当代中国城乡居民权利失衡的历史沿革与平衡路径研究

孙全胜

马克思认为，人们不是一开始就能享受到全面的居民权利，政治、经济、文化等发展差异造成了不同国家的人们享有的居民权利不同。城乡居民权利产生于文艺复兴以来的市民社会，其中关键是废除了少数人的特权，变成全体城乡居民的人权。“这是一个权利的时代。”[1]城乡居民从特权阶层的奴仆变为独立的个体，推动国家形成三权分立的政治体制，让居民有了平等的政治权利。城乡居民应当具有平等的政治地位，这些平等的权利不只是法律规定的，而且是天赋人权。“一切人，或至少是一个国家的一切居民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”[2]142但并不是所有国家的居民都有平等的权利，有些国家的居民仍处于被奴役的地位，不得不服从专制权力，法律也形同虚设。城乡居民权利发展滞后、扭曲、超前都会影响社会稳定。

一、当代中国城乡居民权利失衡的历史沿革

(一)城乡居民权利失衡的萌芽与形成

中华人民共和国成立初期是城市化发展较平稳的时期，城市化水平随着工业化建设不断提高，城市布局得到优化，城市建设不断进行。这一时期的城市化呈现出不断上升的趋势，伴随着农村人口向城市迁移和工业化迅速推进，城市人口增速远远超过了这一时期全国总人口的增长速度。在城市化飞速发展的形势下，城乡居民的权利也得到了空前的提高。社会主义改造促进了城乡居民权利的实现，激发了居民追求民主、科学、自由的需求，使城乡居民差距不断缩小，用一系列制度稳定了居民身份和地位，使城乡居民的法定权利和实然权利都有所提高，但城乡居民的应然权利在个别地区仍存在不平等的情况，这些不平等是社会二元结构造成的，是法律不健全和制度不完善导致的。那时，国家处于帝国主义封锁中，为了快速发展民生事业，政府不得不采用计划经济体制，压制商品经济发展，对居民权利有所忽视，造成进城农民在一些领域中受到了不公正待遇。为了保卫被封锁中的中华人民共和国，政府需要维持城乡二元结构，以政治结构的稳固确保社会的快速发展。在这一背景下，国家用政治性的人民概念代替居民，用马克思的阶级斗争观念理解人民内部的关系，用阶级分析方法研究人民的权利，并认为人权是资本主义的，而且将权利泛政治化，不太注重法治精神。“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”[2]305国家利用户籍制度限制农民进城，造成城乡居民权利不平等，城乡收入差距日益拉大。在这种体制下，农民被户籍制度限制在土地上，无法自由迁徙。由此带来的结果是，新中国虽然给社会带来了新风气，让群众有了当家做主的意识，由臣民变为人民，开始追求个人权利。“一旦参加城邦政体，享有了政治权利，他们就是居民了。”[3]但在当时，城乡居民权利仍然缺乏经济基础，缺乏文化意识支撑，仍处于强大的集体思维模式中，农民没有享有应有的权利。城乡居民权利意识差别较大，农民仍具有浓厚的宗族思想。城乡居民权利存在地区差异，东部地区的农村情况更好一点。城乡居民享有的具体权利差别也很大，农民仍享受不到很多应有的权益。“在西方之外，从来就不存在城市居民的概念。”[4]

另外，在人口迁移政策方面，中华人民共和国成立初期，国家仍实行人口自由迁移政策，居民可以在城乡自由流动。特别是“一五”计划的进行，让很多工业项目上马，工业建设需要大量劳动力，于是大量农民进城参加城市建设。这一时期，国家实行的是较宽松的城乡政策，政府没有严格限制农民进城。宽松的人口迁移政策和大规模的城市建设，方便了城市企业从农村招收劳动力，因此城市人口增长主要来自农村人口迁移，这与世界城市化规律趋于一致。政府通过建立新型城市，努力调整城市发展方向，让其为工业服务，努力减少犯罪、失业、贫富差距等城市问题。于是，国家恢复了因战争受到破坏的经济，恢复了城市生产功能，让城镇吸收了劳动力，城市化进入新时期。总体上看，这一时期的城市化虽然消除了城乡的部分差别，但仍存在较严重的城乡二元结构，存在传统农业和现代工业的二元经济。“各国经济史上都经历过积累起大规模农业剩余劳动力，从而形成二元经济结构的过程。”[5]传统农业是因循守旧的，以土地和劳动力为主，不注重技术革新；现代工业是先进的、资本的，要求雇佣关系和技术革新。

(二)中国城乡居民权利失衡的加剧与恶化

“一五”计划的顺利实施，国家经济建设的巨大成就，让最高决策层看到了国家的美好未来，对经济形势做了过于乐观的估计，希望国家快步进入共产主义，尽早让人民过上幸福的生活。于是，党中央提出“多快好省”总路线，追求经济建设的数量和速度，大力发展重工业，提出超英赶美、大炼钢铁等目标，调动人民群众的热情进行生产建设，发动“大跃进”和人民公社运动，结果是城市建设虚高，经济发展起伏，城市化大起大落，导致了城乡居民权利的进一步失衡。为了应对当时日益严重的“盲流”问题，国家颁布了户籍管理条例，严格限制农民进城。为了稳定社会秩序，国务院在1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，对农村人口流入城市做了严格限制，规定：农村人口迁入城市必须有录用、录取、准迁入证明等，并向户口登记机关申请。这一规定区分出农业户口和非农业户口，导致农民很难改变身份变成非农户口。该规定在“大跃进”时期没有发挥出限制城市人口的作用，但在此后限制了城市人口的增加。“20世纪60年代初，国家发动了2 000多万的城市知识青年、就业者到农村从事生产，试图通过增加农业劳动力提高农业产量。”[6]于是，自1958 年开始推行城乡分离的户籍制度后，城乡的差距逐步扩大，主要表现在城乡居民的身份及其附加的待遇上。在公共生活品上，城乡的供给差异巨大。城市的公共配套设施、福利不足，导致政府限制城市人口增加。严格的人口限制让中国城市化缺少稳定的市民群体，户籍制度已经成为城市化的巨大障碍。这些举措改变了中国传统社会结构，显示了政府要缩小城乡差距、平均分配资源的决心，却加剧了工农矛盾，导致城乡发展进一步失衡。

国家为了发展重工业，还实行农业合作化，把以生产资料私有制为基础的个体农业经济，改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济。农业合作化的运作基础在于农村土地集体所有、对粮食采取统购统销的政策，国家通过获取农业剩余积累的方式来换取工业化发展。农业集体化是走社会主义道路的，是由社会主义制度的本性决定的，是当时历史发展的必然趋势。政府先是组织农民建立互助组，继而建立农业生产合作社，最后建立农业生产高级合作社，让一切土地和生产资料都划归国家和集体所有。只是，后来的人民公社却超越了农村生产力发展的历史阶段，其建设过程中的不断急于求成，造成社会秩序僵化，加剧了城乡差距。人民公社束缚了农民的自由，压制了农民的积极性和创造性，制约了社会进步。由于国家短期内无法解决粮食短缺问题，只能实行粮食统购统销制度，为了配合粮食统购统销，国家建立了严格的户籍制度，限制了农民自由迁徙居住的权利。以此形成严格的二元结构和制度。严格的户籍制度稳定了社会秩序，但因此形成严格的二元结构和制度，对城乡关系造成了伤害。

人民公社充当了工业化工具，成了学校、医院、机关的综合体。人民公社实行统一经营，损害了农民积极性，导致农业长期落后；取消了市场，小城镇失去农副产品集散地的作用，个体工商业不断遭受打击，其结果是农村与小城镇经济联系减少，导致小城镇衰落。当然，城乡差距不仅表现为经济发展不平衡，还表现为教育、医疗、卫生等社会各领域发展的不平衡。20世纪50、60年代，中国一直实行低速城市化政策，甚至在政策引导下出现了反城市化现象。城市化和工业化应该是互相促进的关系，但城乡二元分割体制让中国城市化发展缓慢。当时中国城市化主要受制于政府管制和领导人意志。政府用国家战略牵制了城乡居民权利的发展。国家为了保证粮食供应，限制农村变为城市，将城市人口动员到农村去种粮食，其中最著名的是知青上山下乡运动。国家不断精简城市职工，出现了让城市人口迁移到农村的反城市化现象。

(三)中国城乡居民权利失衡得到逐步缓解

改革开放以来，受到国内外形势的影响，国家逐步转变计划经济思维模式，不断鼓励商品经济发展，积极引进外资企业。伴随着社会经济发展，西方居民权利理论推动了中国居民权利平等意识强化。改革开放初期，国家仍保留计划经济模式，实行有计划的商品经济，仍用政府指令引导经济发展。改革开放之后，国家实行家庭联产承包责任制，让农业和乡镇企业有了一定的发展。乡镇企业的发展是家庭联产承包责任制等经济体制改革的结果，增加了农民的非农收入，为农村劳动力提供了更多就业机会，促进了农村社会经济进步，而农村社会经济的进步有利于促进经济结构调整，增加了社会物质产品，提高了群众的生活水平，推动了经济转型，使城乡二元结构有了松动，有利于城乡居民权利差距的缩小。经济体制改革是一步步进行的，从农村家庭联产承包责任制、乡镇企业发展，到城市国有企业改革，再到市场经济发展、加入世界贸易组织。“城乡关系是经济社会发展中一对十分重要的关系,历史上经历了城乡共生到城乡分离再到城乡一体。”[7]这些有利于推动城乡二元结构向城乡一体化发展，缩小城乡差距，促进城乡交流，促进农村劳动力进入城市，加快城市化进程。回顾这一历史过程，中国城乡居民权利在经济发展中不断走向均衡：家庭联产承包责任制是农民自发争取来的权利，是农民在计划经济体制夹缝中的创举，国家顺应了农民的需求，在维护社会稳定的前提下实行了改革，通过家庭联产承包责任制促进了生产力的发展；农村生产力的发展使农村出现剩余劳动力，农民外出务工，为乡镇企业发展提供了条件。国家政策松动，导致社会流动的条件改善，促进了农民工流动。粮票制度的废除，让农民能够实现真正流动，成为推动经济发展的重要力量。外出务工促进了农民迁徙权、劳动权的发展。农村经济的发展，促进了基层民主选举。人民公社退出历史舞台，农村建立村委会，促进了村民自治意识的觉醒。村民自治促进了农民民主权利的发展，提高了农民的法治观念。

随着全球化的推进，国家放松了各项行政管制措施，逐步建立起社会主义市场经济体制，逐步实现了市场对农村剩余劳动力转移的调节机制，农民工大规模外出务工，城市市民的权利也获得发展，出现双向性互动特征。国家在社会主义市场经济发展的推动下快速繁荣富强，经济总量攀升至世界第二位。众所周知，市场经济以平等主体为前提，要求公平正义，进一步促进了居民主体对平等、自由的追求。全球化让发达国家的制造业向中国等发展中国家转移，促进了中国制造业发展。制造业较高的收入吸引农村劳动力到城市务工，促进了中国向现代社会转变，消除了一部分城乡偏见，但仍不能根除城乡差距。市场经济改善了城乡二元经济结构，加强了农业的基础地位，增强了城乡市场要素的流动性，促进了农村劳动力向城市流动，让更多农民进城，也改善了城市劳动用工制度，让户籍制度有所松动。市场经济疏通了城乡贸易流通渠道，沟通了城乡市场，还加快了城市化进程，促进城乡二元结构向好的方面发展，但中国人口城市化率仍较低。错综复杂的城乡矛盾也让市场调节难以发挥作用。政府干预对城乡差距缩小的作用不显著。城乡差距表现在居民收入、消费水平、财产数量、财政投资、资源流入数量等方面。

进入21世纪以来，中央政府提出通过统筹城乡发展来解决“三农”问题。传统的城乡二元分割体制造成了很多问题，农民在就业、工资、保障等方面仍受到不公正对待，让农业发展受阻，造成东西部地区差距，使西部地区“三农”问题特别突出。提出依靠市场经济，依靠社会主义新农村建设。使城乡居民权利平等化发展趋势不断增强，主要表现为：城乡居民选举权和被选举权平等化趋势；城乡居民结社自由权利平等化趋势；城乡居民迁徙自由权平等化趋势，用居住证取代暂住证；城乡居民知情权利平等化趋势；城乡居民劳动权利平等化趋势；城乡居民收益权利平等化趋势；城乡居民财产权利平等化趋势；城乡居民受教育权利平等化趋势，加大了对农村教育的投入；城乡居民养老保障权利的平等化趋势；城乡居民医疗健康权利平等化趋势；城乡居民生育保障权利平等化趋势；等等。

二、当代中国城乡居民权利失衡的根源探究

(一)优先发展重工业的战略

重工业优先发展政策造成了城市对农村剩余产品的占有，加剧了城乡差别，让城乡居民权利关系得不到更多改善。城乡居民权利关系失衡也是城乡二元结构的重要构成要素，两者相互作用、相互影响。与城乡二元结构形成、固化、松动并进而推动城乡一体化发展相伴随，中国城乡居民权利关系也向平等化方向发展，与世界趋势表现出一致性。城乡二元结构还是通过限制市场经济和民营企业的发展来实现的。国家采用计划经济模式，集中人民群众的力量发展经济，利用工农剪刀差保障工业的发展。城乡二元分割体制造成了城乡居民权利不平等格局。现代化也是农村城市化过程，但国家为了快速发展工业化生产，不得不用计划经济体制限制农村城市化。

优先发展重工业造成产业结构失衡，是造成城乡居民权利差异的主要根源。优先发展重工业牺牲了农民利益，但没有改变中国农业国的地位。苏联的巨大成就刺激了中国追求工业化的决心，努力向苏联学习先进经验。尽管已经注意到苏联体制存在的弊端，但由于国内外形势严峻，政府首先考虑的是应如何迅速发展与国家利益息息相关的国防军事等重工业。农民的辛勤劳作支撑了重工业优先发展，但农民的生活却长期得不到改善。中国发展工业生产缺少资本和技术，更缺少市场的调节，只能靠农业剩余积累，让农业生产承载重负。国家坚持非均衡化的工业化发展道路，优先发展重工业，造成农业、轻工业、重工业比例严重失调，老百姓难以过上幸福的生活。马克思的生产理论也决定了国家优先发展维护政权的产业，积极向苏联学习，以苏联模式发展重工业。应对国内外阶级敌人的进攻也要求优先发展武器工业，优先满足城市需求。中国工业化优先发展重工业，是出于维护新生社会主义政权的考虑，是政府高度主导的工业化，不是自然成长型的工业化，其严重压抑了农业，打击了农民积极性，造成了产业结构失调。重工业都集中在城市，国家更倾向于维护市民权利，而对农民权益照顾不多。重工业生产忽视了农民生活水平的提高，造成农民长期的贫困。资本不足让中国只能实行不平衡发展，政策向城市和重工业倾斜，促成了城乡居民权利的不平衡。粮食是农民的主要产出，国家为了发展重工业对粮食实行统购统销。粮食统购统销表明粮食供不应求，这是因为当时农业生产落后，农业效率低下。统购统销缓解了粮食短缺问题，但没有从根本上解决人民的吃饭问题。重工业生产需要大量资金，但国家缺少资金，只能用粮食换钱，获取农民的剩余价值，要求农民为工业积累负责。

在这一过程中，国家不断消灭小农经济，不断限制商品经济的发展。粮食统购统销加上粮票制度，强化了国家对农业的管理。统购统销政策在短时间内稳定了粮食市场，保证了重工业的发展，但对农村经济造成了一定的损害，不利于农村居民权利的发展，是用计划经济牺牲了农民利益，扭曲了市场机制，没有尊重价值规律。统购统销政策只定量供给城市居民粮食，人为地将居民划分为有粮食供应的市民和被征收粮食的农民，加深了农民与市民的隔阂。统购统销政策造成了城乡居民权利的不平衡。“新中国成立后，中国共产党以中国实际为出发点，吸收马克思、恩格斯的思想，主张不要将农民的土地等生产资料全部收归国有，而是通过合作社方式逐步由私有向公有转化过渡。”[8]中国的城市化水平一直很低，城市居民也没有过多的消费活动。国家也动员城市居民到农村劳动，造成城市人口只能是自然增长。

(二)城乡二元分割结构

城乡二元分割结构拉大了城乡居民权利差距。“城乡居民基本权利差异对中国城乡差距有显著影响。提高农业支出占一般预算比例,增加农村教育支出，增加农村固定资产投资。以及包括废除农业税在内的支农惠农政策，均显著有助于缩小城乡差距；提高城市化水平，也显著有助于缩小城乡差距。但是，工业化水平与城乡差距之间显著负相关，而市场化程度要么与城乡差距之间显著正相关，要么相关关系不显著。”[9]重工业需要较多的资金，但其产品不能直接满足居民消费需求，政府只能倡导居民节衣缩食，使农民更加边缘化和底层化。政府用法律法规强化城乡居民权利差距，把城乡居民分为不同的阶层，让城市领导农村、工业支配农业，这是政治意志在城乡关系上的反映。二元体制下的农民时常处于贫困之中。二元分割城乡结构拉大了城乡居民选举权、结社权、迁徙居住权、劳动权、财产权、社会保障权等的差距。城乡居民权利差距是制度和政策造成的，同时又巩固了这些制度和政策。

城乡二元分割体制不断得到固化，让城乡居民权利不平等格局日益稳固，把居民分割为两个世界。滞后的经济结构和文化意识决定了城乡居民权利差距。人民公社没有消除对农民的偏见，没有发挥农民的自由选择权，只是不断用群众运动加强社会秩序。城乡二元体制也分化了思想，形成表面集体主义和个人主义的对立。政府不断加强思想教育，用理想口号激发农民的斗志，用树立正面典型和反面典型的方法不断开展正面引导和批判斗争，让农民服从国家总体战略。集体主义思想教育保证了政府政策的执行，让农民自觉进行劳动生产，自觉压制个人权利。小团体主义是危害居民权利的毒瘤，让居民不敢争取自己的权利，让居民失去自由，成为国家意志的一部分。城乡二元结构将农民排除在现代化、工业化之外，影响了农村经济发展，降低了城市化活力。价格补贴扰乱了市场秩序，导致市场信号失灵，造成城市功能单一、经济功能弱化。国家用各种制度形成城乡二元分离结构，限制农民进城，甚至将城市居民转移到农村，阻碍了城乡居民权利的平等化。中国城乡建设仍是政府主导的，市场仍不能有效发挥作用。政府主导的市场更有利于城市市民，而可能伤害了农村居民。旧的城乡二元体制仍在发挥作用，保护了一些既得利益者，让个别团体利用制度的漏洞谋取了不当利益。城乡二元体制阻碍城乡居民权利平等发展，导致侵权和维权的斗争日益激烈，也引发了一些社会矛盾。

(三)不合理的户籍制度和人民公社体制

为了维持重工业高速增长，国家从1955年就开始限制农村人口进城，特别是1957年12月18日，中共中央、国务院发布了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，严格禁止农民迁移到城市生活，采用各种措施禁止农村人口外流，并出台城市就业制度、粮食供应制度等来保证政策的执行。这些制度是不利于城市化的，让城市走向封闭。国家把居民强制分为城市和乡村两个群体，让城乡因为制度而封闭隔离，严格限制了农民流入城市，导致中国城市化长期停滞不前。城乡分离的户籍制度，成为城乡其他分离制度的基础，严重制约了城市化进程。这一时期的城市化大起大落是政策造成的，户籍制度已经显示出限制作用。政府用户口、就业、住房、商品粮等建立起城乡壁垒，控制城市人口的过度膨胀。这样避免了城市出现贫民窟和流动就业大军，但也让户口成了身份和地位的象征，城乡居民权利严重不对等。

为了把农民与土地更加紧密联系起来，国家还实行了人民公社体制。人民公社制度限制了居民权利，强化了城乡居民权利不平等，造成了农业生产的停滞不前。人民公社是完全公有制的梦想，没有现实的群众基础。人民公社被看作向共产主义过渡的形式、发展农业经济的光明道路、传统的大同思想的实现。“共产主义在中国能够得到广泛的传播，离不开古代儒家大同社会思想为其奠定的基础。”[10]人民对党的充分信任，催生了其对人民公社的政治热情。国家主要领导人的急躁情绪推动了人民公社运动的展开。人民公社是管制制度，是为了统购统销，让农民自觉为重工业提供粮食，但没有实现规模生产，没有进行技术革新，没有提高农业生产力。人民公社方便了对农民进行管理，让个人成为公社组织的生产工具，有利于政府统一掌控农村资源，为重工业提供了原料，但浪费了大量资源。人民公社联合户籍制度、统购统销制度严格将农民限制在集体组织中，将农民组织为统一的生产群体。人民公社是生产力低下和特殊政治体制的产物，是为了保障社会主义政权而进行的尝试。人民公社是政社合一体制，实行准军事化管理，采用平均分配制度，保证了重工业优先发展，将粮食最大程度用于工业生产，而农业长期处于低效率状态，让农民处于沉重的体力劳作中，没有带动经济结构提升和转型，不利于建立正义和平等的基础。经济运行要尊重规律，不能任凭所谓主观能动性的发挥，否则只会让整个民族陷入泥潭。

人民公社等体制加重了城乡不平衡发展，造成农民生活困难。极“左”思潮的发展让国家陷入内乱，继续用农业为工业提供资金，让农业发展慢于工业，利用剪刀差占据了农民的经济利益，让国民经济到了崩溃边缘。“中央对未来社会的设想与落实、地方干部在上级压力下‘宁左勿右’的着力推行、贫苦农民对美好生活的向往,共同促成了公社建立。”[11]国家对城市和农村实行不同政策，并不断固化，用身份束缚城乡居民，使城乡之间形成巨大鸿沟。城乡二元结构在一定时期内维护了社会稳定，但让城乡居民权利不平等沉淀为固定社会秩序。“人民公社通过对日常生活实践的系统化设计,构建可对居住者进行主体性重构的物理空间——将传统乡村文化语境里的农民转变为集体化语境里的公社成员。同时力图削弱甚至取代乡村社会中的传统家庭观念与宗法制度,从而合法化新的国家权威。”[12]改革开放前，中国居民权利发展模式主要表现为城乡居民权利差距的不断扩大，民主权利、迁徙权利、人身权利、劳动权利、财产权利、医疗教育权利、居住权利、养老保障权利等的差距不断拉大。

总之，新中国成立后，逐步建立了城乡二元格局，导致了城乡居民权利不平等发展，利用各种行政政策阻碍了居民权利发展。优先发展重工业、人民公社制度、统购统销制度就是这些政策中的典型。其中，优先发展重工业是城乡居民权利差距的根源，没有促进人们自由、平等理念的建立。城乡二元结构是政府强制推行的，是国家政策指定的，虽然保证了在较短时间内就能建立一个完善的工业体系，但也损害了农民的利益。国家更注重国防、军事等工业的发展，阻碍了城乡消费经济的形成，政治体制长期得不到改革，政策大多偏向城市居民，让农业长期得不到发展，甚至出现了对农民的歧视，导致城乡居民权利关系没有得到改善。

三、中国城乡居民权利平衡路径的构建

(一)加强城乡居民权利平等化的经济制度与法律制度建设

中国城乡居民权利主要是在政府强制政策引导下发展的。国家日渐尊重私人产权、淡化阶级意识、改革户籍制度等举措促进了居民权利的实现。政府维护社会稳定为城乡居民权利提供了环境保证，法律的不断完善为城乡居民权利提供了法治保障。中国居民权利扩展顺序、居民资格扩展顺序、居民权利影响因素都与西方不同。中国居民权利发展模式主要是为了国家稳定，维护群众利益，需要大力发展现代化，用现代化促进多元化和政治民主。现代化和社会稳定是相辅相成的，需要同时维护。社会主义是在资本主义薄弱环节中产生的，社会主义国家多是在社会生产力水平相当落后的基础上建立的，能更加平等地对待国民，采用计划手段发展经济，把财富更平均地分配给各阶层。我们仍需学习国外的先进经验，不能再走闭关锁国道路，隔绝与世界的联系。中国实行社会主义民主制度，应该缩小城乡差距，维护人民的权利。

城乡居民权利平等是社会主义核心价值观的重要体现。城乡居民最早获得的是自由权利和经营权利，是在与封建等级秩序斗争中获取的，源自城市和城邦国家。城乡居民权利是一国居民追求自身各种权益的自由，是受宪法保护的，主要有政治、经济、社会、文化等权利。城乡居民权利不受政治权力制约，不受经济地位影响，不被社会制度左右。城乡等级体现在政治、经济、社会、文化等多方面，造成了城乡居民的差别待遇。城乡二元结构本是生产力进步的体现，但生产力的进一步发展要求打破这种城乡分离，建立一体化的经济结构，消除户籍政策等人为制造的城乡等级体系，以开拓市场、方便社会交流。中国市场经济的发展仍是任重道远的，需要改革政治体制，消除旧的行政思维模式，消除官本位思想，促进企业和事业单位去行政化，借鉴外国先进的管理理念。经济体制改革推进了城乡居民权利的变化。中国市场经济仍不健全，让很多要素不能有效发挥作用。市场经济是自由竞争的，让不同的市场主体在表达自己利益诉求和获得利益方面有很大差异，也可能会拉大贫富差距。失灵的市场会导致城乡差距拉大，无法促进各主体的平等，不能保障权利和义务一致。健全的市场才能强化对个人利益的关注，为居民权利提供保障。“要实现政府主导的城乡统筹发展、缩小城乡居民收入差距警戒性扩大的根本性措施是:实现城乡等级法权地位平等化、收入分配格局平衡化、农村资源充分流动化与市场一体化。”[13]城乡居民权利平等发展要靠农民自己，也要靠制度完善。当前，城乡居民选举权差距在缩小，但仍存在不平等；被选举权差距有缩小趋势，但户籍制度仍把居民分为两个阶层；劳动权差距在缩小，但农民仍承担沉重的体力劳动，只能干脏乱苦累的工作。农民和市民市场主体地位不平等。城乡居民的受教育权差距也在拉大。城乡社会保障体系也存在差距，农民工没有完善的社会保障，得不到城市人享有的社会福利。

市场经济使城乡居民权利平等化趋势增强，但中国城乡二元分割格局仍然存在，这种体制也阻碍了市场经济发展。“从改革现有财政分权体制入手,抑制地方政府在基本公共服务投入中的‘城市偏向’,建立促进城乡基本公共服务均等化的激励机制,是缩小城乡收入差距并实现共享发展的重要途径。”[14]市场经济促进了文化多元化发展，促进了居民权利意识的觉醒。全球化和新科技革命也带来了不同文化的交流，让西方先进理念传入中国，冲击了农村的宗族思想和血缘关系，让个人主义、自由主义萌发。传统的乡土宗族思想严重阻碍了市场经济发展，以家族利益压制了个人利益。城乡居民权利平等化必须打破宗族主义的枷锁，大力强化个人权利意识。政府要提高农民文化素质，方便农民外出务工经商，提高农村现代信息传播水平。当前，全社会形成了提高居民权利的共识，不能再用过多的行政干预限制个人权利。城乡要统筹发展，瓦解城乡分割的基础，大力发展现代服务业，让市场配置资源，为民族资本积累创造条件。“要从培育完善产权交易市场、完善农村金融市场等方面着手,充分发挥政府和市场的功能,在城乡一体化进程中实现和保障农民的财产权利。”[15]中国要进一步完善保护居民权利的法律法规，大力促进城乡居民权利的平等，让居民能用法律武器保障自己的权利。加强法律制度建设推进城乡居民权利平等化，应当以宪法为指导，进行顶层设计和安排；同时将法律制度建设贯穿于农村政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面。法律制度建设的重点应当是保障城乡居民的根本权益，让城乡居民权利均衡化。

(二)消除城乡二元结构，大力推动城乡一体化发展战略

中国城乡居民权利的平衡需要消除城乡二元结构，推动城乡不断融合，实现城乡居民权利的平等化。国家不断推进小城镇户籍改革，为城乡一体化提供了一定的制度保障。从1984年开始，国家允许农民自带口粮到城镇落户，但落户仅限于一般集镇，进城农民也只是准城镇人口，不享受市民待遇。随着粮油商品化，自带口粮的吸引力降低，很多农民不愿意办理这种手续。1992年8月，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，允许在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行“蓝印户口”制度，缓解了农转非指标过少的问题，要求各地政府实行当地有效的户籍制度，作为户籍制度改革的过渡措施。1994年11月25日，国务院召开1995年春运期间组织民工有序流动工作会议，对跨地区流动的农民工在就业地点过春节，实行春运期间票价浮动，控制了民工潮的膨胀发展。1995年4月，国家体改委、建设部、公安部、财政部、农业部等11个部门又联合发布了《小城镇综合改革试点指导意见》，制定了小城镇改革的目标、原则、内容等，对重点镇进行改革试点，引导小城镇发展，并选择57个镇进行试点。1997年6月10 日， 国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》，允许有条件的农村人口在小城镇落户，以促进农村剩余劳动力就地转移，要求继续适时进行小城镇户籍改革，推动小城镇和农村经济发展。政府开始了为期两年的小城镇户籍改革试点，要求从2000年开始，允许有稳定居所、职业的农民在小城镇落户，要通过并村、土地整理等方式推动小城镇建设，鼓励农民集中建房、节约宅基地用地，推动劳动力转移。推动户籍制度改革朝更好的方向发展，各部门对进城落户的条件逐步放宽。此后，很多小城镇放开了户籍限制，一些大城市也放松了对外来人口的限制。户籍制度改革在全国小城镇全面展开。从20世纪90年代末开始，政府还出台了一些保障农民工利益的政策，主张合理引导农民工进城，让农民工市民化进入良性发展阶段。农民工数量增多、就业机会变大，有了更多经济收益，就谋求城市户籍，成为城市居民。但这时城市下岗职工增多，政府实施再就业工程，影响了农民工市民化进程。国家开始了并村和土地整理，严格宅基地审批，鼓励集中居住，推动了小城镇发展。这些法规的出台消除了人口迁移的户籍障碍，为农村劳动力转移创造了条件，为城镇化的推进进一步扫清了障碍，也为城乡居民权利平等化提供了政策支持。

中国需要推动城乡一体化发展，消除城乡二元结构带来的发展失衡问题。城乡一体化是城乡互动，不是单纯的乡村城市化。城乡一体化是生产力进步的结果，是逐步实现的，需要城乡互动，不是要消除城乡差别，而是要推动城乡和谐发展。城乡一体化需要与工业化同步进行，城乡要互相支持、哺育并协调发展。城乡一体化要以农村改革为依托，突破城乡传统发展模式，大力发展乡镇企业，推动城乡工农共同发展、资源共享、产业互动，实行城乡统一规划，加快城乡管理体制的一体化进程，促进城乡有序流动，建立新型户籍、社保制度。政府要统筹城乡产业发展，促进产业聚集，打造产业中心；要统筹城乡基础建设，整体促进城乡社会保障事业，解决农民教育、医疗问题，加大对农村的财政支出，通过乡村发展促进城市化，优化城乡产业结构。政府要循环推进城乡互动，推动全域发展格局，注重地方特色，做到长远规划，注重集约效益，加强制度保障，坚持以人为本，以实现人的全面发展为目标，转移农村剩余劳动力，增加社会福利。

城乡一体化要把工农、城乡等作为整体来规划，凭借体制改革实现城乡全面、协调、可持续发展。现实的城乡巨大差距需要体制革新，让城乡互动，让社会更高效合理，改变重城市、轻农村的观念，打破城乡交流的壁垒。城市化的关键问题是“三农”问题，城乡一体化需要随着经济环境而变化。当代中国农业正处于近代农业向现代农业转化的过程中，城市化的重点仍是如何发展农村。需要建立世界性和国家级的城市群，需要以大都市治理为主线发展城市新空间，需要实施共有权利、规则、法规和文化等，实现区域规划统一、基础设施共用、市场完全开放、经济文化一体等举措。城乡一体化要破除城乡二元结构(这是中国城市化的必然要求)，重点在于推动农业现代化，推行乡村振兴战略。农业是国民经济基础，城市要扶持农村，重视农民利益，建立城乡和谐关系。新中国建立后，城乡关系一直处于分离状态，国家为了发展重工业忽视了农村的发展，维护了城乡二元结构。当下需要城市反哺农村，重点发展农村工业化、城市化。农村经济不发展，工业化就失去基础，和谐社会也无从谈起。农村城市化要发展现代农业，促进农村经济发展，提高农民收入。只有继续健全市场经济才能改变城乡二元结构，促进经济结构协调发展，让工业反哺农业，用城市支持农村。市场经济能够促进城乡公共服务协调发展，引导公共资源流向农村，促进城乡经济一体化发展，优化城乡社会结构，推动农村社会向消费型社会转变。加强农村政治文明建设，以人为本，完善个人产权制度，有利于普及自由、平等、民主的理念。

(三)全面深化改革开放

中华人民共和国成立仅有70年，改革开放也仅仅40多年，一个农业大国就摆脱了西方剥削，让城乡发展有了起色。市场体制的建立，推动城市化进入实质性发展阶段。政府破除了计划经济和社会主义画等号的思维，推动了改革开放向纵深发展，在法律上也确立了市场经济体制的地位，让城市化迎来春天。市场经济稳步发展、对外开放全方位进行，带动了工业化和城市化，东部沿海城市快速发展。市场经济体制提升了城市的经济社会发展的中心作用，要求小城镇更加聚集，让小城镇在沿海、沿江等条件好的地方更快发展，做好重点镇的发展工作，推行小城镇由粗放型向集约型发展。国家调整国民经济结构，发展消费品业和农副业，导致一些重工业城市萎缩，促进了轻工业和中小城市迅速发展，适当安置了农村剩余劳动力。国家制定基于规模差异的城市化政策，形成核心辐射源，建立区域协调机制、分工合作机制，培育城市圈以实现中小城市功能的强势联合；推进产业园区化、基地化，发挥其承大启小的桥梁作用。国家还营造良好的环境吸引投资，打造城市带，以实现小城镇产业的特色集聚；建设特色产业园区，延伸专业化产业链，加快第三产业发展，加强资源聚集功能，扩大建设资金来源。

改革开放后，中国小城镇获得发展有三方面原因。其一，农村家庭联产承包责任制，让农民获得土地经营权，可以将剩余农产品拿到集市上出售，政府开始允许个体工商业发展，城镇集市贸易得到恢复。其二，乡镇企业获得发展。乡镇企业需要能源、交通、信息、市场及基础设施，客观上促进了小城镇发展。乡镇企业有集中协作的需求，促进了集市贸易集中，推动了乡镇企业基础设施和公共服务事业的发展。其三，新的城市发展方针。国家深化了小城镇发展战略，从农村改革开始，使农业生产得到发展。国家允许知青回城，大城市人口增加较快。“城市化率由1978年的17.92%上升到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点。”[16]改革开放结束了长达17年的城市化停滞，让城市数目和人口得到增加，建制镇数量成倍增长。“城镇常住人口由2011年的69 079万人增加为2014年末的74 916万人，城镇化率由2011年的51.3%提高到2014年末的54.77%。”[17]改革开放和市场体制给城市化带来机遇，提高了农业生产效率，解放了农村劳动力，为工业和城市建设提供了人力资源。住房改革等激活了市场活力，有大量劳动力流入城市。改革开放带来了经济高速发展，国民经济不断增长，城市化率不断提高。政府对不可控因素不能在短时间内加以改变，但可制定规划，引导不可控因素逐步改变。要制定吸引优秀人才的政策，加大教育投入，扩大开放，吸引技术、资本，完善市场体系，形成良好社会氛围。城乡发展要兼顾国家和农民利益，协调三大产业关系。因此，改革开放以来，城乡居民权利逐步走向平等化，这主要是政府和市场的联合促成的。全面深化改革开放要推动政治体制改革，建立现代化的治理体系，让政府切实为城乡居民服务，充分发挥社会主义制度的优越性。全面深化改革开放还要引进国外先进的治理理念，合理吸取国外城乡居民权利实现的实践经验，最终实现城乡居民权利的平衡。“改革开放以来,中国治理民主探索取得成功的关键在于坚持了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。坚持并不断完善改革探索出的党委领导、政府负责、社会协同与公民参与的社会治理体制也是推进治理现代化的必然要求。”[18]进入新时代以来，习近平总书记做出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的指示，为城乡居民权利的实现和农村改革提供了有效路径。“习近平总书记站在新时代高度,对深化农村改革进行了多角度全方位的理论思考,作出了一系列精辟论述。深刻回答了为什么要深化农村改革、怎样深化农村改革等重大理论和现实问题。”[19]

全面深化改革要推动制度创新，这涉及户籍管理制度、社会保障制度等。在户籍制度改革方面已经取得了一些成绩，从社会控制到社会管理模式转变，逐步剥离了户籍很多政治功能，户籍导致的不平等正在消失，户籍不再承担政治控制和法律惩戒等功能；户籍制度改革不再敏感，成了可以讨论的话题。户籍制度正向人性化、法制化方向改革，能更多保护农民工合法利益，体现法制精神。政府要建立统一的户口登记制度，取消各类户口分类。制定完善的户籍法律，保障自由、平等，给居民平等的机会，真正以人为本，实现居民的自由迁徙，保障居民基本的迁移权利。在社会保障制度改革方面，需要建立分类福利保障制度，建立家庭资产保护制度，完善就业培训体系，鼓励多元主体参与扶贫。住房方面，要保障住房需求；医疗方面，要解决 “看病难、看病贵”的问题；教育方面，要增加教育投入。政府保障城市政策。中国社会保障制度也需要革新。增加居民福利，维护社会安定，需要完善的社会保险制度作为社会保障的核心，需要建立社会救济体系，真正保证城乡居民的各项基本权益。

总之，中国城乡居民权利关系变化发展的逻辑是：计划经济时期，重工业优先发展战略是城乡居民权利关系失衡的主要根源；为保障重工业优先发展战略实施的各项制度构成了城乡二元结构分割的体制，也形成了城乡居民权利关系不平等的框架；随着工业基础的奠定，国家调整了重工业优先发展战略，国民经济体系的完善和国家工业化进入中期，城乡二元结构的基础逐步瓦解，城乡经济社会朝着一体化发展，城乡居民权利不平等关系的基础也逐步瓦解，在国家解决各种社会问题的大背景下，城乡居民权利关系必然朝向平等化方向发展。当代中国居民权利发展最基本的特征是城乡居民权利关系从不平等逐步向平等化发展。中国渐进式的居民权利发展模式与经济社会结构发展相适应，与渐进式改革相一致，有利于政治稳定。居民权利是自然权利，但与社会经济因素也有必然关系。“一旦社会的经济进步，把摆脱封建桎梏和通过消除不平等来确立权利平等的要求提到日程上来……这种要求就很自然地被宣布为人权。”[2]145城乡居民权利要从法律权利走向实然权利，消除二元格局和小团体对居民权利的破坏，消除封建等级思想及对农民的歧视，避免居民利益带有太多政治性，转变政府职能，实现城乡居民自由迁徙，从而最终实现城乡居民权利一体化。