时也需要在政府、其他组织、专家学者以及公众之间进行充分沟通，并在此基础上获得公众支持与信任。在社会转型时期，特别是风险社会条件下，政府、其他组织、专家学者以及公众对同样的环境问题持不同甚至截然相反的见解。在这种情况解决环境问题需要实现不同社会主体之间就环境问题的解决方案进行信息沟通与交流。对此，搭建什么样的环境保护平台能够满足政府、其他组织、专家、公众参与环境保护、了解环境信息并充分表达自身愿望的需要是当前我们需要认真思考与解决的问题。风险沟通的出现与运用则可以满足搭建环境保护平台的需要——这不仅是社会发展的需要，同时也是其在实现公众参与、收集风险信息的优势所在。因此，在治理环境风险过程中引入并强化建立风险沟通是十分必要的。在引入风险沟通之后，对于其内容以及实现方式、如何搭建相关的平台以有效地发挥风险沟通的作用等后续相关问题需要我们进行深入的思考与探讨。