农村地区生活垃圾治理的法律规制

郭斌

摘 要：在我国经济快速发展的大环境下，农村经济也有了相应发展，农民生活水平有了大幅提升，但同时，农村的生活垃圾也日益增加。因农村环保设施及农民环保意识相对较弱，使得农民的生活垃圾不能妥善处理，造成的环境污染既影响了农民的身体健康，也造成了土壤、水、空气等污染。基于此，本文从农村生活垃圾的界定入手，探讨了农村生活垃圾治理的法律依据及农村生活垃圾法律规制的不足，进而从立法、执法、守法及监督四个方面提出了法律规制策略，希望对农村地区生活垃圾治理法律工作的完善起到一定促进作用。

关键词：农村地区;生活垃圾;垃圾治理;法律规制;治理监督

随着我国经济的快速增长，以及城镇化建设的冲击，农村人们的物质生活有了很大提高，但同时，农村环境污染问题不容乐观，其中生活垃圾污染造成的农村环境问题很是突出，可以说生活垃圾污染是影响新农村建设的关键环节。受城乡二元结构模式的影响，当前农村生活垃圾治理问题的立法还存在一定空白，所以，当务之急是从法律层面寻求农村生活垃圾的治理措施。

一、农村生活垃圾的界定

根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的相关规定：“生活垃圾是指在日常生活中或为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。”

生活垃圾通常可分为可回收垃圾与不可回收垃圾。可回收垃圾是指对环境污染较小，能够二次回收与利用的垃圾，如废纸、塑料、金属、玻璃等，废纸包括书报杂志及包装纸、纸盒等，但卫生用纸及纸巾不包括在内;塑料包括塑料制品及塑料包装物等;金属包括废旧家电的金属部分、易拉罐等;玻璃包括日常生活所用的玻璃瓶等。

不可回收的垃圾包括餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾。餐厨垃圾包括剩饭、剩菜及菜叶菜根、果皮果核等，这些垃圾能够自然分解;有害垃圾主要指危害环境，需要进行无害化处理的垃圾，如废旧电池、报废灯管等;其他垃圾是指很难回收利用的垃圾，如废砖、废渣、废陶瓷及卫生间废纸等。

农村生活垃圾指的是农民群众在日常生活中制造的，并且符合我国相关法律关于生活垃圾界定的固体废物，包括家畜家禽粪便、厨余垃圾等，农药容器、灯泡等也属于农村生活垃圾的范畴。

二、农村生活垃圾治理的法律依据

（一）基本法

新修订的《中华人民共和国环境保护法》自2015年1月1日起实施，是农村治理生活垃圾的基本法依据。新修订的《环保法》指出，农村生活垃圾的治理应提高农民的环保意识、造成环境污染要收费等，并增加生活垃圾的回收利用与垃圾分类处置，强化基层政府在环保方面的责任。此外，新修订的《环保法》还增加了生活垃圾分类、废弃物再利用等内容。协调发展、广泛发动群众、污染付费等原则对防治农村生活垃圾污染有重要的指导意义，还规定县乡两级政府要对农村环保治理切实负责，并在财政资金上予以倾斜。但《环保法》毕竟是基本法，对于农村环境治理方面的问题只是粗略涉及，农村生活垃圾这方面的内容并无详细规定。

（二）行政法规

行政法规包括《关于加强农村环境保护工作的意见》《村庄和集镇规划建设管理条例》及《国务院办公厅关于印发“十二五”全国城镇化生活垃圾无害化处理设施建设规划通知》等。

《关于加强农村环境保护工作的意见》于2007年颁布实施，在科学发展观的指引下，以建设节约型与环境友好型社会为目的，坚持城乡统筹与以人为本。在《意见》中特别提出了对农村水体污染的治理意见，要求对农村垃圾进行无害化处理，在农村大力实施厕所革命。

1993年颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》对集镇、村庄的规划提出了指导意见，从而促进农村经济的发展。因该条例实施较早，仅仅规定了强化村镇规划建设，改善生活及生产环境等内容，仅在第33条涉及保护环境的内容。但在第39条规定了乡级政府的执法权限，有权对破坏环境卫生等行为作出处罚。

《国务院办公厅关于印发“十二五”全国城镇化生活垃圾无害化处理设施建设规划通知》指出，政府主导、社会参与是农村生活垃圾处理的重要原则;同时还应做到城乡统筹与区域共享;并提出要加大生活垃圾收集力度与运转效率。

（三）单行法

涉及农村生活垃圾治理相关的单行法内容较少，并对违法责任的界定也无详细规定，单行法主要有《循环经济促进法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等。

《固体废物污染环境防治法》主要对固体废物的防治及监管都作出了明确规定，对生活垃圾的处理与分工职责也进行了明确划分，规定了监管部门及其职责。同时该法第49条明确规定，对于农村生活垃圾的处理由地方法规单独制定，但实际情况是多数省市并未制定出切实可行的地方性法规。

新修订的《水污染防治法》于2018年1月1日开始实施，对我国水体污染治理做出了新的规定，提出了预防与治理相结合的原则。该法对水污染治理的主管部门作了明确规定，并提出要强化农村污水及处理设施建设，对农村污水进行集中处理。该法还规定农田灌溉用水必须符合一定标准，避免地下水、农产品、土壤交叉污染。

三、农村生活垃圾法律规制的不足

（一）立法不健全

当前，我国农村立法环境亟需改进，前文基本法與单行法只在国家层面上简单规定，而当前各省的环保条例还处在送审阶段，与环保有关的法律还是空白。立法不健全导致农村生活垃圾的处理面临很大困境，导致农村生活垃圾的处理缺乏规范的标准，直至《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》的出台，在49条中明确规定农村生活垃圾处理及环境防治办法由各省根据地方实际制定地方性法规，但相关法规也是最近几年才开始着手制定。例如，陕西省的《环境保护条例》第53条规定“县、乡人民政府应统筹建设农村生活垃圾的收集、运输及处置设施，提高农村生活垃圾无害化处理水平”，但相关农村生活垃圾处理的规定仍不明确、具体，并且政府职能部门的职责划分还需细化。

（二）执法不彻底

首先，乡镇一级政府并不设置环保机构，并且农村环保执法人员严重缺乏，农村生活垃圾治理工作是一项系统的工程，涉及多个部门的配合，当地政府必须重视。其次，缺乏足够的环保经费。由于中央拨付的专项财政资金有限，很难在有限的资金中挤出余钱用于环保设施的后期建设、运营与维护。一些应对上级领导视察修建的垃圾池往往成为面子工程，后期多数被废弃。还有些乡镇把专项环保经费挤占、挪用，致使环保建设经费更加匮乏。

（三）守法难度大

首先，缺乏环保意识。很多农民因认知水平有限，在农村生活垃圾治理问题上更处于被动状态，对这一问题一般持不知不问的态度。其次，从政府层面来说，因政绩考核更注重经济发展指标，农村环境污染问题处在被忽略的状态，这也是各地政府普遍存在的现象。造成这种现象的原因，一是某些地方农村贫困人口数量众多，在环保与温饱之间首先选择后者;二是实施了杀鸡取卵式的畸形经济模式，这种模式把现在与将来、局部与整体利益对立起来，严重违背可持续发展原则。

（四）监督不到位

一直以来，各地政府受限于经济发展的不平衡，城市生活垃圾的收集与处置管理多由城市管理局或市容管理局承担，而各地农村生活垃圾的处理尚未纳入其管辖范围，面对这一棘手问题，乡镇政府也有心无力，致使农村生活垃圾的处理尚无专门监管机构，监督缺口很大。

法律监督主体有三类：国家机关层面、社会组织层面与公民。目前，从国家机关层面来说，对于农村生活垃圾治理工作还无明确规定，只笼统指出由县乡两级政府监管。而我国环保机构设置现状是基层环保机构人员远远小于地市级以上机构的人员，致使乡级政府没有专门的环保监管机构，很难形成有效监管，造成农村环保监管处在无序状态，只有上级领导视察才突击监管。而社会组织层面因不具法律效力，该类组织很难对农村生活垃圾治理工作形成有效监督。三是公民，因农民自身素质的限制，他们对农村生活垃圾治理不够重视，更不会主动监督垃圾整治情况。

四、农村生活垃圾治理的法律规制策略

（一）健全生活垃圾立法

首先，引入城乡环境正义理念。一直以来，我国更注重城市环保工作，对于农村环保工作的力度有待提高。随着美丽乡村建设思路的提出，国家对于农村环保工作逐步重视起来，但仍以大中城市的环境利益为重，在立法层面上表现得更为突出。究其原因一是农村的环境立法还不完善，二是现行环境立法并不适用于农村情况。建议把城乡环境正义理念引到立法中去，所谓城乡环境政府，就是城乡居民在环保领域都要得到相同的保护，二者都有权生活在安全、健康的环境里。

其次，构建符合农村环保特征的立法体系。各省市相关部门要尽快制定农村环保方面的法律，例如，土壤污染、水源防治等方面的法律，并辅以配套法律，鼓励并引导农民使用清洁农业生产法，避免城市垃圾流入农村，对农村环境造成二次污染。

最后，制定有针对性的农村生活垃圾治理方面的法规。我国现行的相关农村环保方面的法律规定主要是为城市环保服务，对于农村环保工作并不适用，所以要根据农村环境特点及生活垃圾的特点，从制度上有针对性地加以完善，从而实现城乡环境正义。

（二）增强环境行政能力

首先，加强农村环保机构及执法队伍建设。针对当前农村环保人员缺失问题，可在乡镇一级政府增设环保机构，配备一定数量的执法人员，在执法队伍建设上，可根据当地实际情况，采取专职、兼职或授权等形式，另外还要发挥村委会的重要作用，与执法队伍紧密配合，减少生活垃圾污染事件的发生。当地政府部门也要对农村环保工作重视起来，强化执法人员的素质教育，加强执法人员相关环保知识的培训。

其次，严格主体责任。要把农村环保治理工作纳入政府政绩考核中，并建立严格的问责机制，把农村生活垃圾治理工作纳入政府工作范围，细化具体职责，并制定失职行为的惩处措施。

最后，防范地方保护主义及GDP至上的干预，这也是当前农村环保工作受阻的主要因素。一是清理与国家法律相违背的地方性法规，从根源上解决地方保护主义对农村环保工作的不利影响。二是要求污染企业必须限期整改，要防范地方保护造成的执法不严。三是顶住来自各方的压力，对污染企业说不，加强执法权利。

（三）引导公众自觉守法

首先，采取多种形式宣传环境守法。当地政府可采取电视广告、发放宣传彩页、宣传标语等形式宣传垃圾分类、回收及垃圾造成的危害等知识，提高农村居民的环保意识。另外，农村环保工作要从娃娃抓起，农村学校可以开展各种形式的环保教育工作，以提高学生对环保工作的认识。也应积极开展环卫知识进校园活动，编写环卫儿歌，增强学生的环卫意识，营造“人人参与环境治理，户户出力做美家园”的良好氛围。

其次，要做到责任明晰、惩戒措施有力。责任明晰既是执法动力，又是守法动力，对于违反农村生活垃圾治理的惩处措施的制定，要做到明确、细致、执行有力。另外还要明确各部门职责，切忌出现相关部门等模糊性语句，从而做到权责一致，不走过场、流于形式，真正树立法律的权威。

最后，要充分发挥村委会的作用，村干部要带头守法，积极宣传垃圾治理相关发挥，宣传农村生活垃圾的危害，引起广大村民的重视，使广大村民意识到生活垃圾处理是关系到自身生活环境、子孙后代生活环境的大事，从而增强村民参与生活垃圾的积极性。

（四）强化垃圾治理监督

首先，加强政府的示范带头作用。各省根据本省实际，制定本省的垃圾无害化处理目标，并发挥人大的监督作用，对目标进程进行监督，并广泛听取各地市垃圾治理经验，对于好的经验在全省范围内推广。

其次，促进农民自身舆论的监督能力。村委会是村民的自治组织，在农村具有较强的公信力，在农村生活垃圾治理工作中要充分发挥村委会的主观能动性，加强对村民的有效监督与管理。在监管过程中，要着重强调生活垃圾对环境造成的危害及环保的重要意义，引导村民树立环保意识。另外，把是否践行农村生活垃圾的法律法规作为衡量村民道德水准的因素之一，农村是熟人社会，通过舆论监督防范村民乱丢垃圾的行为。

最后，还要引导农民参与垃圾治理工作，通过公众参与来进行监督。农民属环境弱势群众，要保证其环境信息知悉权，并保障农民可以畅通无阻地向上级机关反映本地垃圾治理中的问题，实现对农村环保的有效监督。

五、结语

综上所述，农村生活垃圾治理工作是一项复杂、长期的系统工程，受到法律、社会制度及技术等种种因素的制约。我们要在充分认识农村生活垃圾治理的相关法律问题的前提下，进一步完善环保方面的法律制度，进一步提高农村生活垃圾治理的能力。

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