中国省级人大常委会主任任职模式研究（1979—2017）

何俊志 罗 彬

（中山大学 政治与公共事务管理学院 ，广东 广州 510275）

从1993年开始，省级党委书记兼任同级人大常委会主任的现象开始在全国范围内逐渐铺开。围绕着这一新的实践，一些研究者曾经从实务的角度进行过各种阐释和争论。但是，迄今为止并没有学术著作对这一现象进行过系统的描述和分析。与此同时，国际学术界虽然已经在代议机构领导人的职业生涯研究中提出过不少的理论模式，但是由于政体性质和机构运行模式的差异，这些理论模式基本无法用来描述和解释中国地方各级人大常委会主任的任职模式。

在比较代议机构领导人职业生涯理论模式的基础上，结合中国党政关系的实际情况，本文将提出一种分析省级人大常委会主任职业生涯的理论模式，并依据实际的数据分布而展现省委书记兼任省级人大常委会主任前后的几种主要任职模式。文章认为，这种新的省级人大常委会主任任职模式的提炼，不但有利于构建有关中国代议机构运行状况的理论模式，同时也有助于思考中国人大制度的完善途径。

本文所使用数据来自于一套作者自建的包括各省、自治区、直辖市1979年设立人大常委会以来历届人大常委会主任基本任职情况的数据库。具体数据主要来源于全国人大常委会办公厅研究室编辑出版的《纪念地方人大设立30周年文集》所提供的各省级人大常委会组成人员任职情况的基本信息[1]。在此基础上，再结合各省级人大常委会出版的人大志和省级人大常委会网站上关于常委会主任的具体信息综合加工而成。

一、现实争议与理论回顾

在中国地方人大制度发展史上，一个里程碑式的改革是1979年开始在县级以上的地方各级人大设立常委会。之后，地方各级人大开始在中国的政治生活中扮演着越来越重要的角色。对此，无论是理论界还是实务界都给予了高度的肯定和认同。

在县级以上的地方各级人大设立常委会之后，第二项重要的改革措施就是1993之后开始在全国范围内逐步铺开的省级党委书记（以下均简称省委书记）兼任同级人大常委会主任的现象。根据我们的统计，在省级人大常委会设立之初，省委书记兼任同级人大常委会主任的现象并不普遍：1979年—1983年，全国只有7例；1988年—1993年，全国只有4例。此后则一直呈增长之势，在2013年—2017年底，省委书记兼任同级人大常委会主任的现象高达51例。从前几轮实践中基本形成的一个相对稳定的模式是，除北京、天津、上海、重庆、广东、新疆、西藏7地之外，中国大陆其余24个省级行政区均由省委书记兼任同级人大常委会主任。

围绕党委书记兼任同级人大常委会主任而展开的各种讨论中，除极个别外，大部分都是从利弊两个方面作了解读。具体而言，利的一面包括：有利于实现党的权力合法化；有利于加强党对人大工作的领导；有利于加强人大对“一府两院”的监督；有利于协调党委、人大和政府之间的关系；有利于解决人大机关中的“老大难”问题；有利于加强党群关系，完善共产党领导下的多党合作制，等等①中共海南省委组织部课题组.党委书记兼任人大主任的探讨[J].组织人事学研究，1994，（1）；陈琛.党委书记兼任人大主任的政治模式探析[J].前沿，2010，（6）；张书林.地方党委书记与人大主任应兼职还是分设[J].中国党政干部论坛，2013，（6）。。另一方观点认为，在由党委书记兼任同级人大常委会主任之后，将导致人大常委会领导干部的工作方式存在明显的行政痕迹；权力过于集中影响人大常委会的民主决策；党委书记的精力分散而无力顾及人大常委会的工作；难以充分调动人大常委会副主任和工作委员会的积极性。由此而引出的潜在问题还包括：人大的地位被削弱；党委的职权取代人大的职权；人大对党委的法律监督难以落实②中共海南省委组织部课题组.党委书记兼任人大主任的探讨[J].组织人事学研究，1994，（1）；都淦.从党政关系视角看党委书记兼任人大主任的实践[J].理论探索，2008，（4）。。

由于党委书记兼任同级人大常委会主任的现象是一种非常重要的政治安排，在地方人大发展史上的地位尤其不可忽视，对此展开争论也就不可避免。但在今天看来，此前围绕这一问题的争论主要局限于具体的问题层面，相当一部分观点来自于主观预测和孤立的个案观察，而非基于系统性证据的推导。为更为深入地回应这一争论，我们首先要对省委书记兼任同级人大常委会主任的现象进行全面观察，在此基础上尽可能提出一些基本的理论模式，然后才能基于实证材料去验证省委书记兼任同级人大常委会主任所引出的各种政治后果，以将当前的现实争论纳入系统的理论分析，并在代议机构制度化的层次上来回应这一问题。

由于代议机构的领导人对于机构的运行具有天然的重要性，在考察代议机构的运行状况时，必然绕不开对代议机构领导人的研究。在早期的理论史上，波尔斯比（Nelson W.Polsby）在考察美国国会众议院的制度化模式时就提出，代议机构领导人在就任领导职位之前担任普通议员的时间长短，以及就任领导职位之后的任职时间，是测量一个国家的代议机构制度化水平的两项重要指标[2]。在波尔斯比的框架下，议会领导人在就任议长之前担任普通议员的时间越长，就任之后担任议长的时间越长，就表明议会的制度化程度越高。

但是，一些学者在运用上述指标考察美国州议会的制度化模式时则发现，议会领导人在议会的任职时间长短与该议会的制度化水平之间，并不一定会表现出一一对应的关系。因为美国一些州议会的制度化表现为专业化水平的提升，但专业化水平提升并不一定表现为议员和议会领导人任职时间的时间延长。只不过是，在那些制度化水平较高的议会中，议员和议会领导的任职模式都相对稳定[3]。这一观点在相当程度上在后续研究中得到了验证。在地区和地方一级，西门（Lucinda Simon）在考察了1987年曾经担任过美国州议会议长的99人的经历后发现，在成为议长之前，有46位曾经担任过类似于副议长角色的议会多数党或少数党领袖；有44位曾经担任过委员会主席的职务；只有4位议长在当选之前完全没有担任过上述职务[4]。弗里曼（Patricia K.Freeman）在连续追踪美国各州议会1979年至1991年间的任职模式时也确认，在担任议长之前，担任过政党领袖的比例最高，其次为各委员会的主席，有些议长则同时有两种经历[5]。

不过，上述研究的主要对象都是以美国为背景而展开的。美国政治体系的典型特征就是权力的分立，议员不能同时担任行政职务，因此有相当一部分议员将议会作为自己的职业生涯的主要场所。但是，前述研究的一个重要缺陷是，在考察议会领导的任职模式时，主要观察的是他们任前职务和任期中的职务，而没有充分考虑到横向和纵向的权力结构。举例而言，一位美国的州议员，在担任议长之后，既可能在某一任期结束之后进入州一级的行政体系，也有可能通过竞选而进入联邦一级的代议机构之中。对这些人而言，州一级的议会领导人生涯，就只不过是此人的职业生涯的一个组成部分。但前述的研究则并没有考察过这些人在议长之后的生涯，因而对议会领导人的职业生涯的研究并不完整。

我们一旦将研究视野拓展至那些议会内阁制国家的议会领导人就会发现，前期的研究只把完整的故事讲了一半。希宾（John Hibbing）在考察英国平民院议长的任职模式后就发现，不能简单地套用波尔斯比基于美国经验而提出的测量指标。因为在英国议会史上，在1720年至1951年期间就任的议长，在任议长之前的普通议员生涯确实是越来越长；但是，在此之后，议长在就任之前任议员的时间却变得比以前更短；与此类似的是，议长就任之后的平均任期，也在这一时期呈现出缩短之势。之所以出现这种情况，主要的原因在于议会对议长的任职要求发生了变化。在1951年之前，长期的议员和部长任职经历，是出任议长的必要条件；但是，在1951年之后逐步形成的一种新的惯例是，筹款委员会主席职位成了议长职位的垫脚石。表面看来，议长在就任之前担任普通议员的时间是缩短了，但实际的背景则是，英国平民院的议长职位由强调行政和司法能力，转换成了强调议会内部的管理能力。因此，就任议长之前担任普通议员时间的缩短，反而是议会制度化水平提升的表现[6]。希宾的这一研究提醒我们，由于政府形式和政治传统的差异，代议机构领导人任职模式的制度化有着不同的路径。

基于这种新的认识，斯奎尔（Peverill Squire）根据美国各州议员的任职模式，直接将美国的州议会分成了三种类型，即生涯型议会（career legislature）、跳板型议会（springboard legislature）和终止型议会（dead end legislature）三种。在生涯型议会中，议员将议会作为职业生涯主要场所，任期长、连任率高；在跳板型议会中，议员的任期相对较短，议会生涯只不过是职业生涯中一个跳板；在终止型议会中，议员职业生涯最短，而且在短暂任期之后退休或退出政治体系[7]。斯奎尔的这一模型固然不完全是针对议会领导人而提出的，但是从这一模型中无疑可以直接提炼出议会领导人的任职模式：生涯型议长，就任议长之后长期担任这一职位；跳板型议长，将议长职位作为竞争其他职位的跳板；终止型议长，短暂任职后就退出政治体系。

不过，在建构中国省级人大常委会主任任职模式的理论模型时，我们显然不能机械地套用这三种模式，要首先讨论这三种模式的适用空间，并结合中国的政治制度而提取相关的要素以更好地提出一套理解中国省级人大常委会主任职业生涯变迁的基本模型。

表1 中国省级人大常委会主任的任职模式

二、数据分类与编码

根据地方组织法的规定，作为省级人大常委会的组成人员，省级人大常委会主任由省级人民代表大会的全体大会选举产生。由于省级人民代表大会常委会组成人员主要是由大会主席团提名，主席团在提出常委会组成人员的候选人时，法律规定常委会主任候选人只需要提一位，因此常委会主任是以等额选举的方式产生，常委会的其他组成人员则以差额选举的方式产生。与此同时，由于省级人大常委会组成人员又分为主任会议成员和常委会委员，主任会议的成员与常委会委员在选举之时是分开提名，主任会议成员在党的干部管理体制中又都有一定的行政级别，因此在中国并不存在由普通常委会委员晋升为常委会主任的通路。这一基本的制度结构决定了，在中国的省级人大常委会中，由于没有普通委员晋升为常委会主任的通路，再加上常委会主任的任期长短取决于党组织的调动情况，在省级人大常委会中不可能存在生涯型的常委会主任。

不过，终止型的模式在我国省级人大常委会主任的任职模式是存在的。无论省委书记是否兼任同级人大常委会主任，某些领导人确实在担任省级人大常委会主任的职务之后，只是经历过一个任期，甚至不到一个任期就会因退休、逝世或其他原因而完全退出政治体系。

理论层面上，在省委书记兼任同级人大常委会主任之前，省级人大常委会主任的职位有可能成为省委书记下一个职位的跳板。但是，在省委书记兼任同级人大常委会主任之后，常委会主任只不过是省委书记的一个兼职，任职者担任常委会主任时间的长短，除了延续前期格局之后，还会有多种情况：一种是继续担任人大常委会主任但不担任省委书记；另一种是继续担任省委书记但不担任原有省份的常委会主任；还有一种情况是担任省委书记和常委会主任之外的其他职务。虽然这几种模式的存续都在很大程度上并不取决于常委会主任的任期，而是取决于省委书记的任期，但是，从模型建构的角度考虑，还是可以相对谨慎地将跳板型的职业生涯放在省级人大常委会的任职模式中，作为验证的对象之一。

显然，由于中国特殊的制度背景，国外学术界所构建的大部分理论模型都无法用来分析我国省级人大常委会主任的任职模式。不过，基于前期研究在建构这些理论模式时所使用的任前职务、任内情况和任后职务这三个基本要素，我们同样可以受此启发而尝试性地建立起一套考察中国省级人大常委会主任任职情况的理论模式。在省级人大常委会主任的职业生涯模式只存在终止型和跳板型两种模式的情况下，基于省级人大常委会主任任前、任中和任后职务这三种因素的组合，可以考察终止型模式和跳板型模式的分布情况。

在前期研究中，一些学者已经注意到，在省委书记大范围兼任省级人大常委会主任之后，中国省级人大常委会主任的一个重要的任职模式很可能是“省委副书记—省长—省委书记—省级人大常委会主任”模式[8]。但可惜的是，这种概括并没有将省级人大常委会主任在任期间的各种兼任模式和任后去向作系统考虑，因而还没有能够完成系统建构省级人大常委会主任任职模式的任务。

历史资料表明，在省委书记大范围兼任同级人大常委会主任之前，省级人大常委会主任的任前职务主要包括省委书记、省委副书记、省级人大常委会副主任、省长、副省长和省政协主席之职。在省委书记兼任同级人大常委会主任的现象铺开之后，省级人大常委会主任的任前职务就主要限于省委书记。基于实际数据的分布，我们可以简要地将省级人大常委会主任的任前职务简化为来自党委系统、人大系统和行政系统。

根据法律规定，省级人大常委会主任在任职期间不能兼任同级“一府两院”的职务，这一规定并没有否认省级人大常委会主任可以兼任党内职务和其他层级的政治职务。因此，无论在省委书记兼任同级人大常委会主任前后，省级人大常委会主任在任期间担任其他职务的情况都可以分为有和无两种情况。与任前职务的来源相对较少的情况相比，省级人大常委会主任的任后职务则较为多元化。除了退出政治体系之外，主要的任职模式包括继续在省内外担任省委书记、上调中央有关部门担任各种职务等。

基于国情和实际任职情况，我们可以初步构建出一个简单的省级人大常委会主任的任职模式。如果有充分的数据和材料的支持，我们将可以在这个模型的启示下，更为细致地揭示出省级人大常委会主任任职模式的具体分布。

自1979年各省级人大陆续设立常委会以来，至2017年11月30日，共产生过365任的省级人大常委会主任。排除连任现象之后，一共有276人次担任过省级人大常委会主任（在排除断续性任职和异地任同一职务的现象之后，实有253人）。本文所使用的具体数据主要包括任前职务、任内兼职情况、任后职务和具体任职时间。在担任过省级人大常委会主任的276人次中，去除断续性任职和异地担任同一职务的现象之后，男性有244人，女性9人，均为中共党员；年龄最大的为1901年出生、在1980年—1983年担任吉林省人大常委会主任的栗又文；年龄最小的为2010年—2013年担任内蒙古自治区人大常委会主任的胡春华。省级人大常委会主任的平均任职时间为50.16个月，任职时间最短的是在2007年11月至12月担任江苏省人大常委会主任的王寿亭；任职时间最长的是在1985年—2003年担任新疆维吾尔自治区人大常委会主任的阿不冬·尼牙孜，任职时间长达205个月。

根据前述理论模式的指引，我们将任前职务为省委书记的单独归为一类，将省委副书记、组织部长、宣传部长、政法委书记、省委常委等，全部归为党委系统。省长虽然通常也担任省委副书记，但是在本文中将会把他们与副省长归为来自行政系统的一类。为了检验常委会副主任的晋升空间，本文将任前职务为常委会副主任的单列为一类，作为人大系统；少数任前职务为全国人大及其常委会有关职务的人，也归为此类。此前为政协主席或副主席的，同样单独归为一类。其他各种具体职务，则归为其他类。

在任省级人大常委会主任期间，除了担任省委书记外，还有一些常委会主任曾经兼任过省委副书记、省委常委、政法委书记，甚至全国人大专门委员会成员。除省委副书记外，常委会主任兼任其他职务的数量并不多，所以在任期间的兼职情况就分为三类：兼任省委书记、兼任省委副书记、兼任其他职务和无兼职四种情况。

在担任过省级人大常委会主任之后，除连任外，主要的去向包括继续担任省委书记、上调中央、成为人民团体领导和退出政治体系几种类型。不过，在继续担任省委书记的成员中，有的是在原地留任省委书记，有的则调往异地任省委书记。在调往中央的成员中，有的进入国务院部委任正副职领导人，有的进入全国人大专门委员会任主任或副主任，有的进入党中央的部门任正副职领导人，还有部分成员直接成为中央领导（全国人大常委会副委员长、中央宣传部部长、中央组织部部长、中央书记处书记、国务院副总理、全国政协副主席）。因此，对于继续担任省委书记的成员，又可以细分为三种类型：原地留任、异地平调和异地晋升。对于上调中央成员，还可以细分为党中央部门负责人、全国人大专门委员会主任或副主任、国务院部委领导、中央领导人以及在历史上曾经作为一种主要类型的中顾委委员。

最后需要说明的是，严格说来，中国的省级行政区域分为省、自治区和直辖市。为了简化起见，本文所使用省委书记，包含了自治区的党委书记和直辖市的党委书记；省级人大常委会主任，同样包括自治区和直辖市的人大常委会主任。另外，在2018年3月新一届全国人大召开全体会议之前，部分省份的现任省委书记或常委会主任的职务有所变动。因此在本数据库中，部分本届省级人大常委会主任的任后职务会成为缺失值。

三、研究发现

根据前文的数据分类和编码，我们首先分别展示省级人大常委会主任的任前职务、任职期间的兼任职务和任后职务的分布情况，然后再基于这三个职务的结合模式，再次精炼省级人大常委会主任的任职模式。

根据表2反映出的数据分布模式，在通向省级人大常委会主任职位的各种通道中，有一半以上的成员是先担任本省的省委书记，然后再担任或兼任本省的人大常委会主任；如果再加上来自党委系统的其他职务，有3/4的省级人大常委会主任的任前职务均在党委系统之内。除了党委系统之外，由本省省长转任同级人大常委会主任的频率要明显高于由常委会副主任晋升为主任的频率。

在表2中，省级人大常委会主任同时担任省委书记的比例超过了一半，其次为省委副书记，兼任其他职务的比例非常低。同样值得注意的是，在担任省级人大常委会主任期间不担任其他任何职务的成员，其比例也高达39.1%。这说明，在绝大多数情况下，省级人大常委会主任要么担任省委书记，要么则任何职务都不担任。

表2的数据还说明，在担任省级人大常委会的主任职务之后，最大的可能是退出政治体系，其次为上调中央有关部门。在上调中央有关部门的各种具体去向中，最多的是进入全国人大任专门委员会主任或副主任，其次为进入中央领导层。如果把任后担任省委书记的各种情况合并之后，担任省委书记的频数为26，比例为13%。这个比例要大于担任中央领导的比例。综合而言，在担任省级人大常委会主任之后，主要去向的顺序为：退出政治体系、担任全国人大专门委员会正副主任、继续担任省委书记和成为中央领导。

结合表2的数据分布结果，省级人大常委会的任前职务有6种类型，任期兼职情况有4种类型，任后职务有11种类型。在逻辑层面上，省级人大常委会主任的任职模式就是6×4×11=264种具体的模式。不过，某些模式只是在理论上有可能，现实中并未发生；还有一些在现实中发生的概率也极低。

表3呈现并验证了省级人大常委会主任的10种主要任职模式。在这种10种主要模式中，明显居主导地位的是“省委书记—省委书记—省委书记模式”和“省委书记—省委书记—全国人大专门委员会领导模式”。

由于本文的另一个主要目的是回应有关省委书记兼任省级人大常委会主任的政治后果。因此，有必要对1993年前后的省级人大常委会主任的任职模式进行对比，以显示二者在两个时段上的不同分布。

表4显示，在1993年前后最为明显的变化就是省级人大常委会主任的任职前职务为省委书记的比例，由1993年之前的12.0%上升为之后的72.5%；与此同时，来自行政系统和人大系统的领导人晋升为省级人大常委会主任的比例大为减少。1993年之后随着省委书记兼任同级人大常委会主任的比例提升，明显降低了省级人大常委会主任在任期间“无其他兼任”和“兼任省委副书记”的比例。数据还显示，省级人大常委会主任在1993年之前的平均任职时间为51.64个月；1993年之后为49.51个月。省委书记兼任省级人大常委会的比例上升的同时，省级人大常委会主任的平均任期略有降低。

在表4中，1993年之后增幅最快的是省级人大常委会主任在任后担任全国人大专门委员会主任或副主任的比例，前后差距为23.2%;其次为继续担任省委书记的比例，前后差距为16.9%；降幅最大的为退出政治体系的现象，为-27.3%。这就表明，在省委书记大面积兼任同级人大常委会主任之后，明显提升了省级人大常委会主任在任后流向全国人大专门委员会的比例，降低了省级人大常委会主任在任后直接退出政治体系的比例。

表2 省级人大常委会主任的职务类型（1979-2017）

表3 省级人大常委会主任的主要任职模式（1979-2017）

表4 省级人大常委会主任的职务类型：1993年前后比较

表5 省级人大常委会主任的任职模式：1993年前后比较

基于表4和表5的比较，我们得到的基本发现是：自1993年开始省委书记大面积兼任同级人大常委会主任以来，来自党委、人大和行政系统的其他官员进入省级人大常委会主任职位的比例大大降低；在任职期间，省委书记兼任同级人大常委会主任已经是最为主流的一种任职模式；在任职结束后，省级人大常委会主任最主要的政治生涯已经从原来的退出政治体系，变为进入全国人大专门委员会和继续担任省委书记。

因此，不同于前期有关实务的讨论，本文的发现是，在省委书记大面积兼任同级人大常委会主任之后，在任前环节已经缩小了进入省人大常委会主任的职务空间；但在任后环节则扩大了省级人大常委会主任的任后职务类型。结合这三个环节形成的任职模式，省级人大常委会主任的经典任职模式，已经从1993年之前的“党委系统—无兼职—退出政治体系”和“行政系统—无兼职—退出政治体系”，改变为“省委书记—省委书记—全国人大专门委员会领导”和“省委书记—省委书记—省委书记”模式。由此可以推导出的结论是：省委书记大面积兼任同级人大常委会主任之后，在任期间的省级人大常委会主任的年轻化程度明显提高，任职之后主要流向全国人大专门委员会担任领导。在制度变迁的意义上，省委书记兼任省级人大常委会主任之后，一方面将省级人大常委会主任的任职模式从终止型模式转换为跳板型模式；另一方面也在很大程度上改变了全国人大各专门委员会成员的任职模式。因此，省委书记兼任同级人大常委会主任的现象，在理论上的意义可能并不体现为对当前省级人大常委会运行情况的改变，而是对省级人大常委会主任和全国人大各专门委员会成员任职模式的改变。

结论与讨论

以国内实务界关于党委书记兼任同级人大常委会主任的政治后果的争论为切入点，本文在系统梳理国内外学者关于代议机构领导人各种任职情况的理论模式之后，初步构建了一套研究中国省级人大常委会主任任职情况的理论模式，以一套1979年—2017年间省级人大常委会主任的身份和任期信息为基础，验证了省级人大常委会主任的任前、任中和任后职务类型，并在比较1993年前后的任职模式后发现：“省委书记—省委书记—全国人大专门委员会领导”和“省委书记—省委书记—省委书记”是当前中国省级人大常委会主任的两个经典任职模式。这种任职模式在促成省级人大常委会主任走向年轻化的同时，也改变了全国人大专门委员会成员的任职模式建设。

本研究在理论上的意义在于，首次基于中国省级人大常委会主任任职情况的数据而提出了一套省级人大常委会主任任职情况的理论模式。与前期的国外研究相比，本文首次发现，中国省级人大常委会主任的任职模式并没有像其他国家和地区的议会领导人一样，在议会内部逐步形成制度化模式，而是通过终结型模式向跳板型模式的转型逐步迈向制度化。在实践意义上，本文发现先前争论所没有注意到的一个重要现象是，省级人大常委会主任的这种任职模式不但对省级人大常委会的运行会产生影响，同时也会对全国人大常委会的运行产生影响。

在理论和现实中还值得关注的一个现象是，与国外大多数议会领导人的任前职务类似的是，中国的省级人大常委会主任在任职之前，绝大多数均为党的地方领导人；所不同的是，中国的党组织地方领导在担任同级人大常委会主任之后，仍然担任党的地方组织的领导。这种党组织领导人与代议机构领导人合一的模式，不但是理解中外代议机构的差别时需要注意的地方，同时也是理解中国的党政关系和干部制度的一个重要方面。与此同时，无论在1993年之前还是之后，省级人大常委会主任的任职模式中都不存在生涯型模式。不过，在1993年之前，省级人大常委会主任的主要任职模式为终止型模式；1993年之后，已经转换为以跳板型模式为主。

还需提及的是，中国省级人大常委会的领导机构是由包括主任在内的主任会议成员构成。但由于资料和篇幅限制，本文并没有考察省委书记兼任同级人大常委会主任之后，对省级人大常委会主任会议其他成员任职模式的影响。只有在后续的研究中将所有的省级人大常委会主任会议成员的任职模式都梳理出来之后，才能算完成省级人大常委会领导成员任职模式的理论构建工作。