新疆农用地集体经营方式的探索

汪洋康

[摘要]随着社会主义市场经济体制的建立，农业的市场化、标准化的步伐不断加快，传统的农业生产方式和机制面临着巨大的挑战。如何对新疆农业经营方式进行有益创新是主要探讨的问题。通过回顾我国农用地经营政策的演变、分析了新疆地区发展基础及瓶颈。结合乡村振兴战略规划指导思想，探讨出适应新疆集体经营的新模式和实施建议。

[关键词]乡村振兴;农用地;集体经济;新疆

[中图分类号]F301.2[文献标识码]B

农业用地集体经营是指在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下，将土地经营权转移给村集体或经营者，把各自分散经营的农户组织起来，实现土地生产的集约规模经营，以统一的市场拓展作为利益联结机制，带动农民实现增收。

本文旨在通过认清新疆土地现状，提出针对性的方案，通过土地承包经营权转移，农户分配机制的确定，完成农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，分类推进农村集体资源性、经营性资产改革，通过土地生产的集约规模经营，开辟农民增收致富途径。

1 我国农用地经营政策的演变

农用地经营政策因其相互依赖性、客观性、人为性、动态性、以及历史性等基本特征，同一时期各地各部门执行情况略有不同，本文沿着历史脉络以及政策导向出发，将我国农用地经营政策演变分为以下四个阶段。

1.1 从“耕者有其田”到农村土地集体所有制

1950年，中央人民政府正式公布《中华人民共和国土地改革法》，建立“耕者有其田”的农民土地所有制，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。1951-1956年基本实现由农民个体所有制向农村集体所有制的过渡。每个农民根据其交给集体的土地、农具及牲畜数量参加分红。1958年为发挥集体所有制集中人力、物力、财力办大事情的优越性，把工、农、兵、学、商合在一起，把生产管理、生活管理、政权管理合在一起，在扩大规模的过程中加大了公有化程度。土地集体所有制逐渐变形为人民公社。

1.2 联产承包责任制的建立与完善

文革时期结束后，为提高农民生产的积极性，解放农村生产力。安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，政社合一的人民公社被取消，明确了家庭联产承包责任制使土地归农民个体经营，所有权是集体的，农民实质上只是拥有土地的使用权。

1.3 土地流转政策的完善

土地流轉是指土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。2008年十七届三中全会《关于农村改革发展若干重大问题的决定》，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。土地流转有效的改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。随着国家土地流转政策的逐步完善，把大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业，进而扩大农业生产经营规模。

1.4 农用地集体经营发展

2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，在广大农村“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”。2015年《深化农村改革综合性实施方案》中提出实现农民共同富裕的制度保障是以土地集体所有为基础的农村集体所有制，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。2018年《国务院乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指出坚持家庭经营在农业中的基础性地位，构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的新型农业经营体系。新型农村集体经济成为实现中国特色农业现代化道路以及促进农村和谐稳定的重要途径。

2 新疆农用地集体经营的发展基础和瓶颈

2.1 新疆地区自然条件

新疆位于我国西北边陲，干旱少雨，属于典型的温带大陆性气候;气温温差较大，日照时间充足，降水量少，气候干燥。全年日照时间可达2600～3400小时，年平均降水量为150mm左右，但各地降水量相差很大。年极端最高气温吐鲁番盆地为47.7℃，年极端最低气温可可托海为-51.4℃。无霜期北疆为140～185天，南疆为180～220天。气候特点是冷热差异悬殊，日照充足，热量不稳定，干旱少雨，降水分布不均匀。

2.2 新疆农用地现状

新疆农用地面积5171.87×104hm2，占新疆土地面积的31.06%，其中耕地面积523.96×104hm2，占新疆农用地总面积的10.13%;园地面积62.07×104hm2，占新疆农用地总面积的1.2%;林地面积895.83×104hm2，占新疆农用地总面积的17.32%;草地面积3571.48×104hm2，占新疆农用地总面积的69.06%;其他类型11.85×104hm2，占新疆农用地总面积的0.23%。在新疆耕地中，水田占1.1%;水浇地占94.9%;旱地占4%。人均耕地面积0.23hm2，是全国水平的2.6倍。但平均质量不高，低于全国水平。新疆耕地资源丰富，但受气候、水资源以及盲目开垦的影响，导致植被破坏严重，荒漠化不断扩展（见图1、图2）。

2.3 农田生产的基础条件差

新疆耕地面积523.96×104hm2，大多地区的耕地布局零乱、条田不规整，导致土地利用率低;农田配套渠系不完整，支渠没有防渗处理，农渠凌乱;种植方式落后，机械化程度低，管理水平低，产量低下;灌概方式落后，以漫灌为主，水肥一体化程度低。

2.4 农民专业素质较低

农民生产经营观念落后，小农意识严重，对适度集约化生产有一定抵触情绪;农民生产水平低下，生产关键技术缺乏，管理不到位，作物产量较低;农民资金不多，投入不足，发展能力不足。

2.5 农业生产经营模式落后

目前，新疆农村耕地以小农种植经营为主，集约化种植程度低，一个条田几十户农户种植，一户只有一两亩甚至几分地，农业生产费工费力，效益低下。农业现代化不仅需要较高的机械化和信息化水平，同时还要求农户掌握包括种植、管理等一系列更高的知识与能力。但是，在新疆大多数农民的受教育水平低、缺乏专业技能、管理能力差，土地收入较低，加之小规模经营既面临自然风险，又面临市场风险。

3 新疆农用地集体经营实现形式

3.1 创立合作社，开始统一经营管理

鼓励村民把土地作价入股，把身份转变为合作社社员，进行股份合作制改造。成立合作社，实行“村社一体，合股联营”，由村集体统一经营管理。村里合作社统筹配置资金、技术、劳动力、土地等农村生产要素，实现农技服务集中支持，统一供种、统一用肥、统一防病治虫、统一田间管理、统一结算;推行农业生产集中管理，生产成本、运行支出、政策资金补贴及生产效益统一结算。选举合作社经营班子，组成村民代表大会;成立监督委员会，全程参与合作社的各项事务当中。

3.2 对村里集体资产进行核查

对村级所有的集体资产包括资源性资产、经营性资产和公益性资产进行核查。对所登记的资产资源情况进行公开公示，接受村民监督，防止漏登、错登现象发生。公示期到后，资产登记表格由相关人员签字后收集归档，建立资产管理制度和动态管理台帐，做到资产、资源平时有人管，增减有记录，档案查询有痕迹。

3.3 进行土地平整，规整配套渠系

全方面开展本村土地普查，对村里未利用土地、闲散土地等摸排调研，全面掌握基本农田使用和抛荒情况，然后分类别开展土地平整。对村里闲散旧庄基进行复垦平整，提高土地利用率和产出率;对荒山荒坡荒草地等未利用地，零散的小块土地及不肥沃的土地，或者不方便灌溉的土地，不适合机械化作业的田地，采用土地流转的手段进行土地开发，集中农村土地资源，发展农业规模经营。

3.4 完成农用地确权登记，明确村民的土地产权

明晰的产权是主体责任、权力和利益的统一，不仅要明确规定产权主体对财产能做什么，还应当包括他们不能做什么;同时，还要规定他们必须尽的义务和责任。通过责任的划分还能够将家庭里面多余的劳动力解放出来，转移到其他产业上。

4 新疆农用地集体经营方式的对策建议

4.1 加强各村集体经营的领导和管理

4.1.1 访惠聚工作组推进改革土地改革。访惠聚工作组作为与上级沟通的纽带，应做好州、市、镇党委和村级党组织、党员、百姓的双向沟通工作，建立起畅通信息的交流渠道，按时传达上级重要决定和工作部署，汇报村里各项工作开展情况和重大村情等。“访惠聚”工作组深入基层，了解村里的基本情况，制定农业产业发展规划，积极推进土地改革。

4.1.2 村级部门将改革落实到人。村工作组和村党支部、村委会要密切合作，明确分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件，确保事有人管、责有人负，对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加以解决，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，确保社会和谐稳定。

4.2 寻求各方支持，加大政策倾斜

4.2.1 加大土地流转补助力度。财政部发布的《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》中明确规定：具有稳定的土地流转关系，土地流转期限在3年以上，单宗土地流转面积在66.67hm2以上（土地股份合作社入股面积20hm2以上），流转合同规范，当地政府将一次性给予受让方适当的土地流转费补助。根据本村集体经营需要，由合作社牵头申请国家相应补助。

4.2.2 减免集体经营过程中的部分税费。提请县地税局研究制定村集体产权制度改革的税收政策。免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花稅。对农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属，免征契税。对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记，不征收契税。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。

4.2.3 加大村镇银行无息贷款力度。实现农业现代化，需要购买大型农机、种子、农药、肥料等基本用品，要完善农业产业链，也需要购买相应的配套设施及交通工具。这些都需要大量的资金支持，在村集体经营起步阶段，加大村镇银行的资金支持，降低贷款门槛、加大无息贷款力度。

4.2.4 多领域人才支持引进政策。集体经济的发展，急需从事相关农业生产类的人才和相关专业技术人才，更要多渠道来吸引和培育乡村振兴的人才体系，一方面要加大新型职业农民的培育力度，实施新型职业农民培育工程;同时要加强农村专业人才队伍建设，如农业技术队伍建设、农业服务人才队伍建设等。

鼓励社会各界投身乡村建设，吸引更多人才投身农业。一是从农村走出去的大学生，拥有故土家乡的情愫，有回报乡梓的情怀，而且对农村更了解，鼓励返乡创业，为农村发展做出贡献;二是农业领域相关的人才引进，包括农业技术、加工、市场、营销、旅游、规划、金融等方面，提供农村的广大空间，施展拳脚。不仅要靠感情留人，更要制度留人。对于从事农业产业的人，可将其纳入新型职业农民培育工程，对于基层干部、科技人员、可探索挂职交流、定向培养、挂包服务等方式，促进人才流动，妥善考虑他们在生活保障、后续发展等方面的诉求。同时加强对乡村种植能手、乡村工匠等本土人才挖掘和培养，进一步夯实乡村人才队伍。

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